摘要：近年来，我国各级审计机关在环境保护、教育、医疗、重大宏观经济政策落实情况等方面对开展公共政策审计进行了有益的探索，有力的推动了国家治理。本文从公共政策和公共政策审计的内涵出发，从公共政策审计是发挥国家审计在国家治理中“免疫系统”功能的重要方面，对于政府制定、执行、调整完善有关公共政策具有重要意义，是利用权力监督制约权力，维护人民群众根本利益的重要保障等三个方面阐释了公共政策审计在推动完善国家治理中的作用，并从六个方面分析归纳了公共政策审计推动完善国家治理的实现路径。
    
    关键词：公共政策审计 国家治理 实现路径 作用
    
    一、公共政策审计的内涵
    
    （一）公共政策的内涵。
    根据审计署审计科研所的研究，公共政策可以定义为以政府为主的公共机构，为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展，通过广泛参与和连续的选择，以及具体实施产生效果的途径，利用公共资源，达到解决社会公共问题，平衡、协调社会公众利益为目的的公共管理规范。从静态上看，公共政策体现为一系列的谋略、法令、措施、办法、条例等。从本质上看，公共政策是政治统治和公共管理的工具，是社会利益分配或再分配的手段，其功能主要是为了实现政治控制和阶级统治、社会公共管理或服务、社会利益关系的平衡与调节。公共政策的本质揭示了它与政治系统、公共管理以及社会公众三者之间的关系。 公共政策是国家治理的工具和手段，制定公共政策的主体也是进行国家治理的主体——政府，而公共政策的制定是国家配置和运作公共权力的过程，体现的是政府的政治理念，目的则是为了保持国家良性与可持续发展，即实现国家的善治。
    
    （二）公共政策审计的内涵和特点。
    公共政策审计是国家审计机关在法定职权范围内，从形式、事实、价值三个维度，对公共政策、公共政策系统（政策主体、政策客体、政策环境）、公共政策过程（政策制定、政策执行、政策评估、政策终结等）和公共政策的结果和影响进行的监督、评价、建议咨询等审计活动。公共政策审计，监督公共政策制定与执行过程，为社会公众所关注的经济政策事项提供独立的审计意见，为政策制定和执行提供信息和咨询，目的是保证政策目标实现，提高公共政策决策质量，改善公共政策系统，提升国家和政府政策能力，继而提升国家治理能力，促进良好治理目标的实现。
    
    二、公共政策审计在推动完善国家治理中发挥的作用
    
    公共政策是国家治理的工具和手段，对公共政策合法性、经济性、效率性、效果性、风险性、安全性、可持续性进行审计，从政策决策、政策制定、政策操作执行等环节开展审计是推动完善国家治理的有效方式。
    
    （一）公共政策审计是发挥国家审计在国家治理中“免疫系统”功能的重要方面。
    2011年7月，刘家义审计长指出“国家治理就是通过配置和运作国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全、捍卫国家利益、维护人民利益、保持社会稳定、实现科学发展”，而“在国家治理中，国家审计实质上是依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’，是国家治理的重要组成部分”。从政治学的角度看，国家治理是国家通过配置和运作公共权力，依照一定的政治理念，对公共事务进行调控、引导和支配，以保持国家良性和可持续性发展的善治状态和过程，国家治理的过程就是治理主体运用权力的过程，而公共权力的正确运用又是国家治理的重要目标和内容。 政府制定和实施公共政策的最终目的是解决公共问题，通过一系列公共政策的实施来治理公共事务，维护公共秩序，因此，公共政策是国家配置和运作公共权力进行国家治理的重要工具和方式，从一定意义上说，公共政策能力集中体现了国家治理能力的高低，公共政策目标的实现程度决定着国家良好治理目标的实现程度。国家要实现善治，就必须保证公共政策是具有权威性、公共性，确保公共政策能够维护最广大人民群众的根本利益，并为其所接受和认可，保障公共政策的执行没有偏离政策制定的初衷、能够实现预期目标从而维护国家经济和社会安全，捍卫国家利益。而上述这些国家治理的目标实现离不开对公共政策的审计监督和评估。
    
