摘要：审计研究对于提升国家审计服务国家治理的水平具有重要作用，但当前国家审计研究在体系化、机制化方面存在的若干缺陷，制约了国家审计服务国家治理“免疫系统”功能的发挥和服务效果。本文分析了当前国家审计研究工作的优势和不足，并在此基础上对完善国家审计研究进行了思索。
    关键词： 国家审计  国家治理  审计研究
    
    2011年7月，在中国审计学会第三次理事论坛上，刘家义审计长发表了题为《国家审计与国家治理》的演讲，提出了国家审计是国家治理重要组成部分的论断。自此，如何改进国家审计工作，推进国家良好的治理，成为了审计机关和学界共同关注的课题。
    
    一、加强审计研究有助于改善国家治理
    
    刘审计长认为国家审计是国家治理系统中内生的监督控制系统之一，其主要功能是通过依法用权力制约权力，监督执行系统对决策的执行情况，并将对决策执行情况的评估反馈给决策系统，推动决策系统及时修正决策，同时根据决策执行情况实施奖惩措施，进行区别激励。根据以上论断，国家审计服务国家治理的质量，与国家审计监督能力和信息处理、反馈能力成正比关系。此处的信息处理、反馈能力内含了数据信息的分析研究能力，既包括对于被审计单位或审计事项的信息的处理、反馈能力，也包括对国家审计自身信息的处理和反馈能力。考虑到当前国家审计承担的监督和服务双重责任，这一处理、反馈能力的表现形式，既包括审计报告、决定、信息等法定文书，也包括了专门的、对外刊发的研究报告或者科研论文等等。
    （一）国家审计有效服务国家治理需要加强审计研究。“治理”理论在中国的兴起，是近年市场经济和民主政治深入发展的结果。一般来说，良好的治理包括合法、法治、透明、责任、回应、有效、参与、稳定、廉洁和公正等要求。国家审计要有效服务国家治理，其研究视野必须超越财政财务收支的范围，而将重心向维护国家经济安全、推进民主法治、促进廉政建设、保障科学发展和人民利益等方面拓展，善于从问题中找寻社会风险，揭示体制机制的缺陷，并向有关部门提供解决问题的办法。
    审计科研所（2012）分析了国家审计在国家治理中发挥有效性的基本因素，认为国家审计服务国家治理的效用层面包括：（1）提供真实客观公正的数据信息。（2）依据所具有的数据信息进行一般性的正确与否判断，并提供改进和完善的适当建议。（3）对政策提出独立的专业意见。其中，前两个层次侧重于真实性、合法性的监督，第三个层面则是国家审计形成的对某事项的一种专业判断，其准确性不仅依赖数据信息的准确度，更依赖审计机关对数据的分析研究能力。
    （二）加强审计研究，有助于改善国家审计服务国家治理的能力。一是通过加强审计研究，能够推动国家审计在治理环境下的自我转型和完善。近年国家审计一直处于不断转型和发展的过程中，但实事求是地讲，由于转型的时间较短，当前国家审计应对转型的积累仍显不足，审计业务、审计管理方面的许多领域都处在摸索和创新过程中。加强审计研究，不仅有助于国家审计改善对外审计工作，同样有助于国家审计认清形势、辨别发展方向、挖掘审计潜力、提高审计效率、降低审计成本，从而提升国家审计自身治理的水平和能力。
    二是通过加强审计研究，有助于国家审计提升在国家治理框架中的影响力。有价值的研究成果具有强大的说服力和影响力，能够引导、促进、凝聚社会的共识。研究，并提出有价值的研究报告是国家审计“软实力”的重要展示，可以起到凝聚内部共识、增进外部影响力、强化审计结论的权威性和审计整改执行力等重要作用，达到弥补国家审计“硬实力”不足，提升国家治理成效等目标。
    三是通过加强审计研究，有助于提升国家治理整体效果。治理理论的兴起反映了“政府的能力也有一定限度，同时也反映着一系列广泛的势力的兴起”，治理“是各种公共的或者私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”。实现国家良好治理，不能仅仅依靠政府或者某个部门的努力，而应该动员社会的广泛参与。通过改善国家审计的研究能力，能够在提升国家审计工作质量的同时，向社会其他治理主体提供高质量的信息服务，帮助治理主体更好的认清国家治理中的真实情况，并为其正确决策或行动提供帮助。
    
