我国廉租住房政策执行中存在的问题及对策
罗朝芳（审计署京津冀办）
建立和完善廉租住房保障制度，是我国住房体制改革的重要内容，也是积极推进城镇最低收入家庭住房保障工作的一项民心工程。2008年之后，国家加大了对廉租住房建设的投入力度，住房补贴标准也大幅提高，但审计中发现，目前廉租住房政策执行过程中还存在一些问题亟待解决。
一、当前廉租住房建设规模加大
2003年，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发〔2003〕18号）提出分层次解决不同收入家庭的住房困难问题，建立和完善廉租住房制度，切实保障城镇最低收入家庭基本住房需求，各地开始尝试建立廉租住房。2007年，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（〔2007〕24号）提出进一步建立健全城市廉租住房制度，并对廉租住房的保障范围提出明确要求后，各地对加强廉租住房建设的认识明显提高，规模显著增加。2008年下半年以来，为应对国际金融危机对中国的影响，中央把“加快建设保障性安居工程”作为扩大内需促进经济增长的十大措施之首，明确提出了保障性安居工作的目标，即在三年内解决747万户城市低收入住房困难家庭、240万户林区垦区煤矿等棚户区居民的住房困难。在2009年内，新增廉租住房房源177万套，新增发放租赁补贴83万户。2010年新增1000亿元中央投资里其中有100亿元用于廉租住房的建设和各类棚户区的改造。
二、当前廉租住房政策执行中存在的问题
（一）廉租住房尚未建立稳定、规范的资金渠道。现行廉租住房保障制度以地方政府为主，实行属地化管理，中央对不发达地区给予适当补助。在中央和地方财权和事权不对称的制度背景下，中央的许诺与地方的执行不可避免地在成本分担和收益分享方面存在博弈。对于中西部经济不发达地区，财政预算和土地出让金较少，能用于廉租住房的资金是“杯水车薪”，因此主要依赖中央转移支付补助资金，但由于中央转移支付资金每年规模不定，地方政府难以形成稳定的资金来源；对于东部沿海经济发达地区，随着近几年房地产市场的火爆，土地出让金较多，加上作为廉租住房补充建设资金的住房公积金增值收益较为充裕，就没有按照国家规定从土地出让净收益中按照不低于10%的比例安排廉租住房保障资金。当前，对于责任主体和职责的模糊而导致的资金来源不稳定、不规范问题，过分依赖中央转移支付资金和住房公积金增值收益，缺乏稳定、规范的保障资金来源，已成为加强和完善廉租住房保障制度必须解决的关键问题。
（二）廉租住房建设存在的问题。由于各地尤其是大中型城市土地资源的稀缺，不少城市都把有限的土地资源优先用于开发商品房和商业设施，对于廉租住房的建设地址，一般都选择远离市区的地方建设，交通不便、周边生活设施配套不完善，给低收入居民的就业、上学带来困难，使其生活成本明显上升，各地普遍出现符合条件而不申请廉租住房的情况。此外，廉租住房在建设方式上采取集中建设的方式，也带来一些社会问题。由于廉租房的住户普遍存在文化水平较低、公共觉悟不高、社会责任意识淡薄等问题。这些人集中住在一起，无异于人为制造了“城中村”、“贫民窟”，难免会引发一系列社会问题。同时，对公共产品的依赖性使得一些低素质住户暴露出一些劣根性，比如，已经出现的廉租房住户不交并且要求免收房租、水电费、物业管理费等现象。管理问题已难以解决，社会问题又并相爆发，长此以往，积重难返。
（三）廉租住房保障对象的准入审核机制不健全。虽然家庭收入和住房情况是判断某个家庭是否可以享受廉租住房政策的重要标准，但由于社会信用缺失和居民收入监控手段不全，居民的“隐形”收入没有办法统计，因而所划分的居民收入线的基础变得很薄弱，实施起来也非常困难。目前，涉及家庭收入和财产的信息分布在负有管理职责的各个部门，由于行政壁垒，信息不共享，难以进行跨部门协调行动和对比分析，这就使家庭收入核对的难度加大，导致部分人员通过瞒报收入住房方式，骗取住房保障政策。我们在某市政府投资保障性住房专项审计调查时发现，某夫妇在拥有6套住房的情况下，出具虚假证明，各骗取1套经济租赁房；享受廉租住房保障政策的个别家庭还拥有宝马、森林人等豪华车辆。