    公共政策审计作为国家审计的一个重要方面，在促进国家治理中发挥着重要作用。对于公共政策是否能够实现预期目标、针对公共政策执行中存在的苗头性、倾向性的问题客观公正的作出审计评价、提出针对性的审计建议将成为决策部门及时调整原有公共政策、制定适应客观情况的新政策的依据，充分发挥国家审计预防的作用；审计中通过严肃查处公共政策执行领域的违反国家政策规定造成资金损失浪费等违法违规问题又发挥了国家审计揭示的功能；同时对公共政策开展审计能够建立良好的政策执行效果反馈机制，将通过审计掌握的第一手资料及时反馈给政策决策层，对于公共政策本身存在的体制性、制度性缺陷和障碍进行修正和完善，及时纠正偏离预定政策目标的公共政策又发挥了国家审计抵御的功能，公共政策审计作为国家审计的重要组成部分，充分发挥了国家审计预防、揭示、抵御的“免疫系统”功能，促进了良好的国家治理。
    
    （二）公共政策审计对于政府制定、执行、调整完善有关公共政策具有重要意义。
    公共政策审计的实施从一定程度上避免了公共政策“头痛医头，脚痛医脚”的短视现象。通过跟踪政策执行过程、评价政策执行效果，系统地对政策有关信息进行收集、分析、梳理，为政策制定者提供系统的、前瞻性的、战略性的意见建议，从而使国家审计贯穿于公共政策系统，成为公共政策系统的一个子系统，参与公共政策制定、执行和调整的全过程，为公共政策制定、执行、以及后期的评估和监督提供信息和智力支持，促进公共政策决策和执行能力的提升，促进国家治理。具体来说，公共政策审计作为公共政策系统的子系统在以下方面发挥作用。
    
    1.公共政策审计促进公共政策制定的科学性、合法性。公共政策的制定一般要经过确定政策目标、设计选择方案、进行可行性论证和公共政策合法化等四个步骤。公共政策的科学性是指决策主体制定的政策要符合客观事物的发展规律，体现促进国家善治的要求，公共政策的合法性则指制定和执行公共政策的程序符合一切适用的法律规范，科学性和合法性是内在统一的，没有程序的合法很难制定出科学的公共政策，而不科学的公共政策往往是没有经过合法的程序制定出来的。每一项公共政策的制定都与人民群众的切身利益相关，开展公共政策审计，通过关注制定公共政策时是否广泛听取和征求群众意见和建议，是否缺乏民主程序，是否做到公开透明等，揭示由于“拍脑袋定政策”，政策制定程序不合规，未广泛征求群众意见造成政策本身不完善，偏离政策目标，公共财政资金使用效益低下甚至损失浪费等问题，一方面针对存在问题的政策促进政策制定主体进行调整和完善，另一方面也促进公共政策制定主体在规范政策制定程序方面完善制度，提升其公共政策决策能力和水平。
    
    2.公共政策审计促进公共政策执行的可操作性和有效性。公共政策执行情况是能否实现既定公共政策目标、促进国家良好治理的关键所在，评价一项公共政策是否是好的政策关键也要看其执行的效果，公共政策是否得到有效执行，更是判断公共政策执行方式是否正确和确定是否调整的依据，因此对公共政策执行情况进行评估是公共政策审计的核心。一是通过对数据、资料和有关信息的对比和分析评估公共政策执行的可操作性，揭示政策缺乏可操作性，不符合客观实际等原因造成难以贯彻落实，促进公共政策的配套措施更具可操作性；二是对执行公共政策的主体进行审计监督制约，审查执行主体是否严格按照政策规定贯彻落实公共政策，在政策执行过程中是否做到勤勉尽责，履行职责，提供必要的资源，评价执行主体的行为是否做到合法、有效地执行政策，有无以权谋私、失职渎职等违法犯罪行为及评价其行为对政策执行效果的影响，通过惩治腐败、促进健全制度等促进政策主体严格按照规定执行好政策措施，保证实现既定政策目标，也有利于推动责任政府建设。三是通过对数据进行对比分析，跟踪政策执行情况，检查政策执行效果，揭示政策落实不到位、偏离既定政策目标等问题及其原因，有针对性的提出审计建议和意见，纠正和消除政策执行偏差，保证政策贯彻落实。
    
