国家治理框架下看绩效审计
施娟（审计署广州办）
摘要：绩效审计是提升国家审计服务国家治理水平的关键途径，本文通过对绩效审计项目安排、评价体系构建、审计人员构成及组织模式、长效监控机制建设等四个方面的讨论，阐述了在国家治理目标导向下，通过加强绩效审计扩大审计监督的范围和深度的具体路径。
关键词：国家治理 绩效 审计
伴随着人民对公平、公正、透明、责任、民主、法治国家的期待和国家现代化进程，通过多主体对话共治的国家管理模式即“国家治理”开始普及。国家治理就是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。 作为国家治理体系中内生的监督系统，国家审计通过对权力运行进行监督和制约，以“推进法治，维护民生，推动改革，促进发展”为出发点，推动国家良治的形成。在此背景下，国家审计的范围将超出传统的财务、经济领域，涵盖到国家安全、资源环境、法治民生等一系列的公共受托责任的履行，因此，在传统的以国有资金运用为主线的基础上，将更多的引入以评价公共政策效果、公共福利及国家社会风险为主要内容的绩效审计。并且，国家审计服务国家治理的效果，也受到绩效审计的覆盖范围、绩效审计结论的权威性和适用性等因素所影响。
一、绩效审计的发展有其客观背景
国家审计的发展与国家社会经济的发展密切相关，直接反映出公众对审计监督服务需求的变迁。我国国家审计从最初的财税大检查到财政预算执行审计、资源环境的审计、全国地方政府性债务审计，审计内容已经超越财政财务收支真实性、合法性，触及到与公共财政相关的各项经济社会管理活动领域。国家审计发展的动力一方面由外部需求的变化引起，另一方面也来自国家审计面对改革主动适应和自我发展。从国家审计自身发展变迁和国家治理对审计监督的需求两方面看，绩效审计都将成为我国未来国家审计发展的主流趋势。
我国国家审计经过近30年的发展取得了突出的成效，一是通过审计加强被审计单位财务管理、促进其规范管理、合规经营，二是通过审计查处重大违法违规问题，增强相关人员遵纪守法意识，三是通过审计揭示体制、机制和制度性问题，促进改革深化，四是通过审计公告进行警示和预防，增强社会整体的合规意识。如今，国家审计面临的审计环境已经大有改善，如多数被审计单位已建立较为完善的内部控制体系，政府部门预算约束程度大幅提高，接受审计的人员普遍有较强的合规意识等。近年的审计结果也表明，多数被审计单位能够较好的遵守财经法纪，财务报表也基本真实的反映了单位的经营情况和财务状况。上述情况说明审计基础有较大可靠性，已经具备将审计重点从真实性、合规性转移到效益性方面的先决条件。
国家治理目标客观要求审计监督提升层次。国家治理的主要目标包括维护国家安全、预防及惩治腐败、提高法治水平、增进人民福利等方面，与之相适应，审计监督也需要从国有资金的经济监督发展为对国家安全、公共资源分配、公共政策评估等多个领域、多个方面，大量审计内容超过财务、会计事项，更多的是对政府、行业等工作的经济性、效率性和效果性的审计，属于绩效审计范畴。
二、国家治理框架下绩效审计发展方向
通过绩效审计从投入产出的角度衡量国家治理现状与良治标准的差距，并为提升治理水平提供具体的解决方案。以实现制约权力运行遏制权力腐败为例，通过绩效审计，可以衡量政府行使公众授予权力是否适当、政府支配公共资金过程是否产生了预期的效益，其经济活动能否对公众负责。
通过绩效审计从实践优化的角度，循序渐进完善国家治理。国家治理的重点之一是建设社会公平正义，而这方面目前尚无可以借鉴的标准模式。同样，绩效审计通常也没有完备的准则与标准，可以围绕预定目标的完成情况来开展，审计人员搜集信息、分析信息后，根据专业判断进行评价，提出改善的建议，推动审计事项按设定方向发展。
