改进计划管理 服务国家治理
崔德法（审计署行政事业审计司）
审计计划管理工作涉及计划编制与调整、计划执行与反馈、计划考评等一系列环节。科学有效地执行上述各环节，对规范审计机关业务活动，确保审计工作高效、有序运行，有效实现本部门职责具有重要意义。自1983年中华人民共和国审计署成立以来，我国国家审计已经过近三十年的发展，经过几代审计人员的艰险探索和实践，审计事业的发展取得了长足的进步。但与发达国家相比，我们还存在着较大的差距，尤其是审计管理水平较低。审计计划管理是整个审计业务管理的关键和基础，审计计划管理的水平高低直接决定了审计业务开展的质量，进而影响审计机关职责的发挥。加强和改进审计计划管理，是切实提高审计质量，充分发挥审计的“免疫系统”功能，服务国家治理的现实选择。
一、目前我国国家审计计划管理存在的问题
1. 审计计划制定阶段存在的问题
2002年，审计署发布的《审计机关项目计划管理办法》规定，我国审计机关每年必须制定审计项目计划。审计项目计划，是按年度对审计项目和专项审计调查项目预先做出的统一安排，包含上级审计机关统一组织项目、授权项目、领导交办项目和自行安排项目等。目前，我国审计项目计划实行统一领导、分级负责制。审计署负责审计署统一组织的、署本级的审计项目计划，指导全国审计项目管理工作，不负责安排或检查地方审计机关的审计项目计划，后者由地方审计机关自行管理。随着社会经济环境的快速变化，我国审计项目计划的制定日益暴露出下列问题。
（1）中长期战略计划缺位，难以保证各年度项目计划的协调性。根据现行管理规定，各级审计机关只需在年初制定审计项目计划并执行即可。至于中长期战略计划，没有任何规定与要求。这导致很多审计机关根本不关心、也不考虑中长期战略安排，各年度项目计划安排缺乏全局性、协调性，极易造成审计重复或审计盲区，监督不到位，重点不突出，增大了审计风险。
（2） 没有专门设置计划管理部门，项目可行性分析不到位，项目确定随意性大。多年来，我国各级审计机关审计计划的制定均是由各个业务司（处、科）提出，经办公厅或办公室简单汇总后，由审计机关领导审定后下达执行。各个业务部门集项目计划管理与项目具体实施于一身，很难有充足的时间进行调研并科学的提出审计立项建议。如：某省2009年安排的2008年财政支农资金审计项目，在审计方案中之笼统的规定了对支农（农业、农村、农民）资金进行调查，但未明确哪几项资金，全口径的支农没有相应的统计部门和统计数据，经了解每个地方的支农项目也不完全一项，审计组无法保证审计数据的完整性，审计中也是各自为政，侧重点各有不同。
（3） 审计计划不科学，审计实施缺乏约束力。审计项目计划制定遵循“两上两下”原则，即自上而下提出审计工作打算、自下而上编报计划草案、自上而下安排审计计划任务、再自下而上上报完整详细的审计项目计划实施方案。上述程序过于简单，每一步到底怎么做，做到什么程度，尚无明确规定，致使某些审计机关经常敷衍了事，拍脑袋决定审计项目计划，调查研究不充分不深入，不考虑可行性，执行过程中变动较为频繁，大大损害了审计项目计划的严肃性。
一是审前调查不充分，影响了审计项目计划的科学性。在调查研究的基础上编制出完整、科学的审计计划，对提高工作效率，提升审计质量，降低审计风险意义重大。在发达国家，制定一个项目审计计划的时间要占完成整个项目的三分之一以上，而我国许多项目就没过搞审前调查，有些搞了也是浅尝辄止。
二是审计计划安排的独立性不足，影响了审计项目计划的科学性。审计风险与审计质量密切相关，而审计质量是需要人力、物力和时间保障的。一般而言，在审计的人力、物力有限的情况下，审计的计划安排只有在满足审计质量的基础上，才能降低审计风险。目前，审计部门自身制定的计划以外，党委、政府、人大、纪检监察等部门都可以要求审计配合有关工作，而且通常时间紧，任务重、加之审计在社会的影响逐步扩大，社会公众期望渐高，审计风险陡增。
（4）以项目为中心的管理模式，管理难度大。审计署每年下发的审计计划都是围绕项目来进行的，而审计项目如何分类一直困扰审计机关多年，由于分类标准不明，有的一个被审计单位称一项，如：关于某局2010年度预算执行审计；有的同一性质的称一项，如：关于某市住房公积金审计；有的一个检查事项或一个大行业为一项，如：某部（委）扩内需项目专项审计调查。而且各年间、各业务部门间分类标准也不统一，造成与事实不符的假象，导致审计成果的统计信息与审计计划严重脱节，无法匹配，使得以项目完成为基础的统计数据无法反映当年真实的审计情况。且各年间之间也缺乏可比性，为后续的统计和计划管理带来矛盾和不便。
