【摘  要】 作为公共政策纠偏的一种工具，国家审计在国家治理中发挥重要功能，它是作为公共政策活动的内生的一部分而存在的。本文基于公共政策审计是公共政策活动一个内生因素的论点，从政策评估和分析的视角，对公共政策审计的发挥作用机理、衡量标准进行了探讨，并具体阐述了衡量的五类标准。然后，以政策的演义逻辑为基础，从问题构建、未来预测、行动建议、实施监控、执行评价五个环节构建了一套公共政策审计的逻辑框架，提出了一种“全流程”的公共政策审计观。
    
    【关键词】  政策评估 公共政策审计   作用机理
    
      一、公共政策的本质
    
    在古代汉语中，“政”和“策”是分开的。“政者，正也”，其本义是规范、控制，而“策，谋术也”，其本义是计谋、谋略。直到近代，通过不同渠道，这两个原先分开的字合成为一个词，其含义是通过谋划，对人的行为和活动加以规范和校正，从而去解决现实社会中存在的问题。在现实生活中，政策是人们通过谋划来解决实际问题的手段和工具，但人们在社会生活中遇到的需要解决的问题是多种多样和各不相同的，一个人、一个企业、一个群体、一个政党和一个国家碰到的问题都会涉及到政策的取舍问题。比如，一个国家能源短缺、环境污染、群体性事件不断，弱势群体增多、贫富差距扩大，社会保障水平低下，等等，有些问题是地区性的，有些问题是全国性的，有些问题牵涉到了许多人的利益，仅凭个人或一个企业无法加以解决，必须依靠政府和国家为主导来制定和实施相应的政策，这就牵涉到政府的社会治理功能，政府需要动用自身掌握的公共资源来制定某些政策，来平衡和解决这些社会问题，政府的治理职能在政策制定和执行得以体现，公共利益在政府制定的政策中得以实现。需要说明的是，从一般政策到公共政策，突出的是政策活动中公共性的增加，公共政策正是具有公共性的解决社会问题的政策，其作用领域主要是社会公共领域，需要动用公共权力，协调和平衡的是公共利益，遵循的是公共价值。
    
    在公共政策领域，由于政策的多元和多样，人们对其理解也是各不相同。托马斯.戴伊的“所为”论认为，凡是政府选择所为或所不为的一切事务均为公共政策，它强调的是政府作为政策制定主体的选择因素，包含做和不做的因素，忽略了政府行动的因素。而詹姆斯.安德森认为，公共政策是某一行动主体或一群主体解决问题或相关事务的有意识的行动。这一观点突出了现实中政策制定和制定的行动主体多元性，强调了公共政策是以解决问题为取向的，强调了公共政策行动主体的自觉意识。
    
    由此可以看出，公共政策的定义总是与人们现实的社会治理任务联系在一起，在不同时期，不同阶段，人们总是要概括出与现实社会治理相适合的、具有某种相对性的公共政策定义。从我国现阶段的历史特征出发，我们认为，公共政策是我们执政党和政府作出的以解决社会公共问题为宗旨的一系列决定，他是立足于责任和能力的范围，使社会达到良好治理的一种手段；公共政策是以解决问题为中心的、满足多元利益需求的、事实和价值相统一的能动活动；公共政策是多个利益相关者通过辩论、竞争和合作的民主活动，它是一种强调使用方法、技术和程序的科学活动。
    
     二、公共政策审计：政府公共政策活动内生的一个重要组成部分
    
    从对公共政策活动的本质分析，我们可以看出，政府对社会的治理，必然需要动用公共资源，制定公共政策，来协调和处理社会事务，这就涉及到公共政策的公平性和公共性问题，如何保证公共政策的制定和执行不发生偏差，需要有一套公共政策评估和分析机制来对其执行进行纠偏，国家审计正是作为政策纠偏的工具而存在，也就是国家审计国家治理功能，它是作为公共政策活动的内生的一部分而存在，而不是外在的。国家审计在国家治理的大系统里，正是作为监督执行系统，作为国家治理的权力制衡工具，一种权力制约机制，体现了以权力制约权力的现代民主政治哲学，因此，国家审计在政府公共政策制定、执行、分析全过程中具有独特的位置。
    
