贯彻十八大精神 深入推进金融审计——新形势下金融审计工作探析
万宗霖（审计署重庆办）
党在十八大会议的报告中对金融体制改革提出了具体的目标——健全现代金融体系，发展多层次资本市场，稳步推进利率和汇率市场化改革；加快发展民营金融机构；完善金融监管。面对金融改革和发展的新局面，金融审计应以学习贯彻十八大精神为契机，立足我国金融体系实际，以维护金融稳定为中心，以推动金融创新为重点，促进提高金融监管效能、防范金融系统风险，更好地服务于国家治理。
一、目前我国金融体系存在的不足和薄弱环节
（一）经济增长方式和经济结构不尽合理。
目前，我国的经济增长还是主要依赖于投资和出口，经济受内外部影响产生波动的风险较大，也造成金融机构的信贷资产主要集中于各种投资项目。经济环境或者产业环境一旦发生变化，实体经济的盈利和可持续发展能力就会受到影响，最终导致金融机构不良资产增加。而从经济结构来看，投资区域与投资产业的不平衡以及金融资源在市场主体间的配置效率不高或者“错配”现象，也将影响整个金融体系的健全发展。
（二）财政风险存在向金融风险转化的隐患。
政府融资平台贷款尽管几经清理，风险得到有效控制，但担保措施不到位、财政综合负债数额较大、社会保障资金不足等问题依然存在。同时，受银行信贷投放减少影响，不少融资平台已经借道信托公司、保险公司等渠道取得融资。融资渠道的多元化也导致风险更具隐蔽性和复杂性，一旦产生风险，给整个经济体系带来的危害更大、影响更广泛。
（三）融资结构尚待健全。
一是社会融资过度集中于银行。人民银行发布的数据显示，2012年前三个季度，社会融资规模达11.73万亿元，其中来自于银行的贷款和未到期的银行承兑汇票就达8.02万亿元，占比68.38%，可见目前社会融资仍高度依赖于银行体系，风险主要积聚在银行等金融机构。
二是在直接融资中，我国的债券市场发展还比较缓慢，债券品种结构不合理，证券市场系统性风险还比较严重，股权分置问题也未得到全面解决，缺乏针对投资者的利益保护机制。
三是在区域金融结构中，一些风险也逐步显现出来：首先，小额贷款公司、融资担保公司发展迅速，但由于规范其经营发展的法律法规还不尽完善，监管能力和监管力度还有待提高，非法集资、高利转贷、非法经营的情况还大量存在；其次，非正式的金融体系（如票据掮客、台会等）的迅速发展、相应金融法规与监管制度的缺失都给金融稳定带来风险。
（四）金融机构的公司治理有待完善。
主要表现在股权结构不合理和所有者缺位引发的软约束和内部人控制；市场化激励约束机制尚不完善；金融机构组织构架的缺陷导致的内部委托代理成本过高，以及监管模式的不完善。
（五）金融业务风险更趋隐蔽性。
随着金融市场的发展，金融机构的创新产品层出不穷，呈现跨机构、跨市场和跨境的特点，而目前投资者尚缺乏对交叉性金融业务的全面了解，风险意识不足，金融机构也还没有建立起有效的交叉性金融业务风险防范和内控机制，对部分业务还存在着监管真空，监管制度有待完善。
（六）社会信用体系还比较脆弱。
一方面在从传统经济迈向现代经济的过程中，由于缺乏成熟健全的企业制度、金融制度以及与此相关的金融监管制度，导致社会的信用基础薄弱，整个金融运行风险较大；另一方面，从历年审计发现问题的情况来看，会计师事务所、评估师事务所等中介机构还存在出具虚假报告、诚信缺失等问题，对金融机构以此为依据形成的信用评级、担保评估等风险控制措施造成了较大的风险隐患。
二、金融审计在金融体制改革中的功能定位及作用
（一） 对落实国家宏观调控政策情况的监督作用。
金融作为国民经济的核心，其运行发展必须符合国家整体宏观经济布局，必须保证宏观调控政策的落实到位。但金融企业作为独立的法人，又不得不以利润实现作为重要经营目标，由此常常造成企业利益与国家意志的矛盾。因此，各家金融机构在执行国家调控政策过程中，就需要面对很多利益的取舍，难免出现执行调控政策不到位的情况。此时，金融审计就应充分发挥自身优势，从保障国民经济健康运行的全局出发，通过大覆盖面、深入细致的检查，揭示其中存在的问题，分析问题产生的原因，并及时提出建议，督促整改到位，保证国家宏观调控政策的顺利执行。