    二、现阶段审计研究的成绩与不足
    
    （一）审计研究已经取得长足的进步。2011年审计署的绩效审计报告反映，仅2011一年审计署就开展了国家审计与国家治理等7个重点课题的研究，起草的《审计监督在我党建立政权和巩固政权中的作用》在全国党建研究会上作了重点交流。撰写了25期《审计研究简报》、编译了38期《国外审计动态》，并翻译了3期《审计研究资料》。国家审计对研究工作中国特色社会主义审计理论体系建设取得重大进展。
    上述成绩的取得：一是得益于审计署领导的重视和正确指挥。以2011年工作为例，审计署在取得丰硕审计理论研究成果的同时，理论研究机制进一步健全，制定了加强审计理论研究的相关意见，开展了博士后工作站建设和优秀博士学位论文评选等等针对性工作，并组建了中国审计学会环境审计专业委员会、计算机审计分会和审计教育分会等组织机构等。
    二是得益于基础理论研究的重大突破。近年中国审计继提出审计“免疫系统”理论后，更进一步深化了国家审计与国家治理的研究。对于审计研究而言，这些基础性理论的提出，一方面回答了诸如审计是什么，应该做什么等最基础命题，为审计研究打下坚实基础；另一方面，更是极大地开拓了审计研究的领域和视野，加速了审计研究与其他学科研究的融合，使审计研究更加贴近社会的需要。
    三是得益于审计应用科学的长足进步。此处的应用科学是一个广泛的概念，是指与基础理论研究以外的，与审计实务工作密切相关的各种意识层面的创新，包括新理论、新理念、新制度、新技术等。例如，审计计算机技术的进步扩展了国家审计对审计资源的采集、利用、数据分析能力；财政大格局审计、政策跟踪审计、绩效审计等审计方式、方法创新，不仅推动了审计实务的发展，也为审计研究提供最好的研究对象和理论检验平台。
    四是得益于审计人力资源的发展。这一方面体现在公务员招考的进一步规范，帮助国家审计吸纳了大批专业人才；另一方面，通过审计机关内部人力资源整合和外部专家聘用等方式，有力地促进了人力资源的利用。
    （二）现阶段审计研究工作仍需要进一步提升。一是审计研究整体上仍呈分散化态势。虽然当前各级审计机关日益重视审计研究工作，但是从研究现状来看，各个部门的研究仍呈一种各自为战的局面。例如当前审计科研所、审计学会、审计业务司、政研室、各级审计机关及其相关研究部门都在承担审计研究工作，但是研究方向、研究重点都不一致。相对而言，基层审计机关研究更多的侧重撰写审计报告、信息材料的需要；业务司研究侧重提出审计方案、确定审计重点、汇总审计报告、信息的需要；政研室侧重于审计信息材料的编撰和审计工作发展的规划的需要；而审计学会、科研所等单位则侧重审计基础理论，以及对国家审计发展有重要意义的重点问题、事项的研究等。这种按功能区分研究重点和领域的方式，具有目的性强、集中针对性高、成果产出快等特点，但是同样存在整合力度不强、重点发展方向突破性不足的缺点。实践中，审计科研所等常设性研究机构的研究成果和审计实践部门的经验总结，往往缺乏及时的沟通和转化，双方研究“互不为目的”的情况也存在，审计研究的系统性合力无法彰显，也影响研究成果科学性、适用性。
    二是研究能力尚存一定欠缺。虽然近年审计研究的氛围和环境都得到了改善，但受审计研究发展时间较短、积累较薄弱，审计工作阶段性、目的性、实务性强等客观条件的制约，审计研究能力离服务国家治理的要求仍存有一定距离。当前审计研究在内容方面研究审计自身多（包括审计理论、重审计管理、重审计能力创新等），研究审计外在少（包括并不限于被审计单位、事项)；在目标方面研究具体问题多，结合具体问题探讨审计事项发展规律少；在方式方法方面就问题归纳阐述多，进行趋势分析、宏观分析、专业深度分析的少。总的来说，当前国家审计服务国家治理的效用层面，仍主要停留在科研所提出第一、二效用层次，第三层次的目标要求还未能完全达到。
    三是研究成果应用性较窄。国家治理强调的是一种共同参与型的治理，因此，审计研究成果（包括法定的审计公文和一般的研究材料）应当着眼于满足社会各个治理主体的需要。国家审计应以其所具有的“法定话语权，适时告知风险，警示风险，预测风险，引导社会公众理性接受、分析和判断风险程度，对社会风险管理的制度建设提出战略及决策性建议，促进政府建立有效的风险治理机制，从而有效地防范、规避和化解风险”。但审计实践中，审计结果公开制度仍处于完善发展过程中，尚未能做到完全公开；同时主要用于反映当前社会中普遍性、机制性或存有重大危害问题的各种审计信息材料，仍主要服务于各级政府，审计研究成果未能被其他治理主体及时共享和转化。
    （三）现阶段审计研究特点凸显机制化缺陷。按照《辞海》的解释，“机制”一词原指机器的构造和运作原理，借指事物的内在工作方式，包括有关组成部分的相互关系以及各种变化的相互联系。其特点包括：一是从属于一定的制度安排，通过制度使系统内部组成要素按照一定方式的相互作用实现其特定的功能；二是以一定的组织结构（体制）为物质基础，是各组织结构按照制度的安排，以一定方式运动所产生的综合作用；三是机制是可以根据需求的变化，不断加以调整和完善的。一个良好的机制，“在理想状态下，甚至可以使一个社会系统接近于一个自适应系统——在外部条件发生不确定变化时，能自动地迅速作出反应，调整原定的策略和措施，实现优化目标”。
    从上文对于现阶段审计研究的成绩与不足的分析，我们可以看出当前国家审计研究尚未形成足够良好的运转机制，具体表现在：一是审计研究领导驱动色彩明显，对于外界环境要求的敏感性和自我适应性还需加强；二是审计研究与审计实践结合度不高，“审、学、研”互动性不足，显示审计研究机构（部门）在研究资源动员和协调利用方面还需加强；三是审计研究本身很大程度上还处于各研究单元自发的“点”研究层面，需要一个审计研究长期发展规划来指导审计研究的整体发展方向和重点，也需要相关的具体操作办法（例如审计成果的利用渠道，相关的考核奖励办法等）来支持审计研究的整合。
    
