浅析公共治理语境下我国审计结果公告制度
张文婧（审计署西安特派办）
一、公共治理对审计结果公告制度的影响
治理(governance)这个词源于拉丁文和古希腊语，原义是控制、引导和操纵，相对于传统的统治(government)而言，主要用于与国家的公共事务管理活动和政治活动中。自20世纪90年代以来，公共治理作为补充政府管理和市场调节不足应运而生的一种社会管理方式，逐渐成为公共管理的重要理念和价值追求。随着国家审计在政府改革过程中扮演着越来越重要的角色，治理理论在推动国家审计改革，提高国家审计的服务意识和公共责任感，披露国家审计信息等方面发挥了重要作用。
（一）在利益主体多元化的形势下，公共治理要求审计结果的监督主体多元化。公共治理认为利益和治理主体是多元的，要求政府授权给社区、公民，让其承担一些政府做不到或不宜做的事情。审计机关是本级政府的组成部门，其纵向监督属于外部监督，横向监督属于准外部监督。将国家审计纳入公共治理的轨道，就是让非政府组织，社会团体乃至私人部门等广大的社会公众都参与到对审计结果的监督过程中来，让社会公众发挥公共治理的主体作用，弥补政府部门自身的局限。进行审计结果公告是国家审计接受舆论监督与支持的重要途径。审计结果公告意味着审计结果监督权的多元化，有利于国家审计职能的更好履行。
（二）公共治理要求通过审计公告解除受托责任。公共治理以委托代理理论和受托经济责任为基础。在整个社会中，公众是国家资源的所有者，他们委托政府经营管理这些资源，政府负起受托责任后，理应以最低的资源耗费，取得最大的效益。也就是说，在社会公众与政府之间的委托代理关系中，国家审计的终极服务对象是社会公众，审计机关对政府的受托责任履行情况进行独立认定后，最终必须向公众报告，以便其了解政府运用公共资源的过程，评价政府运用公共资源的效果，并解除政府的公共受托责任。审计结果公告是公共治理要求解除受托责任的要求。
（三）公共治理要求建立服务型审计机制。公共治理背景下建设公共服务型政府是大势所趋。公共治理下，政府以顾客为导向，根据公民普遍需要决定如何提供何种服务，建立顾客导向的公共服务运营机制。这要求国家审计机关调整审计职能，增强服务意识，实现由过去重监督，轻服务，以政府为中心，向注重审计服务，以公众审计需求为中心转变。审计结果作为审计服务的产品向社会公告，体现了治理理论“以顾客为导向”的服务理念。
二、审计结果公告制度促进国家善治
审计结果公告制度通过依法向社会公布重要审计事项，使得国家审计这个本质上内生于国家治理的子系统得以充分发挥预防、揭露和抵御功能，促进国家善治。
（一）审计结果公告制度促进问责制的建立。2003年12月第1号审计公告发布以来，审计结果公告范围不断扩大，审计公告制度日趋成熟，对既查和潜在的违法违规行为形成强大的舆论压力，推动了政府问责机制的建立。审计结果公告显示，截至2010年底，有1103人受到党纪政纪处分，审计发现的104起涉嫌违法犯罪案件线索移送纪检监察和司法机关查处后，已有95人被依法追究责任。问责制的建立，也在一定程度上消除或减轻了“屡审屡犯”的问题。
（二）审计结果公告制度推动国家民主法治进程。刘家义审计长曾说，审计监督是民主法治的产物和推动民主法治的手段。国家审计的监督职责是审计机关最基本的职责。审计结果公告制度维护了国家法律的严肃性，同时使被审计单位履行国家法律法规，特别是财经领域法规的情况公之于众，接受公众监督，在维护和推动民主法治建设上发挥了重要作用，有利于依法治国方略的贯彻实施。
