近年来，国家在推进重大水利水电工程和重大生态环境建设的同时，高度重视移民安置工作，出台了一系列移民政策法规，逐步完善了移民安置补偿制度，实现了让广大移民“移得出、稳得住、能致富”的目标。经过多年的运作，移民资金的管理使用基本实现了规范化、制度化，但还存在一些亟待改进地方，特别是资金的效益性发挥还不够充分，投入产出比例还不令人满意。作为基层审计机关，必须积极创新审计理念，推进移民资金财务收支审计向绩效审计转变，分析、研究移民资金管理、使用和移民项目建设中的效益问题，努力实现移民资金使用效益的最大化，服务国家良治。
    
    一、开展移民资金绩效审计意义重大。
    绩效审计是指在资金财政财务收支及其经济活动的真实性、合法性进行审计的基础上，审查资金使用所达到的经济性、效率性、效果性程度。经济性是指以最低的资源耗费获得一定数量和质量的产出，就是节省的程度；效率性是指产出（如产品、服务）与投入的关系，包括是否以最小的投入取得一定的产出或者是以一定的投入取得最大的产出，就是支出是否讲究效率；效果性是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果，就是是否达到目标。在国外，绩效审计又称“三E”审计，即Economy（经济性）、Efficiency（效率性）、Effectiveness（效果性）。
    
    移民资金绩效审计包括以下3个层次：揭示移民资金管理使用过程中存在的缺陷或薄弱环节，促进健全制度，纠正不当行为，减少损失浪费；评价移民资金使用效果，促使移民资金管理部门对资金管理使用现状和未来发展方向有清醒的认识；联系经济社会发展宏观环境，为政府管理使用好移民资金提出具有建设性的专家意见，提升移民资金使用效益。
    
    开展移民资金绩效审计是加强政府公共资源责任的需要。李克强总理在2014年政府工作报告中指出：政府工作的根本目的，是让全体人民过上好日子。要坚持建机制、补短板、兜底线，保障群众基本生活，不断提高人民生活水平和质量。作为现代责任政府，政府掌握的公共资源取之于民，更要高效的用之于民。如何更好地管好、用好移民资金，服务国家重大水利水电工程建设，提升移民群众生活水平，维护社会大局稳定，正是政府绩效审计的责任所在。 
    
    开展移民资金绩效审计是提升政府管理效率的需要。实施绩效审计可以在财务收支审计的基础上，从政府开支的成本—效益、成本—效果角度来衡量其物质资源、人力资源配置与消耗的合理性、有效性，而这些内容直接反映了政府机构设置是否合理，政府部门工作人员是否积极履责，能力与责任是否匹配，是否存在贪污、浪费问题，从而可以从源头上发现和揭露腐败现象，以促进党风和政风的好转，进一步推进法治政府、责任政府、效率政府建设。 
    
    开展移民资金绩效审计是提高政府财政支出绩效的需要。随着社会主义市场经济体制的不断完善，要求政府在资源有限的情况下，尽可能经济有效的使用资源。所有的财政支出，都要精打细算，厉行节约，把有限的资金用在刀刃上，力求发挥最大的使用效益。在财力有限的情况下，对移民资金支出的绩效进行经常性的监督和检查，有利于监督移民管理部门加强对资金支出的控制，提高资金使用绩效。 
    
    二、移民资金绩效审计目标内容设置要具有建设性
    移民资金是对移民进行补偿、安置和后期扶持的专项资金，根据移民资金投入使用的目标要求，移民资金绩效审计的目标设置要体现3个方面的效益。
    一是要体现项目管理效益。要通过披露和查处移民迁建过程中所存在的各种违纪违规行为，审减虚列的工程项目建设支出成本，归还被挤占挪用的移民资金，查处损失浪费行为，切实维护移民利益。要通过审计进一步突出移民复建项目所带来的社会效益，彰显重大水库移民工程建设成效。
    二是要体现移民安置效益。在确保移民得到搬迁安置的前提下，通过深入的审计调查展开移民安置效益情况分析。如，移民安置空间、安置容量调查，移民职业技能培训情况调查，工矿企业结构调整及下岗移民职工社会保障情况调查，城镇移民及占地移民再就业情况调查，农村移民安稳致富情况调查等。针对调查的结果，对移民安置效益情况进行深入分析，向决策部门或主管部门提出建议，不断改进移民安置，实现移民安稳致富。
    三是要体现移民复建工程建设质量效益。通过工程审计与现场实地勘验及抽样，发现隐情，消除隐患。特别是隐蔽工程如桥涵隧洞、地质灾害防治项目，以及移民安居工程，结合工程造价及财务收支审计情况，着重抽查钢筋、水泥等主要建筑材料制安的标号、配比及质量，着重抽查验证实际工程量，强化复建工程项目建设质量关注，达到化解审计风险、提升审计质量的目的。
    
