农村环境连片整治的审计探索与实践
王光辉 庞德良（审计署京津冀特派办）
摘要：本文阐述了农村环境严重污染的现状、农村环境连片整治项目开展的情况，结合审计实践分析了农村环境连片整治审计中应关注的内容，审计方法和要点以及审计难点和应对措施，以期对今后开展此类审计提供借鉴。
关键字：农村 环境 连片整治 审计
近年来，随着我国现代化进程的加快，以使用机械、农药、化肥为基本特征的现代化农业的急速发展，使得农村污染问题越来越突出。尤其是在工业化、城镇化程度较高的东部发达地区，农村环境质量下降已与经济社会发展形成了强烈的反差。这种现状严重破坏了农村生态环境、阻碍了农村社会发展。
开展农村环境连片整治是环境保护部门开展农村环境治理的一项新尝试，同时也是治理手段的进步。农村环境连片整治项目审计具有涉及领域广、内容宽泛的特点，2011年审计署组织了节能减排专项资金审计，给审计人员提供了很好的实践机会，我办派出审计组对这一项目开展了专项审计，取得了一定的审计经验和成果。本文结合审计中的难点和做法，对农村环境连片整治项目审计方法进行了探索和研究。
一、我国农村环境污染的类型和现状
我国的农村环境污染可大致分为以下三类：
（一）现代化农业生产手段和方式造成的各类面源污染。一是过量使用化肥、农药。目前我国已成为全球化肥、农药用量最大的国家，单位土地面积的化肥用量远超发达国家为防止化肥对土壤和水体造成危害而设置的安全用量上限。并且由于施肥结构不合理导致化肥利用率低、流失率高，不仅造成土壤污染，还通过农田径流污染水体，甚至影响到地下水和空气。二是地膜污染日益加剧。我国的地膜用量和覆盖面积已居世界首位，地膜在土地中残留既影响环境又会造成作物减产。此外，秸秆焚烧等也严重污染了大气环境。
（二）乡镇企业和集约化养殖场造成的点源污染。 一是农村工业化基本上是一种低技术含量、以牺牲环境为代价的粗放式经营，污染危害直接且治理困难。而且乡镇企业布局不合理，污染物处理率显著低于工业污染物平均处理率。二是集约化养殖产生的粪便等污染物得不到有效治理和消纳，露天堆放或直接进入水体，形成严重危害。
（三）农民聚居点生活污染。农村聚居点缺少规划、污染防治设施严重缺失，导致农村生活垃圾基本露天堆放、生活污水基本全部直排，造成农村生活环境严重恶化。
二、农村环境连片整治政策出台、项目内容、资金安排
近年来，国务院、环境保护部等高度重视农村环境问题，出台了一系列的农村环境保护和治理的制度或规定。2010年5月，环境保护部印发了《全国农村环境连片整治工作指南》，明确了连片整治项目是以饮用水水源保护和人居环境质量改善为主要目标，重点开展人口密集区的生活污染治理、畜禽养殖污染防治、短期内可取得成效的历史遗留农村工矿污染和土壤污染治理，以及农业面源污染防治等与区域环境质量改善密切相关的农村环境连片整治。
同时，中央财政从2010年开始，对农村环境连片整治示范省区给予资金支持，2010年和2011年两年安排了56亿元。支持了包括生活污水收集整治、生活垃圾收集转运、水源地保护、白色污染治理、畜禽规模化养殖等多类项目。农村环境连片整治的实施，使农村生态环境得到明显改善，项目区的垃圾乱堆乱放问题得到有效治理，并初步建立了农村环境管理体制，取得了一定的成效。
三、农村环境连片整治审计方法和要点
（一）检查农村环境连片整治政策落实情况。农村环境连片整治项目类型较为丰富，适用于此类项目的法规制度也较多，需要审计人员进行一定的了解和熟悉。审计中应关注以下几个方面：一是示范区的设置是否符合《全国农村环境连片整治工作指南》中连片整治的目的和示范区选取的原则；二是地方农村环境保护相关规划编制工作是否完成，是否能够有效的整合包括农村环境连片整治项目在内的各种涉农环保项目和资金；三是关注省级农村环境连片整治工作协调机制是否建立，运行是否有效；四是已建成项目的环境成效评估工作是否到位，项目是否达到预期的治理目标；五是了解农村环境连片整治项目编报、审核、检查验收等流程。