（三）审计结果公告制度提高了政府透明度和国家公信力。审计结果公告制度是实现透明政府的重要制度保障，与建设责任、法治、服务型政府的理念一脉相承。审计结果公告一方面披露政府行为，实现政府信息公开透明，另一方面披露国家审计的工作，让公众了解审计机关做了什么，接受社会公众、同行和相关部门的监督和评价。信息的公开透明，既使政府对政策的选择和执行更加明确，也使公众更加广泛的参与到政策制定过程中，汇集民智，体察民情。近年来，汶川灾后重建跟踪审计等审计结果公告的及时发布保障了公民的知情权、监督权、参与权，有效增强了国家公信力。
三、以公共治理为指导，完善我国审计结果公告制度
以公共治理为指导，我国审计结果公告制度亟待从以下几方面继续完善。
（一）立足开放性，提高审计结果公告的透明度。公共治理理论倡导透明政府理念，即信息灵通，便于全民了解情况，具有政治透明性。据了解，美国审计结果的公告率达到97%。 [1]。公告范围不仅包括每一个审计项目的审计报告，审计部门向议会提交的审计结果报告，还包括各级审计机关的审计报告，被审计单位对审计报告的反馈意见，以及社会审计组织对审计项目质量检查的报告等。英国国家审计署每年向议会下院公共账目委员会提交50多份报告，每月还在其网站上公布审计报告。公告内容除了涉及政府工作中存在的问题，还评价审计自身的绩效水平，披露审计成本等。借鉴国际经验，以公共治理为指导，我国各级审计机关应继续拓宽审计结果公告的范围，增加审计结果公告的内容，按照“公告为原则，不公告是例外”的要求，不断提高审计工作的开放性和透明度，促进依法行政和政务公开。审计机关增强审计透明度的同时，也要做好审计保密工作，将二者协调统一起来。
（二）立足服务，强化审计的服务职能。公共治理打破了传统政府统治的思想模式，强调政府如何为公众服务。开展服务型审计，“立足服务，坚持监督”既是转变政府职能，建设服务性政府的要求，也是公共治理理念的体现。服务型审计的特征主要体现在法治型的服务平台、智能型的服务技能、披露型的服务方式、客观型的服务艺术。 [2]我国审计机关亟待增强服务意识，完善服务模式，改进公共服务。同时，强化审计的服务职能还应增强审计结果公告的时效性，减少审计结果公告审批程序，第一时间向社会公众公开信息，确保公告信息的及时性和有用性。
（三）充分利用各种资源，形成监督合力。公共治理理论认同有限政府理念，强调以多元的、民主的、协作的行政模式管理公共事务，通过利用社会和市场力量实现上下互动的管理过程。实施审计结果公告能够充分整合各种资源，形成多元化的监督体系。借助媒体等外部力量已经成为很多国家开展审计的通行做法。澳大利亚联邦审计署审计结果绝大部分都以包括上网在内的各种方式向新闻界和社会各界披露。在美国，国际四大的毕马威会计公司定期对最高审计机关的审计实务进行同业互查并出具报告。充分调动各方积极性，发挥社会舆论的力量，切实把审计监督、行政监督、社会监督有机结合起来，不仅是履行审计职责的必然要求，也是国家审计改进管理，提升质量，规避审计风险的有效途径。（张文婧）
[1]郭会秋，董德新，“审计公告制度之浅见”，(2005-11-23)[2008-3-1] 。
[2]“关于创建国家审计机关服务品牌的思考”，(2006-2-11)[2008-5-1]。
[参考文献]
[1]魏涛.公共治理理论研究综述[J].资料通讯，2006,(7,8):56-61.
[2][美]戴维·奥斯本，特德·盖布勒. 改革政府——企业精神如何改革着公共部门[M] .周敦仁译.上海：上海译文出版社, 1996.
[3]滕世华.公共治理理论及其引发的变革[J].国家行政学院学报，2003,(1):44-45.
[4]吴青川.国家治理框架下的国家审计发展机制研究[J]. 财会通讯，2009,(12):96-98.
[5]审计署审计科研所.我国审计结果公告制度应用研究.2010年5月26日.