（四）廉租住房的后续管理和维护成本高。随着保障性住房建设规模加大和大批廉租住房建成并配租完成，廉租住房的后续管理和维护问题越来越突出。低收入群体的集中居住，引发公共设施、公共卫生环境破环严重，造成廉租住房的管理和维护成本高。经测算，我们调查的T市集中建设廉租住房小区的管理维护成本基本是普通商品房小区的1.5倍。虽然国务院〔2007〕24号文件规定了廉租住房租金收入实行收支两条线管理，专项用于廉租住房的管理和维护，但由于租金收缴难，实际上依靠“以租养房”无法维持正常的管理和维修。相关费用无明确的资金来源，也缺乏相关的列支依据。同时，廉租住房的管理机构、维修队伍和管理人员的编制、经费支出等问题也显现出来，政府需承担的财政负担也在加大。
（五）廉租住房的退出机制存在问题。2003年，《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》（建设部等五部委令120号）规定，住房保障部门对于年度享受廉租住房保障低收入家庭的收入状况进行跟踪复核，对于不符合廉租住房保障条件的，停发租赁补贴或收回配租的廉租住房；对于骗取廉租住房实物配租的，应退出廉租住房并补交市场平均租金与廉租房标准租金的差额，或者补交核减的租金。但在政策执行过程中，由于廉租住房保障对象动态监测机制不健全，以及承租户不予配合、法院执行难等原因，造成不符合条件者很难被清退，多数城市出现只进不出的现象。廉租住房退出机制不完善，已成为推进廉租住房制度的一大瓶颈。我们在T市政府投资保障性住房专项审计调查时发现，部分以少报收入、瞒报他处房屋等欺骗手段获得廉租住房实物配租的家庭，按规定应予清退，但却没有一户被动退出。
三、政策建议
（一）建立以财政预算安排为主、多渠道筹措的稳定规范的资金来源渠道，确保资金按时足额到位。国家应坚持财权事权平衡的现代公共管理理念，努力纠正财权向上集中，事权向下转移的倾向，改变现行的省、市、县三级财政分担加中央补助资金的保障机制，逐步形成以中央、省、市、县四级财政共同分担的资金保障机制，将廉租住房保障资金预算刚性化。各地要明确土地出让净收益用于廉租住房制度的建设比例，并严格按照国家规定执行。对于财政资金不足的省市，可以采取商业化运作的方式，引进民间资本，解决廉租住房房源不足的问题。对此可以借鉴一些城市开展的租赁型经济适用房、公共租赁房等经验做法。
（二）着重解决廉租住房选址、环境配套和集中建设的问题。廉租住房建设的初衷是安民、便民、抚民心、顺民意，如果达不到这个目的就是舍本逐末。地方政府应对此引起高度重视，按照国家政策的设计初衷，配置一些交通方便的地段进行廉租住房建设，本着合理布局、方便群众的原则，从土地储备中选择几块位置好、生活设施配套比较齐全的地块配建廉租住房，使低收入居民的住房和生活质量得到明显改善。另外，从一些地方的做法看，廉租住房与商品房或经济适用房结合配建的方式效果较好，这样可以避免出现集中的“贫民窟”现象，也可消除或缓解一些社会矛盾。
（三）进一步完善住房保障审核工作，建立统一的居民收入和财产核对系统。居民家庭收入核对是社会救助体系的一项重要性基础工作，政府应加强部门间协作沟通，建立统一的居民收入和财产核对系统，逐步构建起包括社会保险、住房公积金、个人所得税、房屋、车辆等信息在内的家庭资产信息平台，实现各类信息的对接和共享；同时，通过房地产产权信息系统、公有住房数据库系统和公安户籍信息系统相关政务信息比对的方式，建立高效快速的住房面积核查机制，全面提升住房保障工作水平。上海市已经建立的居民经济状况核对中心，就是对此一种有益的尝试。
（四）应尽早明确廉租住房建成后的管理维护体制及经费来源。由于廉租住房实物配租对象普遍为困难特殊群体，公共设施维护工作量大、租金收缴难度高，管理任务艰巨，因此需要建立人员相对稳定的专门工作机构和相对强有力的管理队伍来管理，并加强部门间的沟通协作工作。对于租金收不抵支的问题，政府主管部门应尽快明确廉租住房管理和维修经费来源和列支项目，各地也应出台相应管理办法。可考虑设立廉租住房管理和维护基金，专款专用。对于廉租住房的管理机构、维修队伍和管理人员的编制和经费等问题，由于缺乏统一指导，各地做法形式繁杂，亟需国家做出明确规定，使其规范操作。
（五）完善廉租住房保障对象的动态监管机制，妥善解决退出难的问题。住房保障管理部门应坚持复核和动态跟踪管理，要求廉租住房保障对象每年提供家庭收入、人口及住房的变动情况，并通过全市统一居民收入和产权核对系统对其进行复核。对于不符合条件的补贴家庭，要停发租房补贴；对于实物配租家庭，除加大司法执行力度外，应研究出台新政策，允许承租者按照经济适用房的价格购买现有住房，或者采取低价购买、与政府共有产权的方式取得现有房屋的部分产权，从而引导承租者主动退出。打破廉租住房租住“终身制”，使更多真正有困难的家庭居有定所，更大程度地实现社会公平。