    罗伯特•罗茨(Rbodes)强调，从政治哲学的角度，治理是一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理过程，或者一种新的管理社会的方式。在国家治理的动态系统和管理中，形成的公共权力若没有相应的约束机制，极有可能会发生“治理中的寻租和权力异化”，国家审计作为国家治理的一个工具，在参与管理的过程中有着“得天独厚”的天然优势，能渗透进其他治理主体的管理过程，又能保持应有的独立性，在对其他治理主体的权力进行跟踪和监督的同时，能有效保持专业领域的职业判断，提出相对专业化的改进建议，促进国家治理水平的提升。公共政策的执行与政府公共权力的利用是相伴相生的，公共政策如果发生异化，必然隐含着公共权力的被滥用。因此，一项好的公共政策，一项被大多数人认可的公共政策，自身必然带有监督和纠偏工具。
    
    我们认为，国家审计作为从事经济监督的国家机关，其并不直接参与对国家和社会各种资源和代价的分配，并不直接决定谁应当得到什么，何时得到和如何得到，而是以独立第三方的资格督促查看资源和代价是怎样进行分配的，并以独立思维进行有效地职业判断。因此，独立性的特质决定了国家审计之于国家治理的核心层面，表现为保障国家治理，保障和保证国家治理权力的运行符合既定的目标安排，为国家治理保驾护航。联合国“全球治理委员会”1995年发表的《我们的全球伙伴关系》中对治理进行了如下定义：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”。韦伯认为，权力意味着一种社会关系里哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会，不管这种社会关系是建立在什么基础之上。公共政策作为政府治理的一个主要方面和重要手段，必然会成为国家审计的重点监督对象。
    
    在现阶段，国家审计，作为公共政策活动中的一个重要监督和纠偏环节，承担的更多的是政策如何有效的贯彻执行，因此，需要更侧重政策分析中的“趋后倾向”。所谓“趋后倾向”，即是公共政策研究中偏重于政策周期研究的趋势，公共政策绝不仅仅是信息获取、筛选与理论设计的结果，一项公共决策往往是各种利益制定系统的改进与完善，一项好的公共政策仅仅制定在书面上远远不够，更重要的是说服和组织贯彻，这样，对公共政策的研究需要对整个政策的生命周期进行探讨，特别需要加强对公共政策执行的研究。我们的国家审计，主要的也就是对公共政策的执行进行监督，对执行的程序公正性，结果的效率性进行评估，作为公共政策的一种反馈机制而存在。
    
    总之，国家审计，作为国家治理的重要组成部分，也必然是公共政策活动的重要组成部分，它是公共政策活动全链条中的一个重要环节，也是公共政策活动一种内生工具，天然的独立性，专业性，使国家审计的这种治理职能在公共政策活动中起到了重要的政策执行纠偏和结果评估作用。
    
     三、政策评估下公共政策审计的作用机理
    
    哈罗德.拉斯维尔在《决策过程：功能分析的七种类别》中，把公共政策评价功能定义为：就公共政策的因果关系作事实上的陈述。查尔斯.琼斯在《公共政策研究导论》一书中提出，政策评估是指“政策经执行之后，政府有关机关对政策执行的情况，加以说明、检核，批评、量度与分析。其作用在于确认政策是否正确，推断政策之利弊，为将来改进政策提高参考”，根据该观点，政策评估具有判断的性质，其评估主体是政府机关，评估对象是政府的决策。大陆学者张金马认为，政策评估就是政策效果进行的研究。陈振明在《公共政策学》中认为，政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率和价值进行判断的一种评价行为，目的是在于取得有关方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。国家审计，作为一种独立的第三方的监督者，本身具有审计的职业判断，这一判断是基于充分的审计和调查，因此，从政策评估的视角，公共政策审计，就是依据一定的标准和方法，对公共政策方案规划、执行情况和政策效果及价值进行估计和评价的活动。在一项政策实施之后， 政府和社会都需要对这项政策的执行情况和效果进行评估，以判断该政策是继续执行还是需要调整，还是总结，因此，公共政策审计，从政策评估的视角，是整个政策过程的一个环节。作用表现在以下几个方面：
    
