依法审计是贯彻中央“依法治国”方略的客观要求，是实现审计工作“推进法治”目标的必然选择，是实现审计工作科学发展的重要保证。审计机关作为政府的组成部门，审计监督作为行政行为的一种具体表现，必须依法进行。自审计机关成立，特别是《审计法》颁布以来，在各级审计机关的积极探索和共同努力下，依法审计水平日益提升。但与推行行政法治化的要求，离建设法治国家的目标相比，还有一定的差距。在推进法治国家进程中，如何更好地提高依法审计水平，应该成为我们审计机关的当务之急。本文试就审计机关依法审计问题谈些粗浅的认识与想法。
    
    一、基层审计机关依法审计现状透视
    基层审计机关成立二十多年来，审计执法活动从无到有，规模从小到大得到了长足的发展，审计工作环境得到了一定的改善，审计执法质量也在不断提高。与此同时，被审计单位违法违规问题仍屡禁不止，甚至在某些地方还愈演愈烈？审计工作做了不少，力气也花了很多，而审计执法却少有进展，难于突破，还存在着诸多问题，具体表现在：
    （一）审计环境尚待优化。在现行体制下，在条和块、上和下的利益有矛盾有冲突时，地方审计机关首先要维护本级地方的利益，争取地方利益最大化是地方审计机关必须完成的地方党委、政府交给的任务，也是各级审计机关必须服从的“最高指示”。由于是否正确使用财政资金、实现财政资金收益最大化往往与中央给地方、上级给下级的财政分配、资金分配等密切挂钩。一旦依法审计可能影响地方从中央和上级获得的财政、金融、项目等方面的支持时，服从地方利益需要就成为了首位的追求目标，依法审计就不得不退居其次了。此外，被审计单位对审计认识还存在着偏颇。在审计实施过程中，常常需要被审计单位积极配合，如果对方配合不好或不予配合，审计人员将面临很大的取证困难。有些单位和个人甚至认为审计机关就是“找茬的”，拖延或没有资料无法提供而导致审计人员“无米下炊”，或暗里阻碍、拒绝执行审计决定，由于法律规定在实际执行上缺乏可操作性，有时造成一些具体情况无法做出及时处理，使审计工作陷入被动，使审计的公信力和执行力面临挑战。
    （二）审计法制有待完善。以审计处罚依据为例，审计人员在实施审计处罚时，除了依据《违反财政法规处罚的暂行规定实施细则》外，还不得不依据其他法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章，客观上造成审计处罚依据多元化问题，也给依法审计带来了不良影响。如在法律效力级次方面，当地方法规、规章与法律规定不一致，且前者对自己处理有利时，引用地方法规、规章进行处理处罚，而规避法律对同一问题的另外规定。再如在法律效力方面，由于各部门在出台政策时，政出多门，加之一些法律、法规被修改或废弃，这些杂乱的处罚依据对审计执法造成影响，同时也给审计带来风险。
    （三）审计力度亟待加大。大多数审计查处的违法违规问题是易于取证易于定性处罚和执行的违规收费、滥发乱补、招待费超标等违法违规问题，而对于要花费较大力量查处及难于取证和定性处理的“账外账”和“小金库”问题则较少，特别是那些民众比较关注而又深恶痛绝的大案要案则少之又少。这一方面是由于在相同投入的情况下，可以提高审计的查处数量和处罚数额，易出成绩；另一方面，审计查处不易出差错，免受行政复议和行政诉讼的困扰。因而，有些地方每年项目审了不少，成绩似乎挺大，新闻媒体也多方报道，但由于缺少有影响力的大案要案，大多是不起眼的小篇幅报道，产生不了多大的新闻效应，起不了应有的宣传效果。
    
    二、建设法治国家背景下的依法审计理论分析
    依法审计，就是审计机关行使审计监督权，必须有法律授权并且依据法律进行，即依照法定的审计程序和审计准则进行审计，并对审计发现的问题依法依规进行处理处罚。审计行政行为的对象是使用或支配国家财政资金的法人或能够使用或支配财政资金的特定自然人。因此，在审计工作中强调依法行政，显得尤为必要。
    （一）依法审计是贯彻依法治国方略的必然要求。“依法治国强调的是宪法和法律在国家和社会生活中的至上性，实质上是要实现良法的统治。依法审计作为依法行政的不可或缺的组成部分，必须把握：审计监督的职责和权限由法律、法规规定；审计机关进行审计监督活动时必须遵循法律、法规规定的职权和程序；审计机关评价审计事项，揭露存在的问题，对违法行为处理、处罚，必须依据有关法律、法规的规定。核心在于，审计机关要围绕人民的根本利益行使监督权，维护国家财政经济秩序，促进廉政建设，为政府、人大、有关部门、公众供有价值的真实的审计信息。
    （二）依法审计是维护审计独立性的有力保障。独立性是审计监督灵魂，是审计工作的本质特征。没有独立性就不可能公正地进行审计。审计机关和审计人员只有在法治的轨道下开展各项审计工作，遵循“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”的原则，坚持在宪法和审计法赋予的职权范围内开展工作，正确行使审计权力，严格遵守法定的审计程序，才能“理直气壮”地抵制来自外界对审计机关及审计人员和审计工作及审计经费等方面的干扰，始终保证审计监督的权威性和有效性。
    （三）依法审计是科学定位审计目标的有效选择。审计目标是审计机关在一定历史环境下履行审计监督职责，开展审计监督活动所期望达到的理想境地或最终结果。科学合理的审计目标可使审计职能得到充分发挥。国家审计的目标定位，就是要监督财政、财务收支的真实性、合法性和效益性。因此，只有坚持依法审计，才能在审计工作中，忠实地履行党和人民对审计工作的要求，与党和人民对审计工作的要求合拍同步。才能紧紧围绕审计目标，规范审计行为，防范审计风险，提高审计质量。才能更加有效地维护国家安全，保障国家利益，促进国家经济社会全面协调可持续发展。
    （四）依法审计是防范权力滥用的最佳途径。法国著名法理学家孟德斯鸠有一句名言，一切有权力的人都容易滥用权力，不受制约的权力必然会导致权力的滥用，这是万古不易的真理。审计权力的行使，对被审计单位的影响比较大，审计权力的滥用也面临很多“威逼”和“利诱”，滥用的几率比较高。审计权力的滥用主要表现在：有问题不查、小问题大查、大问题小查，查出来的问题不上审计报告，将大问题化成小问题后上审计报告，等等。因此，只有不断强调并不断推行依法审计，使一切审计权力都沿着法治的轨道运行，才可能有效杜绝审计权力的滥用。
    