一、当前廉租住房建设规模加大
2003年，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发〔2003〕18号）提出分层次解决不同收入家庭的住房困难问题，建立和完善廉租住房制度，切实保障城镇最低收入家庭基本住房需求，各地开始尝试建立廉租住房。2007年，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（〔2007〕24号）提出进一步建立健全城市廉租住房制度，并对廉租住房的保障范围提出明确要求后，各地对加强廉租住房建设的认识明显提高，规模显著增加。2008年下半年以来，为应对国际金融危机对中国的影响，中央把“加快建设保障性安居工程”作为扩大内需促进经济增长的十大措施之首，明确提出了保障性安居工作的目标，即在三年内解决747万户城市低收入住房困难家庭、240万户林区垦区煤矿等棚户区居民的住房困难。在2009年内，新增廉租住房房源177万套，新增发放租赁补贴83万户。2010年新增1000亿元中央投资里其中有100亿元用于廉租住房的建设和各类棚户区的改造。
二、当前廉租住房政策执行中存在的问题
（一）廉租住房尚未建立稳定、规范的资金渠道。现行廉租住房保障制度以地方政府为主，实行属地化管理，中央对不发达地区给予适当补助。在中央和地方财权和事权不对称的制度背景下，中央的许诺与地方的执行不可避免地在成本分担和收益分享方面存在博弈。对于中西部经济不发达地区，财政预算和土地出让金较少，能用于廉租住房的资金是“杯水车薪”，因此主要依赖中央转移支付补助资金，但由于中央转移支付资金每年规模不定，地方政府难以形成稳定的资金来源；对于东部沿海经济发达地区，随着近几年房地产市场的火爆，土地出让金较多，加上作为廉租住房补充建设资金的住房公积金增值收益较为充裕，就没有按照国家规定从土地出让净收益中按照不低于10%的比例安排廉租住房保障资金。当前，对于责任主体和职责的模糊而导致的资金来源不稳定、不规范问题，过分依赖中央转移支付资金和住房公积金增值收益，缺乏稳定、规范的保障资金来源，已成为加强和完善廉租住房保障制度必须解决的关键问题。
（二）廉租住房建设存在的问题。由于各地尤其是大中型城市土地资源的稀缺，不少城市都把有限的土地资源优先用于开发商品房和商业设施，对于廉租住房的建设地址，一般都选择远离市区的地方建设，交通不便、周边生活设施配套不完善，给低收入居民的就业、上学带来困难，使其生活成本明显上升，各地普遍出现符合条件而不申请廉租住房的情况。此外，廉租住房在建设方式上采取集中建设的方式，也带来一些社会问题。由于廉租房的住户普遍存在文化水平较低、公共觉悟不高、社会责任意识淡薄等问题。这些人集中住在一起，无异于人为制造了“城中村”、“贫民窟”，难免会引发一系列社会问题。同时，对公共产品的依赖性使得一些低素质住户暴露出一些劣根性，比如，已经出现的廉租房住户不交并且要求免收房租、水电费、物业管理费等现象。管理问题已难以解决，社会问题又并相爆发，长此以往，积重难返。
（三）廉租住房保障对象的准入审核机制不健全。虽然家庭收入和住房情况是判断某个家庭是否可以享受廉租住房政策的重要标准，但由于社会信用缺失和居民收入监控手段不全，居民的“隐形”收入没有办法统计，因而所划分的居民收入线的基础变得很薄弱，实施起来也非常困难。目前，涉及家庭收入和财产的信息分布在负有管理职责的各个部门，由于行政壁垒，信息不共享，难以进行跨部门协调行动和对比分析，这就使家庭收入核对的难度加大，导致部分人员通过瞒报收入住房方式，骗取住房保障政策。我们在某市政府投资保障性住房专项审计调查时发现，某夫妇在拥有6套住房的情况下，出具虚假证明，各骗取1套经济租赁房；享受廉租住房保障政策的个别家庭还拥有宝马、森林人等豪华车辆。
（四）廉租住房的后续管理和维护成本高。随着保障性住房建设规模加大和大批廉租住房建成并配租完成，廉租住房的后续管理和维护问题越来越突出。低收入群体的集中居住，引发公共设施、公共卫生环境破环严重，造成廉租住房的管理和维护成本高。经测算，我们调查的T市集中建设廉租住房小区的管理维护成本基本是普通商品房小区的1.5倍。虽然国务院〔2007〕24号文件规定了廉租住房租金收入实行收支两条线管理，专项用于廉租住房的管理和维护，但由于租金收缴难，实际上依靠“以租养房”无法维持正常的管理和维修。相关费用无明确的资金来源，也缺乏相关的列支依据。同时，廉租住房的管理机构、维修队伍和管理人员的编制、经费支出等问题也显现出来，政府需承担的财政负担也在加大。