    一是检验政策执行效果。政策出台前，经过多论论证，多方博弈，但在实际执行时，由于各种各样的外在因素变化，能否达到预期目标，有时候在政策的制定环节是无法给出保证的答案，预期的数据和结果和运行的实际状况可能会存在相当大的差异，这就必然需要在政策执行的全过程中对其执行效果进行不间断的跟踪调查、分析和判断，给出调整的建议。
    
    二是评估未来政策走向。一般来说，一项政策在执行后，有三种可能，一是维持既定的方针，二是进行局部调整，根据政策执行中出现的新情况和新问题，依据环境的变化，对原来的政策进行适度局部调整，三是完全终结，将不适应最新情况的政策废止，或出台新的政策来代替。以上三种情况的最终选择哪一种，都需要依赖于我们的对政策执行效果进行的全面系统的分析和科学合理的评估，这也是公共政策审计的主要作用之一。
    
    三是促进政府公共政策制定的科学化。公共政策的制定模式，总是随着社会条件的不断变化和政府活动的日益复杂而不断变化，经验化的、缺乏跟踪和反馈的、 一成不变 的死模式不可能适应现实需要。通过政策评估，用政策实施中产生的问题去反思政策制定中存在的失误，才能不断使政策制定和执行逐步走向科学化。公共政策审计，作为一种执行反馈工具，能不断促进政府制定公共政策时的科学论证、执行公正、结果公平，使其沿着为大多数人谋利益的方向前进。
    
    从国家审计的价值趋向来看，公共政策的审计还是一种分析形态，其功能在于产生和提出信息，用来改善决策者进行判断的基础，它是一种以审计特有的程序和视角，在公共政策领域内创造和应用知识的复杂的社会过程。其目标不是产生 一成不变 的建议，而是帮助决策和其他利益相关人对现实可能性和期望达到逐渐的一致性，它是一种导向性的公共政策建议。由于公共政策自身的动态性、多层次性，公共政策审计的具体过程也必然是动态的，也就是我们常说的需要采取“跟踪的方法”来解决公共政策的动态变化带来的“审计反馈滞后效益”。邓恩在《公共政策分析导论》中指出，政策分析是努力改善政策制定过程及结果的开始，而不是结束。虽然说好的政策分析并不必然带来政策制定过程的改善，甚至并不必然用来为政策制定者、政策利益相关人服务，但是，公共政策分析的结果要是被用来交流和利用，能够满足政策制定过程中不同阶段的政策利益相关者对政策分析的知识或建议需求，则这种分析对政策制定过程及绩效的影响也会是一种积极的导向。同理，公共政策审计，从政策分析的视角，也是一种对政策评价的过程，也需要通过对政策自身及效果的评价，来得出我们自身的审计结论，来推动公共政策的科学化和民主化。因此，从广义上讲，公共政策审计是一种更独立化的政策分析过程，审计过程本身就是一种政策的分析和评估过程。
    
    需要指出的是，我国的国家审计，作为政府的一个组成部门，自身的行为本身就是政府活动的一部分，政府的公共政策从论证、起草到制定、执行，乃至修正、废止的全过程中，国家审计的都可以发挥作用，审计对这轮政策的分析和建议可以作为下轮政策重新论证的重要参考，这是一个循环乃至无穷尽的一轮回。国家审计要在政府的公共政策中发挥独特的治理功能，就必须树立这样一种主动“靠近”公共政策的“前端”，重点监控公共政策执行和运行之后的“后端”，主动作为，这也是逻辑框架图中国家审计要从公共政策问题的构建开始，经历政策前景、政策行动、政策结构再回流到政策问题的根源所在。（陆贵龙） 
    
    
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