利用国际金融组织和外国政府贷款赠款（以下简称国外贷援款）是我国对外开放的重要组成部分，也是我国引进外资的重要渠道之一。国外贷援款项目涉及环境保护、教育、卫生、基础设施建设、能源交通、农村扶贫等30多个领域，利用国外贷援款对补充我国建设资金、引进国外先进管理经验、培养外向型经济管理人才、促进经济结构调整、实现经济社会协调发展、加强体制机制创新等发挥了积极作用。利用国外贷援款项目好坏是我国对外开放的一面镜子，事关我国国际信誉和外向型经济安全。因此，加强国外贷援款项目审计监督意义重大，可以及时发现和纠正项目资金管理和使用中存在的违法违规问题，减少损失浪费，提高项目管理水平和绩效水平，充分发挥外资审计在维护我国外向型经济安全方面的“免疫系统”功能。有必要在分析国外贷援款项目管理薄弱环节的基础上，指出国外贷援款项目审计应重点关注的内容。
    
    一、国外援贷款项目的运作流程
    国外援贷款项目的运作流程大体分为四个阶段：一是项目立项准备阶段，由贷款申请方根据国际金融组织贷款资金投向确定备选项目。贷款申请方需要准备项目可行性研究报告、环境影响评价报告、移民安置计划报告等材料，报发改、财政、行业主管等部门审批，国际金融组织也会派出项目准备团进行实地考察，组织专家从技术、组织、经济、财务等全方位对项目进行评估。并根据实地考察情况经过项目谈判，签署贷款合同。第二阶段是项目建设阶段，主要包括采购、征地拆迁、建设施工等方面。采购是国际金融组织重点控制的环节，包括土建和货物采购、咨询服务采购，超过一定数额必须进行国际竞争性招标。第三阶段是项目运行阶段，主要涉及项目存续期间的日常经营管理、项目还贷方式和还贷资金来源等。第四阶段是项目后评估阶段，即贷款全部发放后1年左右，从经济效益、社会效益、环境效益等方面对项目进行后评价。
    
    二、国外贷援款审计项目的风险点和关键点
    国外贷援款项目的风险点和关键点是指国外贷援款项目运行过程中容易发生违法违规行为的地方，因此也是国外贷援款项目审计的重点。把握这些风险点和关键点，对于提高审计的质量和效率具有至关重要的作用。总体来看，国外贷援款项目审计的风险点和关键点主要集中在项目立项和建设阶段，在审计过程中要重点审查外资项目立项的科学性、项目建设和管理的有效性以及项目建成后的效益性。
    
    在项目立项准备阶段，要重点关注项目立项决策的科学性和立项程序合规性。因为如果发生立项决策失误，项目立项程序不合法、不合规，就有可能导致盲目上项目、搞重复建设，引进的项目与国情不符，造成项目无法继续实施和损失浪费等问题。因此，在审计过程中，要重点审查项目是否符合国家有关产业政策、国家区域发展规划和当地发展规划，是否对当地经济、社会和环境发展起到积极作用，项目建设是否有资源和交通运输等条件保障，建设地址是否合理，项目程序是否符合法定程序，可行性论证是否充分和可靠，可行性研究报告、项目建议书、设计任务书和初步设计的编制、变更内容是否充分，是否报经国家有权部门批准。
    
    在项目建设阶段，要重点关注项目物资设备采购、征地拆迁及建设施工过程。在审计过程中具体审查以下方面：（1）审查项目建设的概预算和年度计划，有无无概预算、超概预算和年度计划，是否存在随意扩大建设规模和标准等问题。（2）对国内招标项目，审查招标方式、发标、评标、定标的办法、内容和程序以及标底的编制、价格的确定等是否存在违法违规行为；对于国际招标项目，是否按照财政部和国际金融组织有关规定办理，国际招标代理、国际招标文件的编制、资格预审文件的上报是否符合规定和有关程序，有无由于虚假操作、选定代理商没有进口设备代理资格、代理商收取回扣等，导致已付款关键设备供货中断或周期性过长、影响项目质量和损失浪费等问题。（3）物资设备采购的审查应侧重采购环节和使用环节，有无未按有关规定执行采购、采购物资质次价高、使用效率低下、长期闲置等损失浪费，甚至非法倒卖、谋取私利造成国有资产流失等问题。对于从上级项目办转来的货物，应注意其成本是否已被合理记录、所附原始凭证是否齐全，有无设备物资不入账等问题。（4）审查项目执行单位土地使用权的获取、使用和管理，要注意土地补偿政策是否落实到位，经批准的征地方案和征地补偿安置方案是否得到严格执行，有无超规模征地和以土地预征等形式圈占农村集体土地；有无截留、克扣、贪污、挪用征地补偿费。（5）审查建安工程承发包合同及合同内容的调整，有无由于责、权、利不明确，承包单位将工程分包给不具备施工资质的单位而影响工程质量等问题；审查工程监理单位的选择、监理合同的签订及监理程序是否完备、合规，监理单位与工程所需建筑材料、设备等供应单位是否有隶属关系或其他利害关系，有无施工单位买通建设和监理单位弄虚作假、偷工减料导致工程质量存在重大隐患等问题。
    