（二） 对国家金融体系的建设作用。
目前，金融审计的主要对象已基本完成了股份制改造并按照国际相关准则和标准运营发展，一些大型金融企业已经开始了跨境的整合并购。此外，随着我国对外开放和金融改革的不断深入 ，国家金融运行环境与金融企业发展现实需求的不协调、不适应就会越发凸显，金融审计作为独立的监督机关，应该从完善法律法规、规范金融秩序、强化金融监管、保障金融安全的高度，“跳出问题谈问题”，对金融运行环境加以关注和研究，不断健全金融运行体制，体现对国家金融体系的建设性作用。
（三） 对国家金融体系的预警作用。
由于我国金融基本上以国家为后盾，人们对银行、证券、保险等金融行业具有高度的信任感，同时，金融行业由于其业务日趋复杂化，混业经营趋势增大，使得金融领域的风险具有很强的隐蔽性，一旦爆发，对整个国民经济将造成不可估量的损失。而金融审计由于涉及各个经济领域，能够从财政审计、企业审计等多个渠道获取信息，对金融风险的预警时效性更强，灵敏性也更高，对影响国家金融体系稳定的风险隐患及时加以预警，从而达到维护国家体系安全的目的。
（四）对金融领域违法违纪行为的打击作用。
经过几年整顿和规范金融秩序，金融审计在大要案查处方面取得较大的成绩，金融领域违法违规行为大为下降，但我们必须清醒地认识到，金融领域仍然是各种经济犯罪的高发区，大案要案时有发生，特别是随着经济的发展，一些金融违法违规行为更趋隐蔽，手段越来越呈现高科技化，其对金融安全的破坏性更超从前。金融审计必须坚持以真实性为基础，以检查内控制度和行业自律为切入点，以信贷资产质量和表外业务状况为主线，以揭露大案要案线索为突破口，对金融领域违法违纪的行为进行纠正和揭露，达到打击和警示的作用。
三、对金融审计工作的发展建议
（一）以银行审计为重心，尝试对信托等新兴金融行业开展审计和审计调查。
宏观数据显示，银行业目前在整个国家金融体系中仍占据着绝对性的控制地位，但其增长速度却低于信托公司的增长速度。以2012年三季度的数据为例，全国信托公司的资产总额已达6.32万元，较2011年末增长31%，高于银行业12%的增长速度，并已逐渐取代保险公司成为了第二大融资主体，且信托作为现代金融的四大支柱之一，其产品创新较其他行业更具活力，与其他金融行业的联系也日益紧密，因此，金融审计应从深化金融体制改革的角度，尝试对信托等新兴金融行业进行审计，在熟悉掌握运作模式的基础上，分析揭示其中存在的风险隐患，反映在健全我国金融体系的工作中存在的问题及制约因素。
（二）逐渐加大对股份制商业银行等非大型商业银行的审计力度。
一方面，大型商业银行尽管在银行金融体系中占据着较大比重，但其资产规模在银行业金融资产中的比重已经从2011年初的49.2%下降到今年三季度末的46.6%，且呈逐渐下降趋势；另一方面，大型国有银行与其他股份制银行相比，存在比较明显的客户群体划分，其客户仍主要集中在一些大中型国有企业、重点建设项目，业务方式较为传统，中长期贷款占比较高（69%左右），而股份制银行的客户则比较分散，中长期贷款占比较低（44.84%），与民营企业和实体经济的联系也更为紧密，对市场反映的敏锐性和产品创新的力度更强。因此，金融审计应从支持实体经济发展、推动金融创新的角度加大对股份制商业银行的审计力度；加强与地方审计机关的配合，探索对全国性的地方商业银行进行审计或审计调查，充分反映其发展中存在的问题和风险，规范经营，促进健康有序发展。
（三）不断拓宽审计范围和内容。
近年来，商业银行“资产表外化、存款理财化、公司业务投行化”的特点日益显著，因此，对中间业务和表外业务的审计也越发显得重要，金融审计应逐渐加大对银行中间业务、表外业务的审计，形成有体系的审计方法，加大学习研究力度。在“一行三会”的审计中，开展对中央央行和监管机构履行情况的审计，特别是对货币政策、监管政策的恰当性和效益性进行评价和分析，在“完善金融监管，维护金融稳定”上发挥更大的作用。
（四）进一步改进审计方法。