三、完善绩效审计的途径与措施
1．项目计划安排上增加绩效审计比重。在国家治理体系中，政府公共管理项目和公共政策是否完成预定目标是评价政府责任的重要内容，但就我国目前的审计环境来讲，被审计单位管理不完善，业务、会计数据不真实的现象仍然较多，因此审计工作不能完全脱离维护财经法纪方面的内容，并且我国绩效审计仍处于起步阶段，尚未形成成熟的绩效审计模式，不能大规模开展绩效审计。以宏观调控政策落实情况审计为例，目前的做法是在预算执行、金融、企业审计中穿插这部分内容，具体审计目标、重点、审计方法等均在项目中单独规定，最后，通过对各个项目审计结果中调控政策落实情况的内容进行汇总、分类及综合，由此得出宏观调控政策落实情况的审计结论。这种改良原有财务审计模式的做法最大的优点是安全性，即即使政策评估内容完成不了也不影响审计项目整体执行，但这种做法的不足也非常明显，即评价某项政策效果的依据散在各个项目中，难以保证全面反映和标准统一，对审计结论的正确性产生影响。审计署近年亦逐步尝试开展真正的绩效审计项目，但从项目安排上看仍未将纯绩效审计项目作为常态化安排，此外地方审计机关的绩效审计工作更为滞后。
2．探索完善的绩效审计评价体系和方法。与财务审计、合规性审计相比，开展绩效审计最大的难点在于没有统一的标准，如何确定评价项目绩效的关键指标、如何把握项目绩效评价的战略性、前瞻性和导向性等困难瓶颈难以突破。虽然同为“审计”，也同样由审计机关实施，但绩效审计与传统审计间存在质的差别，除了对财务方面的评价会根据会计准则采用会计指标外，非财务事项需要根据不同项目特点采用行业标准、预期等构建新的准则、建立评价指标。由于我国绩效审计起步较晚，还难以通过不同项目的比较分析形成通用、可推广的绩效审计的方法或模式，因此还需在实践中借鉴美国等发达国家开展绩效审计的经验，并结合自身项目开展情况，探索适合我国国情的绩效审计评价体系和方法。
3．调整适应绩效审计的人员结构。我国审计机关多年来一直以财务审计为主，人员构成中大部分偏属财务类专业，其他专业人员很少，从人员的整体结构和素质上说，难以满足绩效审计的需求。国家审计服务于国家治理最大的优势就是利用其独立性和综合监督的优势，全面客观评价公共政策，真正从制度层面提出具有前瞻性和战略性的合理建议，提高国家治理的效率，而这一作用的发挥首先要求审计人员熟悉审计领域，能够洞察该领域存在的深层次问题、明晰该领域发展的方向，此外，还需要审计人员具有宏观全局眼光和战略思维高度。解决这一问题的，除了通过人员聘用调整机关人力资源构成外，主要通过实践培养，即在安排审计项目人员时结合考虑审计人员的个人志向、兴趣和职业发展方向，尽可能通过人员合理搭配完成好项目，又通过项目实施锻炼人才。
4．探索对非经济领域的长效审计监督机制。国家治理中涉及大量的非经济内容，如国家安全、法治等，我国审计机关对这部分内容实施审计监督的经验几乎是空白。审计机关参与国家治理、促进深化改革过程中，必然会开展对非经济领域的绩效审计，如果仍然按原有方式一个项目一审了之，则难以对新领域形成全面深刻的认识、也难以经验审计积累和根据审计效果反馈改进审计思路。在现有条件下，可根据新领域的特点选取部分重点内容以跟踪审计或连续性项目安排等方式进行长期监督，并以此为样本，探索非经济领域的审计监督方法。（施娟）
参考文献
[1] 刘家义 国家审计与国家治理——在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话，2011，7，8
[2] 韩乃志 王鸿 推进审计公开透明，有效服务国家治理 审计研究简报， 2011，7，21
[3] 崔振龙 王鸿 国家审计服务国家治理的有效性研究 审计署审计科研所审计研究报告2012，1，26
