浅析政府采购绩效审计的难点和对策
潘润瑷（山东省即墨市审计局）
政府采购绩效审计，是指审计机关依据有关法规和标准，运用审计程序和方法，对政府各部门在采购活动中对财务收支及经济活动的合理性、合法性、有效性进行监督评价，并提出相应的改进建议，促使其提高效益的专项审计行为，主要目标是实现财政资金最大限度的优化配置。
一、当前政府采购绩效审计的难点
（一）政府采购绩效审计的法律依据不足
一方面，政府采购绩效审计的目标在于被审项目的经济性、效率性和效果性，由于我国目前尚无绩效审计准则或指南，政府采购的绩效审计只能遵循《审计法》、《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》），导致审计只能在摸索中进行；另一方面，政府采购法实施细则没有设立。《政府采购法》自2003年出台以来，相应的实施细则却一直没有出台，使得对政府采购各项监督内容缺乏可操作性。
（二）绩效指标评价体系不完善，没有一个公认的绩效标准
目前能评价政府采购绩效指标的体系只有财务指标、历史指标和综合性指标，缺乏非财务指标、未来价值指标、单项指标和“预警”指标，审计人员无法深入了解被审计采购项目的经济效益，必须“借用”其他标准或是自己设计某种标准来衡量工作成果。审计人员也还没有一个能指导审计活动，衡量被审计事实、鉴定经济效益质量的标准，即公认可接受的绩效标准。在这种情况下，就造成了对政府采购绩效的评价无据可依，无疑会影响绩效审计的质量。
（三）个别地方未成立专门的政府采购办，监管部门职能交叉
个别地方尚未成立专门的政府采购办，政府采购相关工作暂由财政部门某科室负责，造成工作量增大，效率低，职能分工不完善。政府采购法规定政府采购的监督管理部门是各级政府的财政部门，同时也规定“审计机关应当对政府采购进行审计监督”。这些条款比较笼统，没有明确两个部门的具体职责，现实工作中不可避免地会造成重复监管、多头监管甚至监管空白地带，有时也会造成相互推诿的局面。此外，如何对监管部门的职责如采购方式审批是否适当、监管程序是否合法、采购程序和环节是否过多等方面，审计也没有明确规定。
（四）采购环节程序和型号价格规定繁琐、复杂，影响采购效率，跟不上产品更新速度
个别地方的监管部门内设有多个部门，采购单位要采购物品，需在内设的几个部门和负责人及中介代理机构之间往返传递，在一次次传递中，浪费了大量的时间，采购效率无法提高。另外，对于电脑一类的电子产品，更新换代速度快，定点采购在本年规定的型号和价格跟不上市场的更新速度，导致有的采购单位只能按高价购买或购买落后产品，或者违反规定购买与申请单申请型号不匹配的产品，但实际也是无奈之举，这导致政府采购的经济性、效率性降低。
（五）充分、适当的审计证据较难获取，“事后审计”难以确定实际过程是否合规合法
绩效审计所执行的评价就是对有关证据做出系统客观的分析。应收集的审计资料包括政府采购项目的背景、目标、活动、资源、财务等多方面的资料，此外还必须收集关于采购过程中出现的严重铺张浪费、效率低、效果差的证据。充分、适当审计证据的获得是实施绩效审计的基础，而审计资料难以收集恰恰是政府采购绩效审计的一个重大难题，证据缺乏给绩效审计带来极大的困难。
另外，对于“事后”的绩效审计只是进一步完善了采购资金使用后总结的制度，并不能说明绩效审计就对减少“乱花钱”有决定性的作用。例如招投标项目，审计过程中被审计方往往只有书面档案证据，难以确定实际招标过程中是否合规合法，没法看出投标者之间是否相互约定报价、是否事先内部竞价，内定中标人。如果政府采购过程中出现诸如小团体利益、地方保护主义、人情关系等问题，必将使政府采购产生变异。如果对政府采购决策实施的事前、事中监督缺位，绩效审计的作用难以充分地发挥出来。
二、破解政府采购绩效审计难点的对策
（一）建立健全绩效审计评价标准及政府采购等相关法律法规
首先，坚持效率与效益、公开、公正和公平的原则，完善我国现有的采购法律体系。以《政府采购法》为基础，配套采购法实施细则，尽快制定政府采购供应商质疑处理办法，将政府采购实际工作纳入有法可依、有章可循的轨道。
再者，建立一套科学可行的政府采购绩效审计评价指标体系。随着政府采购绩效审计实践的发展，必须遵循科学、完整、适用、规范的原则，加快制定政府采购绩效审计准则，分门别类建立完整有效的政府采购绩效审计评价指标体系，做到有据可依，经济效益与社会效益相结合，定性与定量相结合，合规性与效益性相结合，为提高绩效审计质量奠定基础。