一方面应该加强对金融机构法定代表人经济责任审计的方法研究，建立健全金融机构经责审计评价体系，不断完善评价目标、评价指标、评价标准以及相对应的审计事项和审计方法；另一方面，应继续提高信息化审计水平。加强对系统设计、系统开发、数据安全等方面的审计研究力度，提高金融审计在揭示金融机构信息风险的能力水平。（万宗霖）
一、目前我国金融体系存在的不足和薄弱环节
（一）经济增长方式和经济结构不尽合理。
目前，我国的经济增长还是主要依赖于投资和出口，经济受内外部影响产生波动的风险较大，也造成金融机构的信贷资产主要集中于各种投资项目。经济环境或者产业环境一旦发生变化，实体经济的盈利和可持续发展能力就会受到影响，最终导致金融机构不良资产增加。而从经济结构来看，投资区域与投资产业的不平衡以及金融资源在市场主体间的配置效率不高或者“错配”现象，也将影响整个金融体系的健全发展。
（二）财政风险存在向金融风险转化的隐患。
政府融资平台贷款尽管几经清理，风险得到有效控制，但担保措施不到位、财政综合负债数额较大、社会保障资金不足等问题依然存在。同时，受银行信贷投放减少影响，不少融资平台已经借道信托公司、保险公司等渠道取得融资。融资渠道的多元化也导致风险更具隐蔽性和复杂性，一旦产生风险，给整个经济体系带来的危害更大、影响更广泛。
（三）融资结构尚待健全。
一是社会融资过度集中于银行。人民银行发布的数据显示，2012年前三个季度，社会融资规模达11.73万亿元，其中来自于银行的贷款和未到期的银行承兑汇票就达8.02万亿元，占比68.38%，可见目前社会融资仍高度依赖于银行体系，风险主要积聚在银行等金融机构。
二是在直接融资中，我国的债券市场发展还比较缓慢，债券品种结构不合理，证券市场系统性风险还比较严重，股权分置问题也未得到全面解决，缺乏针对投资者的利益保护机制。
三是在区域金融结构中，一些风险也逐步显现出来：首先，小额贷款公司、融资担保公司发展迅速，但由于规范其经营发展的法律法规还不尽完善，监管能力和监管力度还有待提高，非法集资、高利转贷、非法经营的情况还大量存在；其次，非正式的金融体系（如票据掮客、台会等）的迅速发展、相应金融法规与监管制度的缺失都给金融稳定带来风险。
（四）金融机构的公司治理有待完善。
主要表现在股权结构不合理和所有者缺位引发的软约束和内部人控制；市场化激励约束机制尚不完善；金融机构组织构架的缺陷导致的内部委托代理成本过高，以及监管模式的不完善。
（五）金融业务风险更趋隐蔽性。
随着金融市场的发展，金融机构的创新产品层出不穷，呈现跨机构、跨市场和跨境的特点，而目前投资者尚缺乏对交叉性金融业务的全面了解，风险意识不足，金融机构也还没有建立起有效的交叉性金融业务风险防范和内控机制，对部分业务还存在着监管真空，监管制度有待完善。
（六）社会信用体系还比较脆弱。
一方面在从传统经济迈向现代经济的过程中，由于缺乏成熟健全的企业制度、金融制度以及与此相关的金融监管制度，导致社会的信用基础薄弱，整个金融运行风险较大；另一方面，从历年审计发现问题的情况来看，会计师事务所、评估师事务所等中介机构还存在出具虚假报告、诚信缺失等问题，对金融机构以此为依据形成的信用评级、担保评估等风险控制措施造成了较大的风险隐患。
二、金融审计在金融体制改革中的功能定位及作用
（一） 对落实国家宏观调控政策情况的监督作用。
金融作为国民经济的核心，其运行发展必须符合国家整体宏观经济布局，必须保证宏观调控政策的落实到位。但金融企业作为独立的法人，又不得不以利润实现作为重要经营目标，由此常常造成企业利益与国家意志的矛盾。因此，各家金融机构在执行国家调控政策过程中，就需要面对很多利益的取舍，难免出现执行调控政策不到位的情况。此时，金融审计就应充分发挥自身优势，从保障国民经济健康运行的全局出发，通过大覆盖面、深入细致的检查，揭示其中存在的问题，分析问题产生的原因，并及时提出建议，督促整改到位，保证国家宏观调控政策的顺利执行。
（二） 对国家金融体系的建设作用。
目前，金融审计的主要对象已基本完成了股份制改造并按照国际相关准则和标准运营发展，一些大型金融企业已经开始了跨境的整合并购。此外，随着我国对外开放和金融改革的不断深入 ，国家金融运行环境与金融企业发展现实需求的不协调、不适应就会越发凸显，金融审计作为独立的监督机关，应该从完善法律法规、规范金融秩序、强化金融监管、保障金融安全的高度，“跳出问题谈问题”，对金融运行环境加以关注和研究，不断健全金融运行体制，体现对国家金融体系的建设性作用。