（五）廉租住房的退出机制存在问题。2003年，《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》（建设部等五部委令120号）规定，住房保障部门对于年度享受廉租住房保障低收入家庭的收入状况进行跟踪复核，对于不符合廉租住房保障条件的，停发租赁补贴或收回配租的廉租住房；对于骗取廉租住房实物配租的，应退出廉租住房并补交市场平均租金与廉租房标准租金的差额，或者补交核减的租金。但在政策执行过程中，由于廉租住房保障对象动态监测机制不健全，以及承租户不予配合、法院执行难等原因，造成不符合条件者很难被清退，多数城市出现只进不出的现象。廉租住房退出机制不完善，已成为推进廉租住房制度的一大瓶颈。我们在T市政府投资保障性住房专项审计调查时发现，部分以少报收入、瞒报他处房屋等欺骗手段获得廉租住房实物配租的家庭，按规定应予清退，但却没有一户被动退出。
三、政策建议
（一）建立以财政预算安排为主、多渠道筹措的稳定规范的资金来源渠道，确保资金按时足额到位。国家应坚持财权事权平衡的现代公共管理理念，努力纠正财权向上集中，事权向下转移的倾向，改变现行的省、市、县三级财政分担加中央补助资金的保障机制，逐步形成以中央、省、市、县四级财政共同分担的资金保障机制，将廉租住房保障资金预算刚性化。各地要明确土地出让净收益用于廉租住房制度的建设比例，并严格按照国家规定执行。对于财政资金不足的省市，可以采取商业化运作的方式，引进民间资本，解决廉租住房房源不足的问题。对此可以借鉴一些城市开展的租赁型经济适用房、公共租赁房等经验做法。
（二）着重解决廉租住房选址、环境配套和集中建设的问题。廉租住房建设的初衷是安民、便民、抚民心、顺民意，如果达不到这个目的就是舍本逐末。地方政府应对此引起高度重视，按照国家政策的设计初衷，配置一些交通方便的地段进行廉租住房建设，本着合理布局、方便群众的原则，从土地储备中选择几块位置好、生活设施配套比较齐全的地块配建廉租住房，使低收入居民的住房和生活质量得到明显改善。另外，从一些地方的做法看，廉租住房与商品房或经济适用房结合配建的方式效果较好，这样可以避免出现集中的“贫民窟”现象，也可消除或缓解一些社会矛盾。
（三）进一步完善住房保障审核工作，建立统一的居民收入和财产核对系统。居民家庭收入核对是社会救助体系的一项重要性基础工作，政府应加强部门间协作沟通，建立统一的居民收入和财产核对系统，逐步构建起包括社会保险、住房公积金、个人所得税、房屋、车辆等信息在内的家庭资产信息平台，实现各类信息的对接和共享；同时，通过房地产产权信息系统、公有住房数据库系统和公安户籍信息系统相关政务信息比对的方式，建立高效快速的住房面积核查机制，全面提升住房保障工作水平。上海市已经建立的居民经济状况核对中心，就是对此一种有益的尝试。
（四）应尽早明确廉租住房建成后的管理维护体制及经费来源。由于廉租住房实物配租对象普遍为困难特殊群体，公共设施维护工作量大、租金收缴难度高，管理任务艰巨，因此需要建立人员相对稳定的专门工作机构和相对强有力的管理队伍来管理，并加强部门间的沟通协作工作。对于租金收不抵支的问题，政府主管部门应尽快明确廉租住房管理和维修经费来源和列支项目，各地也应出台相应管理办法。可考虑设立廉租住房管理和维护基金，专款专用。对于廉租住房的管理机构、维修队伍和管理人员的编制和经费等问题，由于缺乏统一指导，各地做法形式繁杂，亟需国家做出明确规定，使其规范操作。
（五）完善廉租住房保障对象的动态监管机制，妥善解决退出难的问题。住房保障管理部门应坚持复核和动态跟踪管理，要求廉租住房保障对象每年提供家庭收入、人口及住房的变动情况，并通过全市统一居民收入和产权核对系统对其进行复核。对于不符合条件的补贴家庭，要停发租房补贴；对于实物配租家庭，除加大司法执行力度外，应研究出台新政策，允许承租者按照经济适用房的价格购买现有住房，或者采取低价购买、与政府共有产权的方式取得现有房屋的部分产权，从而引导承租者主动退出。打破廉租住房租住“终身制”，使更多真正有困难的家庭居有定所，更大程度地实现社会公平。
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