审计全覆盖的综合问效型跟踪审计模式实践与思考
王相江（山东省青岛市审计局）
山东省青岛市审计局在开展的医院、公租房、垃圾转运站等惠民公益性建设项目审计中，从审计目标设定、组织方式采用、审计方法运用、审计成果实现等方面全面考虑项目绩效，最大限度地利用审计资源和成果，充分发挥跟踪审计灵活的优势，将建设项目建设情况、决（结）算审计与企业运营绩效有机结合，取得了良好成效。本文以某垃圾转运站迁建及运营项目审计介绍综合问效型跟踪审计模式的具体应用。
一、项目立项和审计目标的确立
（一）选择贴近民生的重点工程
该项目是国内规模最大、设备最完备、功能最齐全的城市垃圾处理中转站，建设规模为生活垃圾转运规模4000吨/天。选择项目的理由：一是社会影响较大，该项目是国内规模最大、设备最完备、功能最齐全的垃圾处理中转站，是社会关注、政府关心的热点；二是项目建设周期较短，投入使用快，绩效审计可着眼整个项目周期，重点拓延至项目运营阶段的绩效情况；三是项目涵盖项目建设、企业运营、信息化系统建设、资源环境保护等各种元素，适合进行效益评价；四是项目信息化水平较高，垃圾处理数据量大，适合计算机审计。
（二）合理分解审计目标
根据以上特点，围绕实现提高项目政府投资绩效这个总审计目标，根据项目建设、竣工、运营项目周期程分解为3个阶段性审计目标：
工程建设阶段：重点审查项目资金来源、立项决策和建设过程中执行建设程序、招投标、合同管理等情况，对发现的问题分析原因，研究提出具有针对性、操作性的审计建议和意见，促进政府投资建设项目完善体制机制，规范管理。
项目竣工决算阶段：主要审查竣工验收的合规性、核实工程造价的真实性、准确性，以达到控制建设投资，为工程款及时支付提供依据，为资产移交创造条件；审查建设资金筹集、使用情况，防止拖欠工程款，保障建设资金合法有效使用；分析和评价建设项目预期目标的实现程度。
运营阶段：在试运营1年取得的业务数据和财务数据基础上，对城市生活垃圾收集、运输和终端处理情况进行调查分析，以绩效为主线评价其经济性、效率性和效果性，发现存在的问题，从体制制度层面分析其制约因素，提出审计建议，为领导和有关部门科学决策服务。
二、审计方式和审计重点内容
以项目全过程跟踪审计为依托，实现审计内容涵盖项目建设情况、项目决（结）算、企业运营效益、信息系统以及全市垃圾收集处理等审计调查内容的立体全覆盖审计。纵向上，围绕项目建设、运营主线，抓住概算批复、建设管理、竣工决算、企业信息系统管理、运营绩效等关键环节，评价经济、社会和环境效益实现情况；横向上，以调查垃圾转运站运营情况为切入点，围绕城市生活垃圾收集、转运、处置主线，抓住政策法规、市场运营、设施配套、环境影响等关键环节，评价全市垃圾分类处理政策落实情况和垃圾处置水平。
（一）项目建设阶段
围绕项目建设程序，重点审计建设手续审批、概算编制、招标投标、合同签订、征地拆迁等环节。
围绕工程建设管理，重点审计内控制度建立、建设人员职责履行、机械设备运行保障、工程质量、招投标、合同管理、施工进度和安全管理等方面。
围绕财务核算和资金管理，重点审查工程成本核算及账务处理情况、建设资金筹集使用、工程款支付、资金专款专用等情况。
（二）项目竣工后及运营阶段
围绕项目竣工财务决算，重点关注项目总投资和其他财务收支核算，项目资金筹措、到位和管理使用情况，应缴税费情况等。
围绕项目建设目标完成情况，调查垃圾中转站达产和实际处理情况，评价是否达到建设目标。重点关注信息化管理系统建设运营情况，对项目存在的潜在风险和决策实施情况进行评估，客观评价项目绩效情况。
围绕城市垃圾转运处置核心流程，通过穿行测试，综合分析和重点核查是否实现对生活垃圾“分类投放、分类收集、分类运输、分类处理”的有效管理。延伸审计调查企业内控制度，检查重大经济技术事项决策、实物资产管理、生产经营岗位职责及操作规程等管理情况，测试相关内控制度是否有效执行及信息管理系统的健全有效情况。
综合分析评价垃圾中转站运营绩效情况，包括：