（二）检查工程建设、资金使用情况。在充分分析环保部门项目相关资料的基础上，选取重点延伸的市、县，检查项目实施情况。一是与环保部门相关人员座谈工程实施的情况，主要了解工程的分布情况、地方政府和相关职能部门对工程的组织和分工、施工单位工程实施中出现的问题和工程进展等情况；二是审查主管部门的项目申报资料、招投标资料及验收资料等，延伸施工单位审查项目实施资料，包括工程支出的相关账簿和原始凭证，关注资金使用是否合规、项目是否存在转、分包等问题。
（三）延伸现场，检查工程运行情况及效果。延伸项目现场，按照工程设计和施工资料逐项查看工程实际进展情况及实施效果。一是审查工程建设地点、建设标准及材料使用是否合规；二是工程实际运行效果是否达到设计目标。应重点关注是否存在使用其他项目“李代桃僵”、降低建设标准缩减工程量及项目建成后设施设备闲置的情况。
四、审计难点及应对措施
（一）投标环节中出借资质问题的认定。审计中会遇到施工现场项目部的管理人员非投标单位职工的问题，这种问题具有一定的欺骗性，施工组织者多以承包本单位工程为由进行搪塞。
针对此问题，一是从投标单位劳资部门索取该单位职工花名册和工资发放单，确定是否为该单位职工；二是从工程款的流向入手，审查工程款的真实去向。施工组织者借用单位资质投标是形式，取得工程款是目的，此种问题大多数情况下，工程款只是在出借资质单位中转一下，留取一定税费或利润后，直接将工程款支付给借用资质者。
（二）利用以前年度类似工程“李代桃僵”的认定。近年来，农村环境保护项目各部门安排的较多，工程建设内容也大同小异，例如：环保部门安排的农村环境综合整治项目、财政部门安排的一事一议项目，工程内容也多是村镇道路修建或污水排水管网铺设。与农村环境连片整治项目极容易混淆，审计人员如不加以区别极容易被骗。
针对此问题，一是要仔细研读实施方案和招标文件，掌握工程的建设地点、建设内容和工程量；二是查看工程现场时要仔细核对使用的材质是否符合实施方案和招标文件的要求。不同的工程项目队材质的要求是有一定区别的；三是依靠当地群众，在查看工程现场时要注意走访附近的人民群众，主要询问所看工程的建设时间，施工组织者的名称等，确定疑点；四是注意查看工程的村边或路口时否建有工程标牌，农村的工程项目，组织部门为了彰显其业绩，多要求建设单位或施工单位在工程的实施地设立纪念碑或几年标牌，标牌上大多标注着项目的组织部门、工程名称、投资额等信息，是不是本项目一目了然。
（三）套取工程资金的认定。套取工程资金往往与虚报项目相伴而生，一种是虚报项目后，直接将资金转出用于其它项目或支出，另一种是虚报项目后，以多支付工程款的方式，将所套资金先支付给施工单位，再转回用于其它项目或支出。第一种套取方式审查比较简单，本文主要阐述第二种套取方式。
针对此问题，一是从资金入手，延伸施工单位，审查是否存在资金返还建设单位，顺资金的流向审查，弄清资金的实际去向；二是从工程量入手，延伸工程项目，通过丈量铺设的污水管道长度和深度、清点污水井的数量等，确定实际工程量，同时依据项目实施方案或建设部门规定的标准计算开挖和回填的土方量。根据招标文件中工程量清单约定的单价，计算工程价款并与支付的工程款相匹配，是否存在多支付工程款的问题。（王光辉 庞德良）
参考文献：
[1]魏钰,苏杨.中国农村环境污染的类型、现状和后果.《中国科技成果》