（二）做到事前预防、事中监督以及事后评价相结合，实现部分采购过程现场跟踪监督
审计人员在对采购活动进行绩效审计时不能只做到事后监督，在对采购活动进行绩效审计时必须对采购活动的计划进行审查，并且结合采购活动的结果，审查采购人员是否在采购活动中很好地遵循了采购计划，或者是否订立了经济效率的采购计划。在采购活动进行时可以派遣专门人员对采购活动进行监督，定期抽调，同时在采购活动开始前才指定相关人员，不能过于提前指定，防止相互勾结。例如对于政府采购招投标项目，可以由审计人员到现场跟踪监督，确保过程的合规、合法性。事前预防、事中监督及事后评价相结合的审计程序可以更好地提高审计效率。
（三）建立预算约束机制和政府采购监督约束机制，同时加强个别商品采购的灵活性
强化预算编制制度，严格审核，确保采购预算编制的质量。设立专职预算编制审核机构或岗位进行逐部门、逐项目审核，确保采购预算的合理合法性；确保采购预算的完整性，防止采购项目不清而导致舞弊行为的发生；确保采购项目的真实必要性，防止采购单位挪用采购资金；确保采购预算具有关联性，防止采购预算人为拆分或整合项目的问题。完善的政府采购监督体系由内部监督、外部监督和社会监督组成。内部监督机制主要靠完善内部控制机制实现，如计划审批、招标、实施采购、质量检查与验收、款项支付实行真正的职务分离。在规范政府采购职能部门管理机制的同时，应借助纪检、监察、审计等部门监督政府采购行为，防范采购风险。另外，对于个别商品更新速度快，价格变化快，应制定相应的采购办法，灵活对待，从而防止国家资源的浪费以及采购效率的降低。
（四）加大绩效审计的信息披露
为了排除社会公众对政府采购是否合理的疑虑，为了促进政府采购的全面健康发展，同时也为了迎合现在的政务公开趋势，审计部门应定期对政府采购绩效审计结果对外公布，让社会公众以及政府各部门有一个详尽的了解，这不仅可以加强政府采购的政府监督，亦可以加强社会公众对政府采购的社会监督，同时也可以防止审计人员与被审计单位相互勾结损害审计结果的公正性、可靠性。同时也有利于建设廉洁政府，树立政府在公众中的形象，从而促进社会的和谐稳定。（潘润瑷）
一、当前政府采购绩效审计的难点
（一）政府采购绩效审计的法律依据不足
一方面，政府采购绩效审计的目标在于被审项目的经济性、效率性和效果性，由于我国目前尚无绩效审计准则或指南，政府采购的绩效审计只能遵循《审计法》、《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》），导致审计只能在摸索中进行；另一方面，政府采购法实施细则没有设立。《政府采购法》自2003年出台以来，相应的实施细则却一直没有出台，使得对政府采购各项监督内容缺乏可操作性。
（二）绩效指标评价体系不完善，没有一个公认的绩效标准
目前能评价政府采购绩效指标的体系只有财务指标、历史指标和综合性指标，缺乏非财务指标、未来价值指标、单项指标和“预警”指标，审计人员无法深入了解被审计采购项目的经济效益，必须“借用”其他标准或是自己设计某种标准来衡量工作成果。审计人员也还没有一个能指导审计活动，衡量被审计事实、鉴定经济效益质量的标准，即公认可接受的绩效标准。在这种情况下，就造成了对政府采购绩效的评价无据可依，无疑会影响绩效审计的质量。
（三）个别地方未成立专门的政府采购办，监管部门职能交叉
个别地方尚未成立专门的政府采购办，政府采购相关工作暂由财政部门某科室负责，造成工作量增大，效率低，职能分工不完善。政府采购法规定政府采购的监督管理部门是各级政府的财政部门，同时也规定“审计机关应当对政府采购进行审计监督”。这些条款比较笼统，没有明确两个部门的具体职责，现实工作中不可避免地会造成重复监管、多头监管甚至监管空白地带，有时也会造成相互推诿的局面。此外，如何对监管部门的职责如采购方式审批是否适当、监管程序是否合法、采购程序和环节是否过多等方面，审计也没有明确规定。
（四）采购环节程序和型号价格规定繁琐、复杂，影响采购效率，跟不上产品更新速度