    3.公共政策审计促进公共政策的适应性和调整的及时性。公共政策是在特定的环境下制定的，由于决策主体主观认识的局限性和客观环境的变化，公共政策会出现不适应经济和社会发展的实际，需要对其进行及时调整和完善。通过调整促进公共政策的正确运行。公共政策审计可以根据掌握的资料和数据，客观评价公共政策，提出有针对性的意见和建议，及时反馈决策主体，由于国家审计的独立性和专业性，能够客观的评估公共政策的适应性和有效性，促进决策主体针对不适应客观实际的公共政策及时进行调整。
    
    上述各个方面是相互统一的，公共政策的制定、执行、调整本身就是一个动态的过程。通过审计促进对现有政策调整，制定新的适应性的新政策并严格贯彻执行，确保既定的公共政策目标的实现不是一蹴而就的，公共政策审计也应当是一个动态的过程。
    
    （三）公共政策审计是利用权力监督制约权力，维护人民群众根本利益的重要保障。
    国家治理是由人民将权力赋予国家，国家再通过法律将公共资源、公共财政、公共资产等的配置、管理、使用的权力分解、赋予给代表国家在某个方面行使权力的公共权力机构，通过制定相应的公共政策实现有效配置和运作权力的活动。公共政策的制定和执行依托的都是权力，最终解决的是利益分配的问题，良好的公共政策必须是能被大多数人所接受和认可并符合大部分人利益的，而不是为少数人服务或被少数人用来为自己谋取私利。但在具体操作时，一方面，由于各种利益的交织， 机构部门之间为了争夺利益或各自为政，导致政策制定时权力扩大化，损害人民群众的根本利益；另一方面，公共政策执行过程中，由于权力不受制约而形成的贪污、损失浪费等损害人民群众的利益的问题，导致政策执行偏离预期目标，也损害了人民群众的根本利益。维护人民群众的根本利益是审计工作的立足点和落脚点，国家审计是基于公共受托责任产生的，公共政策审计可以综合多部门的信息、资料，且其独有的独立性，可以评价公共政策机构权力运用的合法性、恰当性，发现公共资源使用和管理过程中的不合规、不合法等行为，强化对公共政策决策和执行权力的制约，完善体制机制，揭露公共政策制定和执行中的深层次、倾向性的重大违法违规问题，加大对权力腐败的处罚和惩治力度，利用权力监督制约权力，规范权力运行，保证公共政策的运行置于权力监督之下，确保实现既定的政策目标。
    
    三、公共政策审计推动完善国家治理的实现路径
    
    近年来，我国各级审计机关在环境保护、节能减排、教育、医疗、保障性住房、社会保障、地方性债务、重大公共政府投资项目建设、重大宏观经济政策落实情况、国家重大战略和政策方针等方面对开展公共政策审计进行了有益的探索。这些审计揭示了公共政策程序不够规范、办法不够完善、调整不够及时、措施不够到位等体制、机制性的问题和障碍，促进了更加适应国家治理的公共政策的出台、有效执行和不断完善。公共政策审计推动完善国家治理的实现路径主要有以下几方面。
    