[2]张笑归,刘树庆.我国农村环境污染现状及其对策研究.《河北农业科学》
关键字：农村 环境 连片整治 审计
近年来，随着我国现代化进程的加快，以使用机械、农药、化肥为基本特征的现代化农业的急速发展，使得农村污染问题越来越突出。尤其是在工业化、城镇化程度较高的东部发达地区，农村环境质量下降已与经济社会发展形成了强烈的反差。这种现状严重破坏了农村生态环境、阻碍了农村社会发展。
开展农村环境连片整治是环境保护部门开展农村环境治理的一项新尝试，同时也是治理手段的进步。农村环境连片整治项目审计具有涉及领域广、内容宽泛的特点，2011年审计署组织了节能减排专项资金审计，给审计人员提供了很好的实践机会，我办派出审计组对这一项目开展了专项审计，取得了一定的审计经验和成果。本文结合审计中的难点和做法，对农村环境连片整治项目审计方法进行了探索和研究。
一、我国农村环境污染的类型和现状
我国的农村环境污染可大致分为以下三类：
（一）现代化农业生产手段和方式造成的各类面源污染。一是过量使用化肥、农药。目前我国已成为全球化肥、农药用量最大的国家，单位土地面积的化肥用量远超发达国家为防止化肥对土壤和水体造成危害而设置的安全用量上限。并且由于施肥结构不合理导致化肥利用率低、流失率高，不仅造成土壤污染，还通过农田径流污染水体，甚至影响到地下水和空气。二是地膜污染日益加剧。我国的地膜用量和覆盖面积已居世界首位，地膜在土地中残留既影响环境又会造成作物减产。此外，秸秆焚烧等也严重污染了大气环境。
（二）乡镇企业和集约化养殖场造成的点源污染。 一是农村工业化基本上是一种低技术含量、以牺牲环境为代价的粗放式经营，污染危害直接且治理困难。而且乡镇企业布局不合理，污染物处理率显著低于工业污染物平均处理率。二是集约化养殖产生的粪便等污染物得不到有效治理和消纳，露天堆放或直接进入水体，形成严重危害。
（三）农民聚居点生活污染。农村聚居点缺少规划、污染防治设施严重缺失，导致农村生活垃圾基本露天堆放、生活污水基本全部直排，造成农村生活环境严重恶化。
二、农村环境连片整治政策出台、项目内容、资金安排
近年来，国务院、环境保护部等高度重视农村环境问题，出台了一系列的农村环境保护和治理的制度或规定。2010年5月，环境保护部印发了《全国农村环境连片整治工作指南》，明确了连片整治项目是以饮用水水源保护和人居环境质量改善为主要目标，重点开展人口密集区的生活污染治理、畜禽养殖污染防治、短期内可取得成效的历史遗留农村工矿污染和土壤污染治理，以及农业面源污染防治等与区域环境质量改善密切相关的农村环境连片整治。
同时，中央财政从2010年开始，对农村环境连片整治示范省区给予资金支持，2010年和2011年两年安排了56亿元。支持了包括生活污水收集整治、生活垃圾收集转运、水源地保护、白色污染治理、畜禽规模化养殖等多类项目。农村环境连片整治的实施，使农村生态环境得到明显改善，项目区的垃圾乱堆乱放问题得到有效治理，并初步建立了农村环境管理体制，取得了一定的成效。
三、农村环境连片整治审计方法和要点
（一）检查农村环境连片整治政策落实情况。农村环境连片整治项目类型较为丰富，适用于此类项目的法规制度也较多，需要审计人员进行一定的了解和熟悉。审计中应关注以下几个方面：一是示范区的设置是否符合《全国农村环境连片整治工作指南》中连片整治的目的和示范区选取的原则；二是地方农村环境保护相关规划编制工作是否完成，是否能够有效的整合包括农村环境连片整治项目在内的各种涉农环保项目和资金；三是关注省级农村环境连片整治工作协调机制是否建立，运行是否有效；四是已建成项目的环境成效评估工作是否到位，项目是否达到预期的治理目标；五是了解农村环境连片整治项目编报、审核、检查验收等流程。