（三） 对国家金融体系的预警作用。
由于我国金融基本上以国家为后盾，人们对银行、证券、保险等金融行业具有高度的信任感，同时，金融行业由于其业务日趋复杂化，混业经营趋势增大，使得金融领域的风险具有很强的隐蔽性，一旦爆发，对整个国民经济将造成不可估量的损失。而金融审计由于涉及各个经济领域，能够从财政审计、企业审计等多个渠道获取信息，对金融风险的预警时效性更强，灵敏性也更高，对影响国家金融体系稳定的风险隐患及时加以预警，从而达到维护国家体系安全的目的。
（四）对金融领域违法违纪行为的打击作用。
经过几年整顿和规范金融秩序，金融审计在大要案查处方面取得较大的成绩，金融领域违法违规行为大为下降，但我们必须清醒地认识到，金融领域仍然是各种经济犯罪的高发区，大案要案时有发生，特别是随着经济的发展，一些金融违法违规行为更趋隐蔽，手段越来越呈现高科技化，其对金融安全的破坏性更超从前。金融审计必须坚持以真实性为基础，以检查内控制度和行业自律为切入点，以信贷资产质量和表外业务状况为主线，以揭露大案要案线索为突破口，对金融领域违法违纪的行为进行纠正和揭露，达到打击和警示的作用。
三、对金融审计工作的发展建议
（一）以银行审计为重心，尝试对信托等新兴金融行业开展审计和审计调查。
宏观数据显示，银行业目前在整个国家金融体系中仍占据着绝对性的控制地位，但其增长速度却低于信托公司的增长速度。以2012年三季度的数据为例，全国信托公司的资产总额已达6.32万元，较2011年末增长31%，高于银行业12%的增长速度，并已逐渐取代保险公司成为了第二大融资主体，且信托作为现代金融的四大支柱之一，其产品创新较其他行业更具活力，与其他金融行业的联系也日益紧密，因此，金融审计应从深化金融体制改革的角度，尝试对信托等新兴金融行业进行审计，在熟悉掌握运作模式的基础上，分析揭示其中存在的风险隐患，反映在健全我国金融体系的工作中存在的问题及制约因素。
（二）逐渐加大对股份制商业银行等非大型商业银行的审计力度。
一方面，大型商业银行尽管在银行金融体系中占据着较大比重，但其资产规模在银行业金融资产中的比重已经从2011年初的49.2%下降到今年三季度末的46.6%，且呈逐渐下降趋势；另一方面，大型国有银行与其他股份制银行相比，存在比较明显的客户群体划分，其客户仍主要集中在一些大中型国有企业、重点建设项目，业务方式较为传统，中长期贷款占比较高（69%左右），而股份制银行的客户则比较分散，中长期贷款占比较低（44.84%），与民营企业和实体经济的联系也更为紧密，对市场反映的敏锐性和产品创新的力度更强。因此，金融审计应从支持实体经济发展、推动金融创新的角度加大对股份制商业银行的审计力度；加强与地方审计机关的配合，探索对全国性的地方商业银行进行审计或审计调查，充分反映其发展中存在的问题和风险，规范经营，促进健康有序发展。
（三）不断拓宽审计范围和内容。
近年来，商业银行“资产表外化、存款理财化、公司业务投行化”的特点日益显著，因此，对中间业务和表外业务的审计也越发显得重要，金融审计应逐渐加大对银行中间业务、表外业务的审计，形成有体系的审计方法，加大学习研究力度。在“一行三会”的审计中，开展对中央央行和监管机构履行情况的审计，特别是对货币政策、监管政策的恰当性和效益性进行评价和分析，在“完善金融监管，维护金融稳定”上发挥更大的作用。
（四）进一步改进审计方法。
一方面应该加强对金融机构法定代表人经济责任审计的方法研究，建立健全金融机构经责审计评价体系，不断完善评价目标、评价指标、评价标准以及相对应的审计事项和审计方法；另一方面，应继续提高信息化审计水平。加强对系统设计、系统开发、数据安全等方面的审计研究力度，提高金融审计在揭示金融机构信息风险的能力水平。（万宗霖）
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