    （一）立足推动国家治理，特别是国家安全，合理确定审计项目。
    开展公共政策审计首先要解决的是“审计什么”的问题，好的选题是是否能够最大限度的发挥审计监督的效果的关键。确定项目时应综合考虑重要性和可操作性。重要性是指在开展公共政策审计时要立足国家经济社会发展规划，根据国内外经济和社会环境的变化，综合考虑人民群众的需求，选择对国家经济社会有重大影响，影响国家经济和社会安全，与人民群众切身利益相关的关系国计民生的公共政策作为审计的对象，如教育、医疗、环境保护、食品安全、就业扶助、社会保障、宏观调控等。可操作性则是指选择审计的公共政策和审计覆盖的范围要能够在现有的资源和条件下能够开展，一些难以获取充分适当审计证据的公共政策或公共政策的某一方面内容不应当作为审计的对象，以确保审计的客观评价和监督作用的发挥。
    
    （二）充分运用绩效审计的技术、方法，积极探索创新组织、工作方式。
    从本质上说，公共政策审计与绩效审计具有内在契合性，评价一项公共政策的经济性、效率性和效果性是公共政策审计的应有之义。我国开展绩效审计已经积累了一定的经验和方法，在公共政策审计中要注重运用绩效审计的技术、方法，要将定性和定量结合起来，结合绩效审计建立健全公共政策审计评价指标体系。既要通过进行审计研究有关资料，选取适当的标准对所审计的公共政策进行定性的评价，又要通过翔实的审计数据对公共政策执行的经济性、效率性、效果性进行定量的评价。公共政策的制定、执行和完善是一个各方参与、互动反馈、螺旋上升的过程，公共政策目标的实现也是一个长期、艰难甚至反复的过程 ，开展公共政策审计需要及时跟进、持续跟踪，在组织和工作方式上要积极创新，跟踪审计、定期审计、审计与审计调查相结合。
    
    （三）进一步加强审计信息化建设，提高数据分析应用能力。
    对一项公共政策的审计评估依赖于翔实的数据，随着信息技术的高速发展和电子政务的大力推进，执行公共政策的政府机构的数据信息系统越来越庞大和复杂，在开展公共政策审计时，要做到收集、分析、整理数据的可靠性、及时性、准确性必须不断加强审计信息化建设，这既是提升内部审计管理水平的需要，更是适应形势发展的要求。要逐步实施联网审计、数字化审计，不断加强信息化人才队伍建设，为开展公共政策审计提供技术支撑。
    
    （四）保证审计结果的公开透明，推动良好公众参与。
    公共政策应该为大多数人所认可、接受，如果人民都不肯接受某一公共政策，则该公共政策就不是一个好的政策，很难具有权威性，也很难推行下去，在公共政策审计中，应充分调动公众的参与性，这体现在审计中和审计后，在审计中要充分运用问卷调查等调查方法，获取社会公众对某项公共政策的评价，公众位于公共政策的末端，对于公共政策的利弊得失有最直观的感受，因此公众参与有利于审计机关及时掌握公共政策最新动态和薄弱环节，从而锁定审计的重点；而在审计后应对审计结果进行及时全面的公告，这既是对公共受托责任监督的公告，也是公民参与国家治理的重要方式，更加有力地促进国家的善治。
    
    （五）进一步加大政府问责力度，完善问责制度。
    充分发挥公共政策审计作用，推动完善国家治理的一个重要保证是要加大对公共政策决策失误和执行偏差并造成严重后果的责任人员的问责力度，从更广泛的意义上讲是要进一步强化政府的责任管理意识，推动责任政府的建设。
    
    （六）进一步加强审计人才建设，提供人才支撑。
    公共政策审计需要对政策进行评估、分析，公共政策涵盖面广，涉及国家经济社会生活的各个方面，评估分析涉及经济学、政策学、管理学、系统工程、生态学、统计学等多个学科的知识，对审计人员的知识和能力要求很高，而目前审计人员的专业知识和能力与公共政策审计的要求还有很大差距，需要不断通过专业培训提高能力，打造一支具有很强战斗能力的公共政策审计专业人才队伍，以适应公共政策审计的需要。（杨维炎 周佳）
    
    
    参考文献：
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