近年来，不管是对国有资产授权经营企业的资产负债审计，抑或是部门领导的经济责任审计，多个审计项目的实践反映，一级部门或一级授权经营机构经济运行的规范化程度日趋提高，在本级产生的问题也日益减少，然而违纪违规甚至违法行为的下沉现象却表现得门类繁多、花样层出。本文所指违规行为下沉,就是上级单位把违反财经法规的行为转移到下级单位去实现，本文中表述的“上级单位”仅相对于“下级单位”而言，是同级审计机关的直接监督对象。笔者以国有资产授权经营机构为例，结合历年审计中发现的问题，进行问题反映和原因分析，并提出加强治理的对策。
     
     一、违规行为下沉的几种类型
     国有资产授权经营机构基本以公司制架构进行组建，实施法人治理，各级政府相关的职能部门对其本级的监管体系日益健全，机构自身的内控制度在日常经济活动中亦呈常规化运行。对外展示的平台往往表现得风和日丽，然而下级单位中的一些经济活动却影响着国有资本的收益甚至安全性。这种违规行为下沉的现象主要有以下几种类型：
     （一）上级作为型。该类型主要指授权经营机构直接在其具有控制权的代管企业或投资企业中，以履行自身职权及从事自身经济活动而产生的违规行为。例如：某授权经营机构G集团受托管理S单位资产，S单位由于历史原因虽存续着资产，但自身基本已不发生经济业务。G集团利用S单位的平台开展非规范经济活动。一来逃避国资委对重大事项的监管。如将资金出借给无产权投资单位；将资金以委托贷款形式出借给占股25%的投资企业；从集团将资金转入S单位证券账户用于国债回购等短期投资。当地国资委对国有资产授权经营机构重大事项管理规定，如超过限额的短期投资和出借资金都应报国资委备案，但G集团通过这样下沉的方式来逃避监督。二规避国有资本收益受损的责任。G集团通过S单位按同期银行贷款利率减半出借给关联企业，有的国有股占股百分之六七十，有的间接持股百分之三十几，从而导致减少国有资本收益上百万。三来截留集团收入，形成自留地。近三年间，G集团每年将上亿资金通过S单位用于证券投资、定期存款、购买法人股、出借其他单位等，获取资金运营收益；同时G集团将所属破产企业的清算收入挂在S单位将近两年，G集团在此列支了消费性支出。
     （二）上级操控型。该类型主要是授权经营机构通过自身的控制权、决策权，在下级企业中实现自身的意志，且表现为下级企业的经济行为。通过下级企业的分利政策稀释上级企业收益，使国有资产收益遭遇缩水，或者实现有利于个人的利益输送。例如，某国资授权经营企业Q集团，持股51%成立子公司R公司（由Q集团董事长兼任董事长），其他49%的股份由Q集团董事长（最大自然人股东）与R公司职工等自然人持有。通过设置国有股与个人股不同分利政策，使国有资产收益遭遇缩水。2004年Q集团董事会通过决议将占绝对控股地位的国有股设置为优先股（即设置固定的分红利率，优先股没有法律依据），2005—2007年三年国有股的固定回报利率为7%—8%，而同期的自然人分红利率分别为46.67%、326.67%、224.39%。后两年，R公司将国有股的红股转为现金分利，自然人股保持红股分利，通过有差别的分利方式使国有股占从75.5%下降至48.3%。由此，三年间，由于优先股的设置使得国有股直接收益缩水，并通过分配政策改变了国有股的控股地位。这样的一个投资管理格局，国有资产授权经营机构的董事长既是国有出资人代表，又是下级企业最大的个人股东，同时成为国家利益、团体利益、个人利益集合中的决策者，仅从财务决策的角度，显然已违背了《企业财务通则》第九条“企业应当建立财务决策回避制度。对投资者、经营者个人与企业利益有冲突的财务决策事项，相关投资者、经营者应当回避”的规定。既摆脱不了上级的操控，同时也根本规避不了代理人的“道德逆向选择”。
     （三）下级作为型。该类型主要是下级企业自主的经济行为，但由于上级企业疏于监管，而未能在其经济事项中参与决策、发表国有资产代理人意见。例如，2009年至2011年K集团公司出借资金给下属P公司（集团占股65%），借款利率为5.84%—7.47%。P公司将其中部分资金出借给集团外企业,资金利率为9.71%—12.75%， 高出从集团借款利率的29.99%—76.59%。转借集团外企业资金，不仅造成集团内资金使用的压力，同时也使集团失去了对这些资金的控制力，形成了极大的风险。
     又例如，P公司于2001年出资与W公司（民营企业）共同成立H公司，国有股间接持股48.75%。两家股东公司的法人代表分别出任H公司的董事长、副董事长。H公司主要从事某专业市场及相关物业的租赁经营，建成后即由W公司单边承包经营，承包经营期为十年。审计后发现，一是H公司对外发包经营未通过市场招投标，而租赁收入仅为经营成本的61%、63%。二是在资产的运营中，未听到国有资产代理人的声音。虽然P公司国有资本占股65%,但在其重大经济事项决策中，例如市场的出租经营、资金的出借等，国有资本的出资人均未对其合规性、合理性、科学性、效益性提出意见。三是利益偏向明显。P公司在制定承包经营基数时，基本依据W公司的经营状况，而非依据自身对投入产出比的合理诉求而设置的。
     