（1）经济效益情况。调查企业运行总成本和单位运行成本情况，分析项目单位产品综合能耗、主要工艺能耗指标和经济指标与批复初步设计指标进行对比，分析项目运营的经济性，审查可资源化副产品及回收收入情况。
（2）社会效益情况。结合项目立项以及可研报告确定的目标，关注新建垃圾中转站对提升全市垃圾处理水平和能力、城市环境面貌、公众生活质量是否起到促进作用。
（3）环境效益情况。充分利用环保部门提供的监测结果等相关资料，调查项目产生的生产废水、中转车间和应急暂存车间废气排放等各类污染物达标排放情况。
三、审计方法和手段
（一）巧用信息技术手段，创新搭建数字化监控管理系统，建立项目管理和审计监督信息资源共享平台，对工程建设情况实现多方位、全过程、零距离监控，审计人员充分运用数字监控系统的数据资料，并将其作为工程变更签证、工程支付计量、工程结算等辅助证明材料。
（二）试用政府投资审计监督管理系统，初步实现在该平台对项目决结算等审计环节的透明化管理，有效降低审计廉政风险。利用其中地理信息（GIS）系统审查该项目配套道路走向情况，对其存在安全隐患提供优化建议，提高了审计质量和效率。
（三）使用计算机技术，对项目运营1年后的业务和财务数据进行审计，对垃圾中转站内部控制制度、信息管理系统的健全性和有效性审计，重点审查和评价信息系统建设的必要性、实用性，硬件和软件造价合理性、真实性，作用发挥的可靠性、稳定性，揭示和反映系统闲置、功能缺失、绩效低下等问题，促进企业规范管理。
（四）利用实地走访拍照取证法、图表分析法、信息系统数据分析法等多种必要的审计（调查）方法，通过查阅资料、分析复核、穿行测试等审计手段，确保审计结果客观有效。
四、审计成果最大化
以审计全覆盖理念为指导，着眼项目全寿命周期，多维度立体化综合关注绩效审计内容，通过“总体分析、目标分解、分散核实、系统研究”的整合审计方式和大项目管理方式，努力使审计成果最大化。
（一）促使改进项目管理。审计中，发现建设项目程序倒置、竣工验收手续不齐、合同管理不规范、部分工程未按设计要求施工等问题，要求被审计单位及时整改。在招投标和合同管理环节积极与建设管理单位沟通，项目竣工后及时决算审计项目，审减价款，遏制项目高估冒算。
（二）促进完善体制机制。一是审计发现垃圾运输业务未经政府集中采购、主管部门垃圾运转量核定数不实等问题，审计及时移交主管部门处理，促使出台核拨垃圾转运、处理成本及运行经费办法。二是促进完善配套设施建设，重新优化洗车排污系统管道工程，实现污水统一收集处理，车间保洁、车辆冲洗用水全部改用中水，每年节约自来水近5万余方。筹建大件垃圾处理设备、扩建中转站渗滤液处理站，彻底解决渗滤液处理能力不足问题。三是规范企业管理，提高运营效益。被审计单位根据审计建议清收垃圾处理费495万元，将外包转运混装垃圾全部纳入政府集中采购管理，投资成立专业公司实现资源化处置，提升企业经济和环境效益。
（三）挖掘信息，确保审计成果最大化。将审计情况专报上报市政府获市领导批示，审计结果纳入市人大报告。多项审计建议纳入多部门决策，主管部门出台垃圾生化处理厂运行监管暂行规定等4项办法，制定和完善了垃圾处置调度计量、垃圾处理单位信息报送、现场检查和监督制度等。
五、几点思考
（一）全面整合审计资源。要打破处室界限，整合工程、财务、计算机各专业审计人员，整合审计机关和社会中介审计资源，组成综合审计组开展建设项目专项审计调查。根据需要分别出具报告，避免多次进点、重复审计，提高审计工作效率。
（二）面向立体多维方向拓展审计。实现立体审计，从纵向改变投资建设项目审计重点重建设轻运营的弊端；在横向上，以调查项目运营情况为切入点，关注企业运营绩效，抓住政策法规、市场运营、设施配套、环境影响等关键环节，全方位关注项目绩效水平。
（三）建立健全审计成果形成和利用机制。要多层次、多形式、多途径确保审计成果的及时和有效转化。跟踪审计重在解决问题并提出适用对策，因此，必须针对不同使用者的需求，多层次提供审计成果，让使用者好用、有用、能用；跟踪审计要发挥审计建设性作用，在跟踪审计实施过程中，分阶段、分类别，以报告、专报、信息、公告，甚至研究报告、新闻稿等多形式产出审计成果，确保成果时效性；跟踪审计强调促进性，利用相关职能部门、媒体与公众等各种渠道，多途径、有选择地运用审计成果，共同推进问题的及时解决。（王相江）