[4] 曹宏举 美国与瑞典政府绩效审计比较研究 博士学位论文 2010，10
关键词：国家治理 绩效 审计
伴随着人民对公平、公正、透明、责任、民主、法治国家的期待和国家现代化进程，通过多主体对话共治的国家管理模式即“国家治理”开始普及。国家治理就是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。 作为国家治理体系中内生的监督系统，国家审计通过对权力运行进行监督和制约，以“推进法治，维护民生，推动改革，促进发展”为出发点，推动国家良治的形成。在此背景下，国家审计的范围将超出传统的财务、经济领域，涵盖到国家安全、资源环境、法治民生等一系列的公共受托责任的履行，因此，在传统的以国有资金运用为主线的基础上，将更多的引入以评价公共政策效果、公共福利及国家社会风险为主要内容的绩效审计。并且，国家审计服务国家治理的效果，也受到绩效审计的覆盖范围、绩效审计结论的权威性和适用性等因素所影响。
一、绩效审计的发展有其客观背景
国家审计的发展与国家社会经济的发展密切相关，直接反映出公众对审计监督服务需求的变迁。我国国家审计从最初的财税大检查到财政预算执行审计、资源环境的审计、全国地方政府性债务审计，审计内容已经超越财政财务收支真实性、合法性，触及到与公共财政相关的各项经济社会管理活动领域。国家审计发展的动力一方面由外部需求的变化引起，另一方面也来自国家审计面对改革主动适应和自我发展。从国家审计自身发展变迁和国家治理对审计监督的需求两方面看，绩效审计都将成为我国未来国家审计发展的主流趋势。
我国国家审计经过近30年的发展取得了突出的成效，一是通过审计加强被审计单位财务管理、促进其规范管理、合规经营，二是通过审计查处重大违法违规问题，增强相关人员遵纪守法意识，三是通过审计揭示体制、机制和制度性问题，促进改革深化，四是通过审计公告进行警示和预防，增强社会整体的合规意识。如今，国家审计面临的审计环境已经大有改善，如多数被审计单位已建立较为完善的内部控制体系，政府部门预算约束程度大幅提高，接受审计的人员普遍有较强的合规意识等。近年的审计结果也表明，多数被审计单位能够较好的遵守财经法纪，财务报表也基本真实的反映了单位的经营情况和财务状况。上述情况说明审计基础有较大可靠性，已经具备将审计重点从真实性、合规性转移到效益性方面的先决条件。
国家治理目标客观要求审计监督提升层次。国家治理的主要目标包括维护国家安全、预防及惩治腐败、提高法治水平、增进人民福利等方面，与之相适应，审计监督也需要从国有资金的经济监督发展为对国家安全、公共资源分配、公共政策评估等多个领域、多个方面，大量审计内容超过财务、会计事项，更多的是对政府、行业等工作的经济性、效率性和效果性的审计，属于绩效审计范畴。
二、国家治理框架下绩效审计发展方向
通过绩效审计从投入产出的角度衡量国家治理现状与良治标准的差距，并为提升治理水平提供具体的解决方案。以实现制约权力运行遏制权力腐败为例，通过绩效审计，可以衡量政府行使公众授予权力是否适当、政府支配公共资金过程是否产生了预期的效益，其经济活动能否对公众负责。
通过绩效审计从实践优化的角度，循序渐进完善国家治理。国家治理的重点之一是建设社会公平正义，而这方面目前尚无可以借鉴的标准模式。同样，绩效审计通常也没有完备的准则与标准，可以围绕预定目标的完成情况来开展，审计人员搜集信息、分析信息后，根据专业判断进行评价，提出改善的建议，推动审计事项按设定方向发展。
三、完善绩效审计的途径与措施