    三、推进依法审计进程的路径选择
    依法治国，建设社会主义法治国家，是一个长期的系统工程。为切实改变目前有些基层审计机关依法审计水平不高、审计权威性不强的窘况，强力推进依法审计进程，必须多措并举、多管齐下才能实现。为此，笔者提出以下三方面建议：
    （一）不断提升依法审计能力。有为才有位，提高依法审计进程，要靠审计人员创造性的工作来推动。一要纯洁审计队伍。当前审计执法工作中之所以存在这样那样的问题，其中一个重要原因就是审计执法人员的素质不高、执法能力不强所致。要通过多种途径，提高执法人员的素质，使之与承担的岗位执法任务相适应。对于经过培训考核仍不合格的人员，要进行调整或者辞退，对于有违法乱纪行为的害群之马，要坚决清除。二要提高审计人员素质。审计人员要以审计实践需要为出发点，以依法行政能力建设为核心，多渠道、多形式学习获得法律知识，掌握与本职工作密切相关的专业法律知识，提高审计人员的法律素质和依法审计能力，提高审计质量水平，不仅要熟悉和掌握用于规范被审计单位行为的法律法规，还要熟悉和掌握用于约束和规范自身行为的法律法规，从而保证审计人员在审计执法中树立维护经济发展的“卫士”，捍卫国家利益的“勇士”和为领导决策当好“谋士”的良好形象。三要全面依法履行审计职责，努力提高审计工作质量。要严格按照法定程序开展审计工作，坚持和完善以审理为核心的三级复核制度、审计业务会议制度，严格执行审计“八不准”纪律，努力做到宏观思维与微观操作相结合，深化审计成果的运用，为地方党委政府决策当好参谋。
    （二）不断改善依法审计环境。社会各界对依法审计的大力支持和配合是推动依法审计进程的重要保证。一方面，要加大审计宣传力度，使全社会了解审计，认知审计。审计人员在被审计单位审计时，也应宣传《审计法》，提高各被审计单位认识，自觉接受审计机关依法实施的审计监督，积极配合审计机关的审计。另一方面，要加强配合协作。新修订的《审计法》，为促进全面履行审计职责，克服审计执法手段和范围的局限性，赋予审计机关提请公安、监察、财政、税务、海关、价格、工商行政管理等机关予以协助，以形成监督合力的权力。各相关部门要依据《审计法》和国家其他法律、行政法规的规定，在罚没款物扣缴、经济案件移送、审计决定执行等方面加强协作，帮助审计机关搞好工作。最后，不断健全审计法律法规。健全的法律是推进审计法治进程的前提和基础。要通过健全完善审计强制措施以增强审计工作的权威性。审计人员在具体的审计过程中，要善于发现问题，总结经验，提出切合实际的意见，供法制部门健全完善细化审计规章制度时参考。
    （三）不断彰显依法审计权威。强有力的审计权威是审计工作不断向法治道路迈进的“推进器”。第一、要勇于说真话。敢于披露审计中发现的问题，是审计工作的应有之义。审计报告要坚持国家利益和人民群众利益的一致性，说实情，报实数。审计的力量不仅在于查处，更在于公开。审计报告要在全面真实反映审计结果的基础上，对审计发现的问题和情况进行甄别，突出重点，对于损害国家利益和人民群众利益而谋取地方利益、部门利益和小团体利益的问题，对于严重违法违规和损失浪费问题，要毫不留情，坚决揭露，勇于上报，敢于公开。第二、要最大限度促进审计成果的转化和运用。审计的目的在于通过查找问题、发现问题，不断改进工作上、机制上、体制上存在的问题。所以，审计建议决不能轻描淡写，要以严肃认真的态度和高度的政治责任感，把建议写实，不仅指出问题，分析问题，建议解决问题，还要提出具体的解决办法和措施，并且这些具体的办法和措施既要符合大的政策，又要符合客观实际，具有针对性和可操作性，使审计成果得到尽可能地转化和运用。第三、要严查违法违纪行为。审计查处要对严重侵害人民群众切身利益的违纪违法行为严惩不贷。审计要时刻关注与人民群众切身利益攸关的扶贫、救灾、社保、农业补贴等资金的管理使用情况，与有关部门搞好配合，对截留挪用、私设小金库、违规收费等违纪违法行为坚决依法查处，决不姑息迁就。违法违规行为不管涉及到什么领域、什么部门、什么单位、什么人，都应平等对待，一视同仁，决不搞欺软怕硬、官民不同、内外有别。（魏长华）

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