    三、国家治理视角下，加强审计研究机制建设的建议
    
    （一）完善审计研究相关的制度建设。制度是机制存在的前提，“国家审计能否有效参与国家治理，取决于国家审计的相关制度安排与国家治理目标间的协调性和适当性。国家审计应当以良好国家治理为主轴，变革和完善相关制度安排，从而寻求国家审计能力的提升，有效服务国家治理维度的深化”。针对当前审计研究的不足，国家审计研究制度建设的重点应包括三个层面：一是有关审计研究的长期发展规划的建设，明确中长期内审计研究工作发展的方向，审计研究的重点领域，审计研究需要达到的目标等等；二是加强有关审计研究工作具体实施办法的建设，为审计研究机制的有效运转提供基础性的制度平台。其内容包括对研究机构和研究人员的规定，对研究课题和项目的规定，对审计研究工作流程、步骤的规定，对研究成果的评选和发表利用规定等等；三是建立与审计研究机制相配套的管理办法或工作指导意见等。例如通过调整审计工作考核制度内容，引导审计研究发展；完善审计结果公告制度，促进审计研究成果转化；完善外部协作机制建设等等。
    （二）搭建一个相对独立的系统研究平台。 2007 年三位美国经济学家共同荣膺度诺贝尔经济学奖，其中马斯金特别关注到组织分工方式会对效率及公平产生影响。下阶段国家审计研究的深入发展，要突破单“点”研究的局限性，需要构筑一个合适的研究平台，对现有的审计研究资源加以整合，通过有效的组织分工提升审计研究的能力。在笔者看来，这一平台至少要满足两个方面的需求：一是具备相对的独立性，包括研究机构、研究人员的相对独立性，也包括审计研究机构对于审计研究方向、审计研究内容、审计研究项目组织等等具有相对独立的决定权；二是具备系统性，研究机构应当能够针对现有的审计资源具有一定的调动权限，即面对某一个研究课题，研究机构能够打破审计机关内部架构制约，从不同的审计部门调取足够的研究资源。
    综合上述要求，并考虑到当前国家审计工作在领导体制、审计业务工作量、各类型人才储备等方面的客观条件，拟议中的研究中心架构模型包括相对稳定的领导核心架构与离散型的外围支持两个部分。其中领导核心架构具备一定独立性，直接向审计机关领导负责，人员具备稳定性和专业性等特点。其职能主要根据相关制度安排，就上级领导交办的研究事项、审计研究长期规划事项、审计实践部门所发现的重大事项等，评估、测试研究的可行性，把握审计研究的方向和重点，组织研究项目的实施，并根据要求提交相应的研究成果。
    离散型的外围支持则主要承担研究素材的发掘和前期加工，同时根据研究中心的要求，承担部分具体的研究工作和研究成果的论证工作。具体而言，这一外围支持包括审计机关内部支持与审计机关外部支持两个方面，其中审计机关内部支持主要由审计业务部门承担，依托审计机关特殊优势，挖掘相关的研究素材或对研究成果进行实证检验；审计机关外部支持包括三个部分：一是通过扩大政府部门之间合作，建立政府间研究成果和信息的共享机制，提升审计研究的影响力；二是积极开展“政府——高校”合作，借助高校的研究平台弥补审计研究短板，提升审计研究成果的专业度和权威度；三是扩大社会公众对于审计研究工作的参与度，了解和满足社会公众对于信息知情权的需求，同时积极引导社会公众从国家审计的视角思考问题，分析和判断风险，促进社会共识的凝聚。
