摘要：国家审计在国家治理中发挥着重要作用，国家重点建设项目跟踪审计作为国家审计中的重要内容，在国家治理中也发挥着不可替代的作用，本文分析了国家治理的职能和跟踪审计的特点，明确了国家治理背景下的国家重点建设项目跟踪审计的目标定位，并分析了国家治理背景下国家重点建设项目跟踪审计的内容，以利于在新形势下充分发挥审计“免疫系统”功能。
    关键词：国家治理  跟踪审计  目标定位  内容
     
    我国的国家审计在国家治理中发挥着不可替代的作用，主要表现为在国家治理过程中，通过依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，审计工作充分发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，推动国家实现科学发展。近几年来，审计署对京沪高速铁路、西气东输等关系国计民生的国家重点建设项目进行了全过程跟踪审计，随着审计公告制度的进一步完善，跟踪审计已经成为国家审计的重要组织方式，成为审计发挥免疫系统功能的有效途径，在国家治理过程中也发挥着越来越重要的作用。充分研究跟踪审计特点，明确在国家治理背景下的国家重点建设项目跟踪审计的目标定位和审计内容，发挥审计“免疫系统”功能，在目前的新形势下就显得尤为重要。
    
    一、国家治理的内涵和职能
    国家治理是指通过配置和使用国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和服务的过程，通过实施国家治理，可以确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。国家治理的职能，按社会作用划分主要分为以下四种类型：第一，经济职能。经济职能是实现国家治理的基础和前提，是实现国家治理的必要条件。国家经济职能主要表现为建立并完善市场经济制度，保证市场经济主体的有效运行，提供公平的竞争秩序和规则安排，创造一种能够为有效的经济活动设定激励机制的经济环境。第二，政治职能。政治职能是国家治理的核心职能，政治职能的核心是代表谁的利益的问题。政治职能所涉及的利益是社会公共利益，是公共权力的权威性管理职能在我国目前所处的转型时期，国家政治职能就是将人民民主法制化，保障人民的民主权利和人民群众的根本利益。
    第三，文化职能。文化作为国家的精神，是维系国家生命和决定国家治理成长的关键，文化的强弱直接决定着国家治理能力的强弱。文化职能的核心在于政府通过对制定和实施各项文化政策的实施与管理，不断提高文化的创造力和生产力，以便加大其核心价值的影响力，通过文化的教育和传播，深化文化对公民精神与心灵塑造，自觉加强对国家的认同。
    第四，社会职能。社会职能主要指国家管理社会和公共服务事务的职能。社会主义国家的理念是把为人民服务作为宗旨，社会职能主要是通过制度供给的方式管理社会公共事务，提供公共产品和公共服务，维护和实现社会公共利益。
    
    二、国家重点建设项目跟踪审计的特点
    国家重点建设项目跟踪审计是国家审计机关根据国家和人民的需要，通过对国家重点建设项目建设管理、资金流向和权力运行等方面的审计监督，在事前、事中、事后全过程进行跟踪的动态的审计方式。国家重点建设项目跟踪审计具有如下特点：
    第一，时效性。时效性是跟踪审计的第一要素，主要体现为第一时间跟进政府和社会关注的国家重点建设项目建设管理情况，及时发现苗头性、倾向性问题，并立即提出有效的对策建议，促进项目建设的顺利进行。
    第二，持续性。审计机关在事前、事中、事后三个阶段持续对项目建设管理情况进行动态审计，是跟踪审计持续性的具体表现。通过对相同或相类似审计项目的多次审计，在促使被审计单位持续整改的基础上，审计目标层层递进，促进制度更加完善，管理更加规范，使跟踪审计的作用大大提升。
    第三，针对性。针对性是以专业的眼光，有选择地关注，突出重点，而不是面面俱到。跟踪审计的针对性主要体现在国家重点建设项目的选择上，充分考虑政府关注、关系国计民生、可能发生的风险等因素确立跟踪审计项目，从而提出具有针对性、可行性的建议。
    第四，准确性。审计机关在对国家重点建设项目实施跟踪审计的过程中，能及时获得第一手资料，保证了审计资料的真实性和数据的准确性，并根据实际情况做出准确的分析和判断，提出针对性和操作性强的审计建议。
    第五，促进性。跟踪审计的促进性在于能够在迅速揭露和查出问题的基础上，认真分析问题产生的主客观、内外部和历史现实等方面的原因及产生的后果，寻找从源头上和根本上解决问题的意见和建议，促进问题的解决，防止蔓延、扩散。
    