1．项目计划安排上增加绩效审计比重。在国家治理体系中，政府公共管理项目和公共政策是否完成预定目标是评价政府责任的重要内容，但就我国目前的审计环境来讲，被审计单位管理不完善，业务、会计数据不真实的现象仍然较多，因此审计工作不能完全脱离维护财经法纪方面的内容，并且我国绩效审计仍处于起步阶段，尚未形成成熟的绩效审计模式，不能大规模开展绩效审计。以宏观调控政策落实情况审计为例，目前的做法是在预算执行、金融、企业审计中穿插这部分内容，具体审计目标、重点、审计方法等均在项目中单独规定，最后，通过对各个项目审计结果中调控政策落实情况的内容进行汇总、分类及综合，由此得出宏观调控政策落实情况的审计结论。这种改良原有财务审计模式的做法最大的优点是安全性，即即使政策评估内容完成不了也不影响审计项目整体执行，但这种做法的不足也非常明显，即评价某项政策效果的依据散在各个项目中，难以保证全面反映和标准统一，对审计结论的正确性产生影响。审计署近年亦逐步尝试开展真正的绩效审计项目，但从项目安排上看仍未将纯绩效审计项目作为常态化安排，此外地方审计机关的绩效审计工作更为滞后。
2．探索完善的绩效审计评价体系和方法。与财务审计、合规性审计相比，开展绩效审计最大的难点在于没有统一的标准，如何确定评价项目绩效的关键指标、如何把握项目绩效评价的战略性、前瞻性和导向性等困难瓶颈难以突破。虽然同为“审计”，也同样由审计机关实施，但绩效审计与传统审计间存在质的差别，除了对财务方面的评价会根据会计准则采用会计指标外，非财务事项需要根据不同项目特点采用行业标准、预期等构建新的准则、建立评价指标。由于我国绩效审计起步较晚，还难以通过不同项目的比较分析形成通用、可推广的绩效审计的方法或模式，因此还需在实践中借鉴美国等发达国家开展绩效审计的经验，并结合自身项目开展情况，探索适合我国国情的绩效审计评价体系和方法。
3．调整适应绩效审计的人员结构。我国审计机关多年来一直以财务审计为主，人员构成中大部分偏属财务类专业，其他专业人员很少，从人员的整体结构和素质上说，难以满足绩效审计的需求。国家审计服务于国家治理最大的优势就是利用其独立性和综合监督的优势，全面客观评价公共政策，真正从制度层面提出具有前瞻性和战略性的合理建议，提高国家治理的效率，而这一作用的发挥首先要求审计人员熟悉审计领域，能够洞察该领域存在的深层次问题、明晰该领域发展的方向，此外，还需要审计人员具有宏观全局眼光和战略思维高度。解决这一问题的，除了通过人员聘用调整机关人力资源构成外，主要通过实践培养，即在安排审计项目人员时结合考虑审计人员的个人志向、兴趣和职业发展方向，尽可能通过人员合理搭配完成好项目，又通过项目实施锻炼人才。
4．探索对非经济领域的长效审计监督机制。国家治理中涉及大量的非经济内容，如国家安全、法治等，我国审计机关对这部分内容实施审计监督的经验几乎是空白。审计机关参与国家治理、促进深化改革过程中，必然会开展对非经济领域的绩效审计，如果仍然按原有方式一个项目一审了之，则难以对新领域形成全面深刻的认识、也难以经验审计积累和根据审计效果反馈改进审计思路。在现有条件下，可根据新领域的特点选取部分重点内容以跟踪审计或连续性项目安排等方式进行长期监督，并以此为样本，探索非经济领域的审计监督方法。（施娟）
参考文献
[1] 刘家义 国家审计与国家治理——在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话，2011，7，8
[2] 韩乃志 王鸿 推进审计公开透明，有效服务国家治理 审计研究简报， 2011，7，21
[3] 崔振龙 王鸿 国家审计服务国家治理的有效性研究 审计署审计科研所审计研究报告2012，1，26
[4] 曹宏举 美国与瑞典政府绩效审计比较研究 博士学位论文 2010，10
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