    值得注意的是，民主性和实事求是应当是审计研究必须把握的两条基本原则。其中民主性是指研究者之间应当能够平等交流与合作, 并要能打破行政机关内部科层管理局限，允许专家坚持自己的学术意见。实事求是指的是研究成果应当经过严格的评审或者实践的检测，同时排除研究者潜在的利益纠葛，使之能够保持研究的客观公正。
    （三）以问题和需求为导向，对审计研究工作实施项目管理。如前所述，审计研究要着眼于未来对各种不同国家治理主体需求的满足，同时要善于从审计研究的问题中，归纳、分析、推导出事务发展的规律，从而揭示和预防可能出现的社会危机。因此，审计研究需要在满足各种交办的研究任务的基础上，提升自身独立研究的能力，包括对研究方向的自主把握、对研究方式方法的选择、对研究工作的组织等等。从当前审计研究发展阶段、水平等实际出发，现阶段审计研究机制仍有待进一步磨合，因此可以先从审计发现的重大问题，以及国家、社会向国家审计机关所提需求着手开展研究工作，集中力量解决迫切问题，同时达到锻炼队伍，磨合机制的目标。值得注意的是，如采取以问题和需求为导向的研究模式，审计机关应重视审计研究机构与各治理主体（需求方）之间的沟通渠道建设问题。
    项目管理(Project Management)是20世纪50年代后期发展起来的一种计划管理方法，是指项目管理者“运用专门的知识、技能、工具和方法，使项目能够在有限资源限定条件下，实现或超过设定的需求和期望”，其具体内容包括项目范围、时间、成本、质量、人力资源、沟通、风险、采购、集成管理等九大部分。近年审计署对审计项目管理的研究和实践，已经证明了通过科学的项目管理方式能够提升国家审计的监督或服务能力，并实现更高的效率。审计研究项目的管理可以借鉴审计项目管理的成熟经验，以提升审计研究的效果。
    （四）加强审计研究人力资源建设和整合力度。考虑到当前理论界和审计实践中，对于审计人才培养方面的研究较多，此处仅扼要阐述笔者对于审计研究人才培养和整合管理的几点看法：一是应采取措施贯彻落实审计人才发展规划；二是应根据审计研究特点，走专业型人才和综合型人才协同发展道路（例如区分不同岗位人员的素质要求）；三是在项目管理中，应注重跨学科、专业的人力资源整合和综合效用提升；四是应重视已有审计人力资源的挖掘、利用和培育。值得注意的是，对已有审计研究成果进行整理、分析、宣传普及，乃至进行实践检验，不仅有助于提升审计研究成果的品质，也可以提升审计人员整体的素质水平，需要审计机关关注这方面的情况，并采取一定措施来扩大审计研究成果的公开范围和力度。（王勇）
     
    参考文献：
    1、审计署审计科研所、崔振龙、王鸿.国家治理服务国家审计的有效性研究[J]，审计署审计科研所审计研究报告，2012（1）。
    2、 约瑟夫·奈：《美国霸权的困惑—— 为什么美国不能独断专行》, 世界知识出版社, 2002年版。
    3、 蒋英州，叶娟丽：《对约瑟夫·奈“软实力”概念的解读》[J],政治学研究,2005年第5期。
    4、【英】格里·斯托克著 华夏风编译.作为理论的治理：五个论点[C]//俞可平.治理与善治【M】，北京：社会科学科学文献出版社，2000年版。
    5、俞可平.治理与善治【M】，北京：社会科学科学文献出版社，2000年版。
    6、崔振龙、王鸿、审计署科研所.对国家审计与国家治理关系的几点认识[N],中国审计报,2011-4-11（5）。

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