个别地方的监管部门内设有多个部门，采购单位要采购物品，需在内设的几个部门和负责人及中介代理机构之间往返传递，在一次次传递中，浪费了大量的时间，采购效率无法提高。另外，对于电脑一类的电子产品，更新换代速度快，定点采购在本年规定的型号和价格跟不上市场的更新速度，导致有的采购单位只能按高价购买或购买落后产品，或者违反规定购买与申请单申请型号不匹配的产品，但实际也是无奈之举，这导致政府采购的经济性、效率性降低。
（五）充分、适当的审计证据较难获取，“事后审计”难以确定实际过程是否合规合法
绩效审计所执行的评价就是对有关证据做出系统客观的分析。应收集的审计资料包括政府采购项目的背景、目标、活动、资源、财务等多方面的资料，此外还必须收集关于采购过程中出现的严重铺张浪费、效率低、效果差的证据。充分、适当审计证据的获得是实施绩效审计的基础，而审计资料难以收集恰恰是政府采购绩效审计的一个重大难题，证据缺乏给绩效审计带来极大的困难。
另外，对于“事后”的绩效审计只是进一步完善了采购资金使用后总结的制度，并不能说明绩效审计就对减少“乱花钱”有决定性的作用。例如招投标项目，审计过程中被审计方往往只有书面档案证据，难以确定实际招标过程中是否合规合法，没法看出投标者之间是否相互约定报价、是否事先内部竞价，内定中标人。如果政府采购过程中出现诸如小团体利益、地方保护主义、人情关系等问题，必将使政府采购产生变异。如果对政府采购决策实施的事前、事中监督缺位，绩效审计的作用难以充分地发挥出来。
二、破解政府采购绩效审计难点的对策
（一）建立健全绩效审计评价标准及政府采购等相关法律法规
首先，坚持效率与效益、公开、公正和公平的原则，完善我国现有的采购法律体系。以《政府采购法》为基础，配套采购法实施细则，尽快制定政府采购供应商质疑处理办法，将政府采购实际工作纳入有法可依、有章可循的轨道。
再者，建立一套科学可行的政府采购绩效审计评价指标体系。随着政府采购绩效审计实践的发展，必须遵循科学、完整、适用、规范的原则，加快制定政府采购绩效审计准则，分门别类建立完整有效的政府采购绩效审计评价指标体系，做到有据可依，经济效益与社会效益相结合，定性与定量相结合，合规性与效益性相结合，为提高绩效审计质量奠定基础。
（二）做到事前预防、事中监督以及事后评价相结合，实现部分采购过程现场跟踪监督
审计人员在对采购活动进行绩效审计时不能只做到事后监督，在对采购活动进行绩效审计时必须对采购活动的计划进行审查，并且结合采购活动的结果，审查采购人员是否在采购活动中很好地遵循了采购计划，或者是否订立了经济效率的采购计划。在采购活动进行时可以派遣专门人员对采购活动进行监督，定期抽调，同时在采购活动开始前才指定相关人员，不能过于提前指定，防止相互勾结。例如对于政府采购招投标项目，可以由审计人员到现场跟踪监督，确保过程的合规、合法性。事前预防、事中监督及事后评价相结合的审计程序可以更好地提高审计效率。
（三）建立预算约束机制和政府采购监督约束机制，同时加强个别商品采购的灵活性
强化预算编制制度，严格审核，确保采购预算编制的质量。设立专职预算编制审核机构或岗位进行逐部门、逐项目审核，确保采购预算的合理合法性；确保采购预算的完整性，防止采购项目不清而导致舞弊行为的发生；确保采购项目的真实必要性，防止采购单位挪用采购资金；确保采购预算具有关联性，防止采购预算人为拆分或整合项目的问题。完善的政府采购监督体系由内部监督、外部监督和社会监督组成。内部监督机制主要靠完善内部控制机制实现，如计划审批、招标、实施采购、质量检查与验收、款项支付实行真正的职务分离。在规范政府采购职能部门管理机制的同时，应借助纪检、监察、审计等部门监督政府采购行为，防范采购风险。另外，对于个别商品更新速度快，价格变化快，应制定相应的采购办法，灵活对待，从而防止国家资源的浪费以及采购效率的降低。
（四）加大绩效审计的信息披露
为了排除社会公众对政府采购是否合理的疑虑，为了促进政府采购的全面健康发展，同时也为了迎合现在的政务公开趋势，审计部门应定期对政府采购绩效审计结果对外公布，让社会公众以及政府各部门有一个详尽的了解，这不仅可以加强政府采购的政府监督，亦可以加强社会公众对政府采购的社会监督，同时也可以防止审计人员与被审计单位相互勾结损害审计结果的公正性、可靠性。同时也有利于建设廉洁政府，树立政府在公众中的形象，从而促进社会的和谐稳定。（潘润瑷）
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