    三、国家治理背景下国家重点建设项目跟踪审计目标定位
    （一）揭露国家宏观政策执行中存在的突出问题，提出针对性建议，推动制度建设。国家重点建设项目涉及的行业众多，包括铁路、公路、水利、工民建等多个领域，工程建设领域中的法律法规比较健全，既有国家的颁布的建筑法、公路法、招标投标法、合同法等法律，又有铁道部、交通运输部、水利部、建设部等多个部门根据各个行业特点出台的部门规章。但是，随着国内外经济形势和国家宏观调控政策的变化，各项法律法规执行过程中也存在一些问题，如招投标流于形式、投资超概算严重、质量控制措施不到位等问题，需要审计及时予以揭露并加以规范。跟踪审计在这个过程中可以发挥时效性和持续性的优势，及时反映建设过程中存在的国家法律法规和政策执行过程中存在的突出问题，分析问题存在的原因，提出针对性意见和建议，并对建议采纳情况和问题整改情况进行持续跟踪，促进相关单位及时整改问题并完善制度，推动建设领域的各项制度建设。
    （二）重视重大违法违纪案件查处，惩治腐败。工程建设一直是贪污腐败问题和违法犯罪案件的高发领域，国家对工程建设领域的重大违法违纪问题高度重视。国家重点建设项目由于资金量大、涉及单位众多，也是重大违法违纪案件的高发区域，对违法违纪案件的查处尤其重要。跟踪审计由于介入工程建设较早，并能持续检查工程建设实施各项环节，在对招投标、工程发包、物资采购等环节的审查中存在优势，能够更方便掌握细节，发现重大违法违纪案件线索，并对问题及时予以揭露，必要时移送司法机关或纪检监察机关立案查处，有利于惩治工程建设领域的腐败问题，保证项目建设资金安全。
    （三）揭露损害人民群众利益的问题，维护民生。维护民生，及时揭示损害人民群众根本利益的突出问题，分析问题产生的原因，提出审计建议，推进相关单位及时整改，促进和谐社会建设，这是审计的最终目标之一。国家重点建设项目的建设过程中，由于工程施工范围较大、重型施工机械较多、施工现场人员众多等，施工中往往会发生损害人民群众根本利益的问题，如施工噪声扰民、施工震动使项目附近居民房屋受损、拖欠农民工工程款等，如果对这些问题不及时予以揭露并采取措施加以解决，将会使矛盾逐步加深，引发社会问题。因此，跟踪审计可以利用时效性强的优势，在项目建设过程中刚出现损害人民群众利益的问题时就在问题萌芽状态就予以揭露，分析问题产生的原因，及时提出审计建议，促进有关单位和部门及时采取有效措施保障人民群众根本利益，促进和谐社会的建设。
    （四）关注项目绩效评价，促进可持续发展。绩效评价是指在综合考虑有关因素的基础上，运用特定指标体系，对照统一标准，按照一定的程序，通过定量定性对比分析，对特定组织或个体在一定期间实现特定目标的状况做出客观、公正和准确的综合评价。我国国家重点建设项目有一套较为完备的建设程序和内容，按照实施时间可分为项目建设准备阶段、项目建设实施阶段和项目建设竣工后评价阶段，项目建设准备阶段包括前期的项目建议书、可行性研究、初步设计、技术设计、施工图设计、招投标、征地拆迁等，项目建设实施阶段包括项目施工中的质量控制、进度控制、投资控制、安全控制、环境保护等，项目建设竣工后评价阶段包括生产准备、竣工验收、后评价等，项目建设程序和工作内容较多，建设项目绩效评价就是对上述各个工作环节的绩效进行客观评价，在对各个工作环节评价时，跟踪审计由于存在持续审计的优势，因此可以在建设项目的不同阶段及时对工作绩效进行评价，及时发现建设过程中的不足，分析原因，研究有效措施弥补不足，促进后续项目提高建设管理水平，推动可持续发展。
    