[6]聂平平.公共治理的基本理念.光明日报，2004年8月18日.
治理(governance)这个词源于拉丁文和古希腊语，原义是控制、引导和操纵，相对于传统的统治(government)而言，主要用于与国家的公共事务管理活动和政治活动中。自20世纪90年代以来，公共治理作为补充政府管理和市场调节不足应运而生的一种社会管理方式，逐渐成为公共管理的重要理念和价值追求。随着国家审计在政府改革过程中扮演着越来越重要的角色，治理理论在推动国家审计改革，提高国家审计的服务意识和公共责任感，披露国家审计信息等方面发挥了重要作用。
（一）在利益主体多元化的形势下，公共治理要求审计结果的监督主体多元化。公共治理认为利益和治理主体是多元的，要求政府授权给社区、公民，让其承担一些政府做不到或不宜做的事情。审计机关是本级政府的组成部门，其纵向监督属于外部监督，横向监督属于准外部监督。将国家审计纳入公共治理的轨道，就是让非政府组织，社会团体乃至私人部门等广大的社会公众都参与到对审计结果的监督过程中来，让社会公众发挥公共治理的主体作用，弥补政府部门自身的局限。进行审计结果公告是国家审计接受舆论监督与支持的重要途径。审计结果公告意味着审计结果监督权的多元化，有利于国家审计职能的更好履行。
（二）公共治理要求通过审计公告解除受托责任。公共治理以委托代理理论和受托经济责任为基础。在整个社会中，公众是国家资源的所有者，他们委托政府经营管理这些资源，政府负起受托责任后，理应以最低的资源耗费，取得最大的效益。也就是说，在社会公众与政府之间的委托代理关系中，国家审计的终极服务对象是社会公众，审计机关对政府的受托责任履行情况进行独立认定后，最终必须向公众报告，以便其了解政府运用公共资源的过程，评价政府运用公共资源的效果，并解除政府的公共受托责任。审计结果公告是公共治理要求解除受托责任的要求。
（三）公共治理要求建立服务型审计机制。公共治理背景下建设公共服务型政府是大势所趋。公共治理下，政府以顾客为导向，根据公民普遍需要决定如何提供何种服务，建立顾客导向的公共服务运营机制。这要求国家审计机关调整审计职能，增强服务意识，实现由过去重监督，轻服务，以政府为中心，向注重审计服务，以公众审计需求为中心转变。审计结果作为审计服务的产品向社会公告，体现了治理理论“以顾客为导向”的服务理念。
二、审计结果公告制度促进国家善治
审计结果公告制度通过依法向社会公布重要审计事项，使得国家审计这个本质上内生于国家治理的子系统得以充分发挥预防、揭露和抵御功能，促进国家善治。
（一）审计结果公告制度促进问责制的建立。2003年12月第1号审计公告发布以来，审计结果公告范围不断扩大，审计公告制度日趋成熟，对既查和潜在的违法违规行为形成强大的舆论压力，推动了政府问责机制的建立。审计结果公告显示，截至2010年底，有1103人受到党纪政纪处分，审计发现的104起涉嫌违法犯罪案件线索移送纪检监察和司法机关查处后，已有95人被依法追究责任。问责制的建立，也在一定程度上消除或减轻了“屡审屡犯”的问题。
（二）审计结果公告制度推动国家民主法治进程。刘家义审计长曾说，审计监督是民主法治的产物和推动民主法治的手段。国家审计的监督职责是审计机关最基本的职责。审计结果公告制度维护了国家法律的严肃性，同时使被审计单位履行国家法律法规，特别是财经领域法规的情况公之于众，接受公众监督，在维护和推动民主法治建设上发挥了重要作用，有利于依法治国方略的贯彻实施。
（三）审计结果公告制度提高了政府透明度和国家公信力。审计结果公告制度是实现透明政府的重要制度保障，与建设责任、法治、服务型政府的理念一脉相承。审计结果公告一方面披露政府行为，实现政府信息公开透明，另一方面披露国家审计的工作，让公众了解审计机关做了什么，接受社会公众、同行和相关部门的监督和评价。信息的公开透明，既使政府对政策的选择和执行更加明确，也使公众更加广泛的参与到政策制定过程中，汇集民智，体察民情。近年来，汶川灾后重建跟踪审计等审计结果公告的及时发布保障了公民的知情权、监督权、参与权，有效增强了国家公信力。