一、项目立项和审计目标的确立
（一）选择贴近民生的重点工程
该项目是国内规模最大、设备最完备、功能最齐全的城市垃圾处理中转站，建设规模为生活垃圾转运规模4000吨/天。选择项目的理由：一是社会影响较大，该项目是国内规模最大、设备最完备、功能最齐全的垃圾处理中转站，是社会关注、政府关心的热点；二是项目建设周期较短，投入使用快，绩效审计可着眼整个项目周期，重点拓延至项目运营阶段的绩效情况；三是项目涵盖项目建设、企业运营、信息化系统建设、资源环境保护等各种元素，适合进行效益评价；四是项目信息化水平较高，垃圾处理数据量大，适合计算机审计。
（二）合理分解审计目标
根据以上特点，围绕实现提高项目政府投资绩效这个总审计目标，根据项目建设、竣工、运营项目周期程分解为3个阶段性审计目标：
工程建设阶段：重点审查项目资金来源、立项决策和建设过程中执行建设程序、招投标、合同管理等情况，对发现的问题分析原因，研究提出具有针对性、操作性的审计建议和意见，促进政府投资建设项目完善体制机制，规范管理。
项目竣工决算阶段：主要审查竣工验收的合规性、核实工程造价的真实性、准确性，以达到控制建设投资，为工程款及时支付提供依据，为资产移交创造条件；审查建设资金筹集、使用情况，防止拖欠工程款，保障建设资金合法有效使用；分析和评价建设项目预期目标的实现程度。
运营阶段：在试运营1年取得的业务数据和财务数据基础上，对城市生活垃圾收集、运输和终端处理情况进行调查分析，以绩效为主线评价其经济性、效率性和效果性，发现存在的问题，从体制制度层面分析其制约因素，提出审计建议，为领导和有关部门科学决策服务。
二、审计方式和审计重点内容
以项目全过程跟踪审计为依托，实现审计内容涵盖项目建设情况、项目决（结）算、企业运营效益、信息系统以及全市垃圾收集处理等审计调查内容的立体全覆盖审计。纵向上，围绕项目建设、运营主线，抓住概算批复、建设管理、竣工决算、企业信息系统管理、运营绩效等关键环节，评价经济、社会和环境效益实现情况；横向上，以调查垃圾转运站运营情况为切入点，围绕城市生活垃圾收集、转运、处置主线，抓住政策法规、市场运营、设施配套、环境影响等关键环节，评价全市垃圾分类处理政策落实情况和垃圾处置水平。
（一）项目建设阶段
围绕项目建设程序，重点审计建设手续审批、概算编制、招标投标、合同签订、征地拆迁等环节。
围绕工程建设管理，重点审计内控制度建立、建设人员职责履行、机械设备运行保障、工程质量、招投标、合同管理、施工进度和安全管理等方面。
围绕财务核算和资金管理，重点审查工程成本核算及账务处理情况、建设资金筹集使用、工程款支付、资金专款专用等情况。
（二）项目竣工后及运营阶段
围绕项目竣工财务决算，重点关注项目总投资和其他财务收支核算，项目资金筹措、到位和管理使用情况，应缴税费情况等。
围绕项目建设目标完成情况，调查垃圾中转站达产和实际处理情况，评价是否达到建设目标。重点关注信息化管理系统建设运营情况，对项目存在的潜在风险和决策实施情况进行评估，客观评价项目绩效情况。
围绕城市垃圾转运处置核心流程，通过穿行测试，综合分析和重点核查是否实现对生活垃圾“分类投放、分类收集、分类运输、分类处理”的有效管理。延伸审计调查企业内控制度，检查重大经济技术事项决策、实物资产管理、生产经营岗位职责及操作规程等管理情况，测试相关内控制度是否有效执行及信息管理系统的健全有效情况。
综合分析评价垃圾中转站运营绩效情况，包括：
（1）经济效益情况。调查企业运行总成本和单位运行成本情况，分析项目单位产品综合能耗、主要工艺能耗指标和经济指标与批复初步设计指标进行对比，分析项目运营的经济性，审查可资源化副产品及回收收入情况。
（2）社会效益情况。结合项目立项以及可研报告确定的目标，关注新建垃圾中转站对提升全市垃圾处理水平和能力、城市环境面貌、公众生活质量是否起到促进作用。