（二）检查工程建设、资金使用情况。在充分分析环保部门项目相关资料的基础上，选取重点延伸的市、县，检查项目实施情况。一是与环保部门相关人员座谈工程实施的情况，主要了解工程的分布情况、地方政府和相关职能部门对工程的组织和分工、施工单位工程实施中出现的问题和工程进展等情况；二是审查主管部门的项目申报资料、招投标资料及验收资料等，延伸施工单位审查项目实施资料，包括工程支出的相关账簿和原始凭证，关注资金使用是否合规、项目是否存在转、分包等问题。
（三）延伸现场，检查工程运行情况及效果。延伸项目现场，按照工程设计和施工资料逐项查看工程实际进展情况及实施效果。一是审查工程建设地点、建设标准及材料使用是否合规；二是工程实际运行效果是否达到设计目标。应重点关注是否存在使用其他项目“李代桃僵”、降低建设标准缩减工程量及项目建成后设施设备闲置的情况。
四、审计难点及应对措施
（一）投标环节中出借资质问题的认定。审计中会遇到施工现场项目部的管理人员非投标单位职工的问题，这种问题具有一定的欺骗性，施工组织者多以承包本单位工程为由进行搪塞。
针对此问题，一是从投标单位劳资部门索取该单位职工花名册和工资发放单，确定是否为该单位职工；二是从工程款的流向入手，审查工程款的真实去向。施工组织者借用单位资质投标是形式，取得工程款是目的，此种问题大多数情况下，工程款只是在出借资质单位中转一下，留取一定税费或利润后，直接将工程款支付给借用资质者。
（二）利用以前年度类似工程“李代桃僵”的认定。近年来，农村环境保护项目各部门安排的较多，工程建设内容也大同小异，例如：环保部门安排的农村环境综合整治项目、财政部门安排的一事一议项目，工程内容也多是村镇道路修建或污水排水管网铺设。与农村环境连片整治项目极容易混淆，审计人员如不加以区别极容易被骗。
针对此问题，一是要仔细研读实施方案和招标文件，掌握工程的建设地点、建设内容和工程量；二是查看工程现场时要仔细核对使用的材质是否符合实施方案和招标文件的要求。不同的工程项目队材质的要求是有一定区别的；三是依靠当地群众，在查看工程现场时要注意走访附近的人民群众，主要询问所看工程的建设时间，施工组织者的名称等，确定疑点；四是注意查看工程的村边或路口时否建有工程标牌，农村的工程项目，组织部门为了彰显其业绩，多要求建设单位或施工单位在工程的实施地设立纪念碑或几年标牌，标牌上大多标注着项目的组织部门、工程名称、投资额等信息，是不是本项目一目了然。
（三）套取工程资金的认定。套取工程资金往往与虚报项目相伴而生，一种是虚报项目后，直接将资金转出用于其它项目或支出，另一种是虚报项目后，以多支付工程款的方式，将所套资金先支付给施工单位，再转回用于其它项目或支出。第一种套取方式审查比较简单，本文主要阐述第二种套取方式。
针对此问题，一是从资金入手，延伸施工单位，审查是否存在资金返还建设单位，顺资金的流向审查，弄清资金的实际去向；二是从工程量入手，延伸工程项目，通过丈量铺设的污水管道长度和深度、清点污水井的数量等，确定实际工程量，同时依据项目实施方案或建设部门规定的标准计算开挖和回填的土方量。根据招标文件中工程量清单约定的单价，计算工程价款并与支付的工程款相匹配，是否存在多支付工程款的问题。（王光辉 庞德良）
参考文献：
[1]魏钰,苏杨.中国农村环境污染的类型、现状和后果.《中国科技成果》
[2]张笑归,刘树庆.我国农村环境污染现状及其对策研究.《河北农业科学》
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