三、以公共治理为指导，完善我国审计结果公告制度
以公共治理为指导，我国审计结果公告制度亟待从以下几方面继续完善。
（一）立足开放性，提高审计结果公告的透明度。公共治理理论倡导透明政府理念，即信息灵通，便于全民了解情况，具有政治透明性。据了解，美国审计结果的公告率达到97%。 [1]。公告范围不仅包括每一个审计项目的审计报告，审计部门向议会提交的审计结果报告，还包括各级审计机关的审计报告，被审计单位对审计报告的反馈意见，以及社会审计组织对审计项目质量检查的报告等。英国国家审计署每年向议会下院公共账目委员会提交50多份报告，每月还在其网站上公布审计报告。公告内容除了涉及政府工作中存在的问题，还评价审计自身的绩效水平，披露审计成本等。借鉴国际经验，以公共治理为指导，我国各级审计机关应继续拓宽审计结果公告的范围，增加审计结果公告的内容，按照“公告为原则，不公告是例外”的要求，不断提高审计工作的开放性和透明度，促进依法行政和政务公开。审计机关增强审计透明度的同时，也要做好审计保密工作，将二者协调统一起来。
（二）立足服务，强化审计的服务职能。公共治理打破了传统政府统治的思想模式，强调政府如何为公众服务。开展服务型审计，“立足服务，坚持监督”既是转变政府职能，建设服务性政府的要求，也是公共治理理念的体现。服务型审计的特征主要体现在法治型的服务平台、智能型的服务技能、披露型的服务方式、客观型的服务艺术。 [2]我国审计机关亟待增强服务意识，完善服务模式，改进公共服务。同时，强化审计的服务职能还应增强审计结果公告的时效性，减少审计结果公告审批程序，第一时间向社会公众公开信息，确保公告信息的及时性和有用性。
（三）充分利用各种资源，形成监督合力。公共治理理论认同有限政府理念，强调以多元的、民主的、协作的行政模式管理公共事务，通过利用社会和市场力量实现上下互动的管理过程。实施审计结果公告能够充分整合各种资源，形成多元化的监督体系。借助媒体等外部力量已经成为很多国家开展审计的通行做法。澳大利亚联邦审计署审计结果绝大部分都以包括上网在内的各种方式向新闻界和社会各界披露。在美国，国际四大的毕马威会计公司定期对最高审计机关的审计实务进行同业互查并出具报告。充分调动各方积极性，发挥社会舆论的力量，切实把审计监督、行政监督、社会监督有机结合起来，不仅是履行审计职责的必然要求，也是国家审计改进管理，提升质量，规避审计风险的有效途径。（张文婧）
[1]郭会秋，董德新，“审计公告制度之浅见”，(2005-11-23)[2008-3-1] 。
[2]“关于创建国家审计机关服务品牌的思考”，(2006-2-11)[2008-5-1]。
[参考文献]
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[2][美]戴维·奥斯本，特德·盖布勒. 改革政府——企业精神如何改革着公共部门[M] .周敦仁译.上海：上海译文出版社, 1996.
[3]滕世华.公共治理理论及其引发的变革[J].国家行政学院学报，2003,(1):44-45.
[4]吴青川.国家治理框架下的国家审计发展机制研究[J]. 财会通讯，2009,(12):96-98.
[5]审计署审计科研所.我国审计结果公告制度应用研究.2010年5月26日.
[6]聂平平.公共治理的基本理念.光明日报，2004年8月18日.
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