    在项目运行阶段， 要重点关注项目日常管理活动，尤其是项目资金的管理和使用情况。（1）对项目资金管理情况的审计，主要审查是否按照财务通则、会计准则和有关的财会制度进行财务管理和会计核算，有关经济效益的会计信息是否真实。长期挂账资金中有无确已无法收回的款项，内部往来账款有无虚构债权等问题。存货的计价方法、期末余额是否正确，存货的品质状况与账务记载是否一致，固定资产是否长期闲置或账外存放，有无因此形成潜在损失等问题。项目形成的各种收入是否及时全部入账，成本结转、利润计算是否正确，有无开支不实、虚列成本费用或虚增利润等问题。会计报表的编制是否符合法律、法规以及财务制度的规定，有无因会计信息失真影响项目效益真实性等问题。（2）对项目资金使用情况的审计，主要审查资金管理制度是否健全有效，对外资的借入、使用、管理是否符合协议等要求，有无未按规定办理提款报账手续、回补资金未及时下拨或挪作他用、未及时落实债务等问题。资金使用前是否编制计划及授权审批，国外贷援款资金是否根据项目实际完成进度提出报账申请，资金的提取、审核、批准、记账是否合规、分工是否适当，国内配套资金及劳务折抵资金总额、来源渠道、年度到位情况是否有批准的文件和计划，与项目协议、评估报告是否一致，项目资金支出的授权批准手续是否符合规定，项目资金是否按规定用途使用，有无伪造提款报账单据、项目资金收支未入账、虚增国内配套资金和劳务折抵资金、挪用外资和配套资金进行有价证券买卖、投资或转贷等问题。
    
    在项目后评价阶段，重点审查项目经济效益情况以及进行还款能力评估。包括：（1）审查测算项目投资经济效益是否达到预期目标，是否实现了国有资产保值增值。投产后的年度经营收入、节能降耗、年税金、年利润等指标是否达到评估要求。通过测算资产负债率、销售利润率、总资产报酬率、资本收益率、资本保值增值率、流动比率等指标，客观评价项目执行单位的经济效益情况和还款能力。（2）审查项目是否按贷款协议规定按期偿还贷款的本金、利息和承诺费等债务，有无债务不落实、故意拖欠、恶意逃废债务、借新债还旧债、财政代为还款等问题。
    
    三、外资审计应关注的主要内容
    随着我国利用外资形势的不断发展和外资审计环境的不断变化，外资审计重点将逐步转向对我国政府利用外资的经济活动和管理活动开展绩效审计，外资审计将在引导国际组织和外国政府贷援款资金流向、提高国外贷援款资金使用效益、维护国家外向型经济安全等方面发挥越来越重要的作用。因此，外资审计人员应增强绩效审计观念，重点围绕关注以下内容开展审计工作：
    
    （一）项目决策和管理的科学性。关注项目决策过程，避免出现因决策失误或设计不当造成项目无法达到预期目标的问题。审查项目审批程序，防止出现未经审批即开工建设或者擅自调整项目建设内容的问题。监督项目管理流程，督促项目执行单位强化管理，对重数量轻质量、重上项目忽视管理、财务管理松散不规范等问题要坚决查处。
    
    （二）执行贷款协定的严格性。重点关注项目招投标过程，是否按照国际金融组织的要求，进行国际招投标或者国内公开招标。防止出现违反贷款协定，影响利用外资可持续性的问题。目前常见的违反贷款协定的问题有：弄虚作假、虚领冒领项目资金；变卖利用贷款采购的物资或将物资用于非项目工程；各级配套资金不到位和不能及时到位，或利用已开工建设项目增加贷款额度，用于抵顶国内配套资金；转贷中擅自缩短贷款使用期限，层层征收贷款利息和管理费用。
    
    （三）资金管理和使用的合法性。关注资金的管理使用情况，揭示和查处可能出现的截留、挤占、挪用、贪污等违法违规问题。外资项目中常见的资金使用问题有：挪用项目资金违规直接对外借款或挪用项目资金委托理财；骗取国际无偿援助资金，用于“小金库”开支；挪用国际无偿援助资金，用于管理部门经费支出；将还贷准备金直接对外借款等等。此外，项目建设过程中一般都存在征地拆迁，要防止出现征地补偿费用、青苗补偿及地面附着物补偿费用超概算以及地方基层部门挪用项目征地补偿资金的问题。
    
    （四）项目运转的效率性。在评估项目收益时，既要考虑经济效益，又要考虑社会效益和环境效益；既要考虑短期效益，又要考虑长期效益。关注项目的可持续发展，防止出现闲置或废置的停运状态。评估项目执行单位是还贷能力，避免出现因缺乏还贷资金来源致使债务无法偿还的问题。（查小林）

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