    我国目前移民工作多采取“政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与”的移民工作管理体制，结合我国移民资金管理、使用过程和移民资金审计实务，移民资金绩效审计包括以下主要内容。
    一是经济性审计。主要审查政府部门在移民资金转化为人力、物力资源环节的成本控制活动，主要包括移民管理及相关部门管理成本控制，以及移民项目招投标环节的勘测、建设、监理成本控制。还要审查项目勘测设计、建设、监理单位资源采购、维护和使用等环节的成本控制。
    二是效率性审计。主要包括各级移民管理部门资金计划制定的合理性及资金拨付的及时性；地方政府移民安置补偿、后期扶持实施细则，以及移民资金具体管理办法等制度设计是否符合中央基本政策要求，是否有效支持既定目标实现；移民项目决策是否科学、合理；移民工程总体及具体移民项目的资金投入与产出是否配比，勘测设计、建设、监理等单位是否有效履行职能；结合经济性和效果性审计的综合分析，判断管理活动是否高效。
    三是效果性审计。主要包括移民搬迁任务是否完成，是否支持水利水电、生态环境等工程建设进度。移民生产生活质量是否得到提高，移民是否稳定，地方经济是否得到发展。具体移民项目建设是否达到质量要求，是否取得预期成效。移民工程对生态、环境的外部影响。
    
    三、移民资金绩效审计评价指标的设置必须具有科学性。
    对于移民、社保、科技等公共资金的绩效审计，目前尚没有一个明确的规范，既没有绩效审计方面的指标评价标准，也没有绩效审计方面的准则性质的可操作性指导文件。笔者认为，推进移民资金审计评价应从以下3个方面入手。
    一是设置好经济性评价指标。移民资金经济性审计主要是针对微观层次的政府管理部门管理费用以及移民项目勘测设计、建设、监理单位实际使用资源的成本是否得到有效控制。要关注移民管理部门的实际人员与编制比率，行管费支出与计划比率，人员工资与当地平均工资、政府部门平均工资水平比率，人员经费与日常公用经费比率等。要关注移民项目招投标环节中的标底单价与规范性标准的对比分析数据，确定中标价与标底价、市场公允价格、最佳实务价格、同类型项目加权平均价格比率等。要关注项目设计、监理中的实际支出与中标价、市场公允价格、最佳实务价格、同类型项目加权平均价格比率等。
    二是设置好效率性评价指标。在计划安排和资金拨付方面要关注上级计划安排与工程进度比率，本级计划分解与上级计划下达比率，资金到位率，资金结存率等。同时关注移民工程总体或移民项目的搬迁（建设）进度与资金进度比率，移民安置目标实现率与资金进度比率，搬迁安置综合进度与资金进度比率等。
    三是设置好资金效果性评价指标。要关注移民搬迁任务完成情况，从移民工程综合进度、农村移民搬迁人数、房屋复建面积、生产安置人口、城集镇搬迁人数、房屋复建面积等方面抓好评价。要关注移民生产生活质量，从与生活环境有关的人均居住面积、房屋结构，与生产条件有关的人均耕地面积、就业率，与生活状况有关的家庭收入，与移民主观感受有关的满意度及未来预期，以及以上指标的现状数据与当时社会平均水平、与搬迁前历史水平的比较等方面进行评价。要关注移民项目工程质量，从项目验收及审计抽查合格率、预期目标实现率等方面抓好评价。
    
    四、推进移民资金绩效审计全覆盖必须创新方式方法
    移民资金项目资金量大、项目多、时间跨度长。必须进一步健全审计机制，改进审计方法，努力推进移民资金绩效审计全覆盖，提升资金使用效益，积极发挥审计职能作用。
    一是建立移民资金绩效审计大格局。笔者所在的某县级市有大中型水库移民人口9.6万人，每年投入移民项目资金2.3亿元，每年实施移民项目600多个。这单靠基层审计机关的力量是不够的，必须建立以国家审计为主导，以内部审计为基础，以社会审计为补充的分工协作运行机制和审计监督网络。国家审计机关要进一步强化移民资金审计监督职责，将移民资金纳入审计监督的重要内容，突出国家审计在移民资金监督中的核心地位和主导作用。移民部门要壮大内部审计机构，健全内部审计制度，发挥内部审计在移民资金审计监督中的主力军作用。基层审计机关主要负责县、乡移民资金管理部门和重大投资项目的审计，加强对移民政策执行、计划分配和资金运行及投资效益情况的检查，侧重于从总体和宏观上监控移民资金运行；内部审计机构主要负责村级移民资金使用和管理情况的审计，侧重于从内部控制上规范移民资金运行；社会审计主要在国家审计的指导和监督下，侧重于移民企业和投资项目的审计鉴证服务，为国家审计提供人员和技术力量支持。通过建立健全审计监督网络，明确分工，各司其职，加强配合与协作，从而实现移民资金审计监督全覆盖。
    二是进一步创新方式方法。要加强数据和信息收集技术的应用，在绩效审计中要采用调阅文件、走访座谈、问卷调查、典型案例剖析等方式积极获取审计的第一手资料，打牢审计工作的基础。要提升审计手段，积极开展计算机审计，变手工模式下的计算机辅助审计为信息化条件下的计算机主导审计，全员、全流程运用AO或OA开展审计。要进一步加强数据的对比分析、配比分析、逻辑分析，进一步提升绩效审计分析的准确度。针对移民资金项目行业分布广、资金数额小、项目数量多的实际，要建立审计抽样调查模型，通过典型抽样分析，提升绩效审计效率。（陈芝凤）

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