    四、国家治理背景下国家重点建设项目跟踪审计内容分析
    在国家治理背景下，国家重点建设项目的跟踪审计要坚持依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，充分发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，推动实现国家科学发展。跟踪审计的主要内容应包括以下几个方面：
    （一）征地拆迁。在国家重点建设项目实施过程中，征地拆迁是工作的一个重点和难点。近几年来，随着城镇化水平的提高，征地拆迁过程中暴露出的问题也越来越多，主要表现为损害人民群众利益和截留、侵占、挪用征地拆迁资金等，也存在贪污、受贿等腐败问题。因此，在跟踪审计过程中，要将征地拆迁作为一项重要内容，一要对征地拆迁资金使用的合法性和合规性进行监督，及时揭露存在的问题，以利于及时堵塞漏洞，保障征地拆迁资金安全；二要对征地拆迁过程中损害人民群众根本利益的问题及时予以揭露，并提出审计建议，督促相关单位和部门及时加以解决，促进和谐社会建设；三要对征地拆迁过程中的重大违法违纪问题予以关注，及时揭露征地拆迁过程中存在的腐败问题，及时移交司法机关和纪检监察机关，惩治腐败。
     （二）投资控制和建设资金管理。国家重点建设项目投资额巨大，由于建设过程复杂，往往出现概算超可研、决算超概算现象，因此，跟踪审计中的重要内容之一就是要对投资控制情况和建设资金管理情况进行监督，具体表现为：一要关注概算执行情况，从概算批复情况入手，检查实际建设过程中对概算中各项内容的具体执行情况，对超概算较多的内容要中重点关注，并分析超概算的原因，及时发现问题、揭露问题，并提出审计建议，避免不合理超概算行为的发生；二要关注建设资金使用和管理情况，检查建设资金筹集、到位、管理、拨付等各个环节控制情况，检查建设资金是否及时足额到位、资金管理和支付制度是否健全、各项支出是否真实合规，重点关注有无转移、侵占、挪用建设资金等重大违法违规问题，保障建设资金安全；三要关注造价控制情况，对实际完成工程量进行核实，检查计量支付各环节是否真实合规，重点反映弄虚作假套取建设资金问题，保证建设资金使用效益。
     （三）建设管理。国家重点建设项目实施过程中的建设管理包含内容较多，包括招投标管理、合同管理、进度管理等，跟踪审计由于在管理过程中进行监督，因此能够在建设管理过程中对相关单位形成威慑，使问题消灭在萌芽状态，充分发挥审计“免疫系统”中的预防功能。具体来讲，需要对以下几方面内容进行重点关注：一是招标投标的合法合规性，检查有无利用职权操纵招标、暗箱操作，使招投标形式问题，有无通过化整为零、规避招标问题等；二是检查建设过程中的各项行为是否严格按照合同执行，有无通过各种形式掩盖转包和违法分包行为等，是否存在通过违法分包、转包形式套取建设资金问题，是否存在拖欠农民工工程款问题；三是检查项目建设是否按照批准的施工组织设计实施，各项变更是否合理，是否履行审批程序，是否存在擅自调整建设内容、通过设计变更掩盖损失浪费等问题。
     （四）质量管理。质量管理是项目建设过程中的关键环节，质量管理效果直接影响到项目质量，是衡量项目建设效果的重要指标之一，因此，质量管理是跟踪审计中的一项重要内容。具体来讲，跟踪审计中对质量管理的审查应包括以下几方面：一是审查施工质量控制情况。通过对比分析初步设计文件、施工图设计、设计变更和经批准的施工组织设计文件中的工程技术标准和施工方法，重点审查各参建单位是否严格按照批准的设计标准施工，是否存在擅自改变施工方法和施工工艺的问题，是否存在以次充好、偷工减料等质量管理方面的问题。二是审查进场材料质量控制情况。通过审查进场材料的报验手续是否完善，检查是否存在进场材料未经监理进场检验投入使用情况，通过审查各单位对不合格材料的处理情况的真实性，检查各项处理方案是否到位，是否存在将不合格材料用于主体工程造成质量隐患问题。三是审查质量事故处理情况。通过检查建设、监理、质量监督等单位对工程质量进行全过程控制中的质量检查结论性文件和整改资料，分析工程施工过程中质量问题产生的原因和处理措施，检查整改措施是否到位，是否已产生损失浪费，是否仍存在质量问题隐患，另外，对质量事故的审查，应重点分析责任，找到产生质量事故的主要原因，并结合施工、监理、设计等单位的分包转包问题，重点揭露工程建设过程中的领导干预、渎职、商业贿赂、偷工减料、以次充好等重大违法违纪问题。
    （五）环境保护。建设项目施工阶段是资源和能源大量消耗，产生严重环境污染的阶段，会产生大量的有害气体、粉尘、废水、弃土弃渣等，若控制不好将会对生态环境造成巨大破坏。国家重点建设项目前期工作中，国家规定要编制建设项目的环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行评价，规定防治措施，报环境保护行政主管部门批准。建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。因此，跟踪审计中，要以环境影响报告书和批准文件入手，检查各项环保措施是否控制到位，污染物排放是否符合规定要求，对不符合环境保护要求的行为要及时予以揭露，促进相关单位整改，避免发生严重破坏生态环境、造成重大损害人民群众利益的问题，推动和谐社会建设和可持续发展。
    （六）审计发现问题整改情况。对跟踪审计来讲，发现问题、揭露问题只是跟踪审计工作的主要内容之一，跟踪审计的另外一项重要内容就是对已发现问题的整改情况的检查，检查各项问题是否整改到位，对于尚未整改的问题，应重点分析未整改的原因，检查是否存在机制上和体制上的障碍，对于机制上和体制上存在的问题，应从国家宏观角度进行考虑，提出建设性建议和意见，督促有关部门尽快弥补制度上存在的漏洞，推动国家制度建设，更好地发挥跟踪审计在国家治理中不可替代的作用。
    总之，国家重点建设项目跟踪审计是国家审计中的重要内容，准确把握好跟踪审计的目标定位，并根据审计目标合理确定重点审计内容，充分发挥审计“免疫系统”功能，必将使国家审计在国家治理中发挥更重要的作用。（刘玉波）
     
    参考文献：
    1.跟踪审计若干问题研究，审计署审计科研所研究报告2010年第6期。
    2.关于跟踪审计的几点思考，审计署审计科研所审计研究简报2009年第10期。
    3.项文卫，我国审计机关跟踪审计研究，现代会计2010年第5期。
    4.尹平、戚振东，国家治理视角下的中国政府审计特征研究，审计与经济研究，2010年5月。
    5.任勇，国家治理视野中的核心价值_基于文化资本的考察，社会科学，2010年第3期。

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