（3）环境效益情况。充分利用环保部门提供的监测结果等相关资料，调查项目产生的生产废水、中转车间和应急暂存车间废气排放等各类污染物达标排放情况。
三、审计方法和手段
（一）巧用信息技术手段，创新搭建数字化监控管理系统，建立项目管理和审计监督信息资源共享平台，对工程建设情况实现多方位、全过程、零距离监控，审计人员充分运用数字监控系统的数据资料，并将其作为工程变更签证、工程支付计量、工程结算等辅助证明材料。
（二）试用政府投资审计监督管理系统，初步实现在该平台对项目决结算等审计环节的透明化管理，有效降低审计廉政风险。利用其中地理信息（GIS）系统审查该项目配套道路走向情况，对其存在安全隐患提供优化建议，提高了审计质量和效率。
（三）使用计算机技术，对项目运营1年后的业务和财务数据进行审计，对垃圾中转站内部控制制度、信息管理系统的健全性和有效性审计，重点审查和评价信息系统建设的必要性、实用性，硬件和软件造价合理性、真实性，作用发挥的可靠性、稳定性，揭示和反映系统闲置、功能缺失、绩效低下等问题，促进企业规范管理。
（四）利用实地走访拍照取证法、图表分析法、信息系统数据分析法等多种必要的审计（调查）方法，通过查阅资料、分析复核、穿行测试等审计手段，确保审计结果客观有效。
四、审计成果最大化
以审计全覆盖理念为指导，着眼项目全寿命周期，多维度立体化综合关注绩效审计内容，通过“总体分析、目标分解、分散核实、系统研究”的整合审计方式和大项目管理方式，努力使审计成果最大化。
（一）促使改进项目管理。审计中，发现建设项目程序倒置、竣工验收手续不齐、合同管理不规范、部分工程未按设计要求施工等问题，要求被审计单位及时整改。在招投标和合同管理环节积极与建设管理单位沟通，项目竣工后及时决算审计项目，审减价款，遏制项目高估冒算。
（二）促进完善体制机制。一是审计发现垃圾运输业务未经政府集中采购、主管部门垃圾运转量核定数不实等问题，审计及时移交主管部门处理，促使出台核拨垃圾转运、处理成本及运行经费办法。二是促进完善配套设施建设，重新优化洗车排污系统管道工程，实现污水统一收集处理，车间保洁、车辆冲洗用水全部改用中水，每年节约自来水近5万余方。筹建大件垃圾处理设备、扩建中转站渗滤液处理站，彻底解决渗滤液处理能力不足问题。三是规范企业管理，提高运营效益。被审计单位根据审计建议清收垃圾处理费495万元，将外包转运混装垃圾全部纳入政府集中采购管理，投资成立专业公司实现资源化处置，提升企业经济和环境效益。
（三）挖掘信息，确保审计成果最大化。将审计情况专报上报市政府获市领导批示，审计结果纳入市人大报告。多项审计建议纳入多部门决策，主管部门出台垃圾生化处理厂运行监管暂行规定等4项办法，制定和完善了垃圾处置调度计量、垃圾处理单位信息报送、现场检查和监督制度等。
五、几点思考
（一）全面整合审计资源。要打破处室界限，整合工程、财务、计算机各专业审计人员，整合审计机关和社会中介审计资源，组成综合审计组开展建设项目专项审计调查。根据需要分别出具报告，避免多次进点、重复审计，提高审计工作效率。
（二）面向立体多维方向拓展审计。实现立体审计，从纵向改变投资建设项目审计重点重建设轻运营的弊端；在横向上，以调查项目运营情况为切入点，关注企业运营绩效，抓住政策法规、市场运营、设施配套、环境影响等关键环节，全方位关注项目绩效水平。
（三）建立健全审计成果形成和利用机制。要多层次、多形式、多途径确保审计成果的及时和有效转化。跟踪审计重在解决问题并提出适用对策，因此，必须针对不同使用者的需求，多层次提供审计成果，让使用者好用、有用、能用；跟踪审计要发挥审计建设性作用，在跟踪审计实施过程中，分阶段、分类别，以报告、专报、信息、公告，甚至研究报告、新闻稿等多形式产出审计成果，确保成果时效性；跟踪审计强调促进性，利用相关职能部门、媒体与公众等各种渠道，多途径、有选择地运用审计成果，共同推进问题的及时解决。（王相江）
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