    二、原因分析
     笔者认为，产生上述问题的根本原因无外乎两个方面，一方面是授权、监管、问责机制存在内生性缺陷。首先，从授权来看，我市的几大国有资产授权经营企业，国资委以一级国有资产总体授权，对其原有成建制并入的二级（及以下）股权投资企业，基本沿袭了原来上下级的行政管理模式，导致授权经营企业从成立时对此类股权投资企业就缺少了以投入产出为导向的效益追求动力。其次，从国资委的监管来看，只是按照授权层面实施监管，并未形成国有资产一维性的系统管理，只要国有资产进入第二层次的营运后，监管就会出现隔断。如国资委对国有资产运营中重大事项的审批和报告制度，一般只限于授权经营企业层面，这些监管制度的约束力并未诉及国有资产的第二层级（及往后）的运营，从而使授权经营企业面对其投资的子公司、孙子公司中的国有资产，形成了既是授权经营国有资产的代理人，又是第二层级（及往后）股权投资的出资人的双重身份。作为代理人时，有国资委进行监管；作为第二层级（及往后）股权投资的出资人时，却成了国有资产运营到该层级时的监管人，此时既是运动员又是裁判员的双重性，形成了“道德逆向选择”的风险隐患。第三，从经济责任审计来看，对董事长和总经理的履职评价和经济责任认定，基本限于授权经营企业本级，对上述下沉的违规问题，基本不会通过“实质重于形式”进行责任认定，这也给了授权经营企业被审计者可以避重就轻的掩体。
     另一方面受制于授权经营企业的公司制治理的不足和代理人意识形态的局限。首先，从授权经营企业的公司治理结构来看，董事会本来应该担任国有资产代理人的角色，监管企业经营者运营好国有资产并取得最佳效益，但现状是董事会与经营班子实际上是高度重合的，使原本的监督关系变成了利益的合谋，行政化、形式化导致内部人控制、内部人分享的公司治理结构没有得到实质性地改善。其次，目前国有资产授权代理人均来自于政府任命，相应承担了政府的某些经济目标和一些特殊社会职能，他们往往游弋在亦商亦官、可商可官的政府的溺爱之中，让他们拥有了更多与政府讨价还价有余地，同时他们也拥有了更多的傲慢，即只要他们任职的本级没什么问题，下属股权投资企业的问题，就算根源在本级，都有可能通过各种借口规避被问责的风险，违规行为的下沉也成了常见之现象。
     
    三、加强治理的对策
     国企国资改革已历时30余年，借用北京大学张千帆教授的的观点：“只有既得利益群体的话语权、影响力被彻底约束，中国未来的深化改革方能成为一场‘良性的改革’，而不使改革沦为既得利益群体摄取自身利益的‘工具’”。因此对国有资产授权经营企业外部的监管、自身的公司治理等亟待走上法治之路。
     （一）宏观上，由人大实施对国有资产授权经营企业的监管。国有资产由政府管理，只能说明国企是政府资产；国有资产其实是属于全国人民的，过渡到由人大管理，应该说具有了基本的授权和法律依据。由人大依法设立国有资产监管的法定机构，行使对授权经营企业重大事项的决策权、对国有资产的收益权和财产的分配权、对企业经营行为的监督权等所有者权利；将授权经营企业国有资本的经营预算纳入财政预算，向人大提交预算报告、年终财务报告，实现监督的公开化、透明化；由人大选择、任命、考核授权经营资产的代理人，以期实现“政企分开”的真正转型。
     （二）微观上，强化公司董、监事会建设。目前授权经营企业亟待解决董事会与经理层高度重合、监事会不能真正监事的在局面。首先确立董事会在法人治理结构中的核心地位，确保董事会准确定位，即股东利益代表、公司决策者、经理层的组建者，完成董事会与经理层的；完善董事会组织结构，设立战略委员会、决策咨询委员会、薪酬管理考核委员会、审计委员会等相应的专门委员会强化监事会的监督权。其次监事会强权是权力制衡的有效途径。在政府履行国有资产出资人职责的前提下，德国的董事会和监事会的双重体制值得我们借鉴，即董事会负责企业的日常经营和管理，但对企业重大问题所作的决策需得到监事会的批准，政府对企业的监督主要通过监事会来实现。监事会强权，实现对董事会的权力制衡，企业是否依法经营受到适时监督，那么违规行为的下沉问题就会得到有效解决。
     （三）政策上，贯彻国有资产监管政策的统一性。国资委应完善对授权经营资产监管的系统性、一维性，随着国有资产的流向，监管跨度应涵盖整个营运环节，不分层级，直到末端；政出一门，统一监管标准，不留空白，国有资产在不同层级的企业中经营，对其考量并不能因层级不同而标准不一，不管在哪个层级的投资企业中遭遇权益损害，国有资授权经营机构的领导人都应担责。
     （四）审计监督上，提高经济责任问责的技术手段。在现行的授权经营企业领导人的经济责任审计中，对被审计者经济责任的认定基本以授权经营的本级企业为主，鲜有通过审计技术考量进行根源性的责任认定，这也在一定程度上宽宥了违规行为下沉的不良现象。因此，经济责任审计面对下属企业重大经济事项的问责，一要以资本纽带来进行追根溯源的责任清查，尤其对经济事项的责任体现在下属单位、根源在本级的问责要强化；二要强化对授权经营机构因监管不力引起下属单位国有资产利益受损的问责力度，不能使“下属单位的问题”成为授权经营机构领导人的挡箭牌；三要强化集体领导、集体问责，改变以往集体领导、出了问题、集体无责的局面，让所有的关系人对自己的行为后果有预期、有敬畏。（倪溱  刘青）

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