（5）审计计划连续性和统筹不足，体系不完善。有关资料显示，我国审计机关审计对象多达100多万个，审计署及派出机构负责每年计划安排的审计单位却不足3000个，不到被审计单位3万多个的十分之一，可见监督缺位现象已十分严重。各派出机构成了游击队，每年打一个山头换一个地方，不利于对某个行业全面了解和分析，不利于建立和积累审计资料库，不利于培养专业的审计队伍，审计质量难以保证，也增加了审计风险。以笔者为例2005年至2010年6年间共参加审计项目19个，审计内容相同或基本相同的紧有两个项目，即2005年的某国有企业领导人经济责任审计与2009年的某省省长经济责任审计，2006年的河南省郑州市住房公积金专项审计调查与2007年的河南省洛阳市住房公积金审计，项目出现的重复率为10.5%。审计管辖范围内的单位没有根据轻重缓急进行常规、专项审计安排，重点单位的审计呈间断性，缺乏一个长远规划和逻辑。各特派办与地方审计机关之间任务极不平衡，授权审计的面还太窄，安排也不透明，造成多数特派办计划任务过多过满，而部分地方审计机关却无项目可做。同时由于等级森严的管理模式，各派出机构也无多少自主权，虽说《计划管理办法》第十七条规定，审计署派出机构在确保完成署统一组织审计项目计划的基础上，如确有余力，可在各自审计管辖范围内，向署申报自行安排审计项目计划。但实质上自2001年以来多数特派办就无自定项目了。审计署统一组织的项目因统得过死，这与目标管理中强调的“参与式管理”原则不符，大大挫伤了派出机构的积极性。
（6）审计计划安排项目过多。近几年，审计署安排统一项目过多，审计要求紧，导致劳动强度过大，在一定影响了审计质量。时间紧，任务重，导致审计人员对审计项目无法深入细致进行研究式审计，只能是疲于应付，交差了事。此外，由于工作强度过大，审计人员无限顾及学习新的知识和技能，导致其业务素质与越来越高的审计要求不相匹配，增大了审计风险。如2006-2009年审计署派出机构审计业务平均工作强度总体呈逐年上升趋势（如图所示），有的派出机构甚至连续四年工作强度超过77%；2007年工作强度增长最快的某派出机构，其工作强度比2006年增长了近18%。
审计署派出机构2006-2009年平均工作强度
2. 审计计划执行阶段存在的问题
我国政府审计实施计划执行报告制度。下级审计机关每半年要向上级反馈计划执行情况，包括计划执行进度、审计的主要成果、计划执行中存在的主要问题及改进措施和建议等。审计项目计划必须确保完成，不得擅自变更。如有特殊情况需要调整，应当按照规定报批。例如，审计署统一组织项目和授权项目的调整，必须报审计署批准。目前我国审计计划的执行存在下列问题：
（1） 跟踪监管不得力，难以维护计划执行的严肃性。虽然有定期报告制度，但在实际工作中，审计机关缺乏必要的跟踪监控，对执行情况了解掌握不够细致，没有真正从时间、成本、质量三方面进行有效管理。再加上年初立项时考虑不周，审计项目计划本身不合理，造成执行计划时经常随意变动、极不严肃。
（2）沟通交流不足，难以实现动态管理。审计人员在执业过程中应与上级持续沟通，不断评估事先确定的审计目标、重点、时间及人员安排等是否适当。一旦发现问题，应及时调整，必要时甚至终止审计程序。而实际上，审计组上报情况不及时，上下级之间缺乏有效的交流沟通，无法实现动态信息网络化管理。
（3）变动程序简单，缺乏有效的控制管理。在审计计划执行中，变动的程序比较简单，特别是计划执行缺乏有效的控制程序，对项目进展、资源配备、质量和风险控制以及目标实现程度疏于管理。
3. 审计计划检查、考核阶段存在的问题。
《计划管理办法》要求各级审计机关对审计项目计划的执行和管理情况进行检查和考核，主要内容包括：计划编制和执行报告的完整性、及时性，计划安排的科学性、合理性，计划完成的质量和效果等。审计计划的考评存在下列问题：
（1） 缺乏明确的衡量标准，难以体现考评效果。《计划管理规定》内容简单，既无征求意见、协调配合等必需要素，检查内容也较空洞。2002年修订的《计划管理办法》也没有实质性的改变，无有效控制，难形成综合成果；无刚性标准，难保证监督检查效果。第二十条规定，各级审计机关应当对审计项目计划执行及管理情况进行检查和考核。检查和考核的主要内容包括：计划编报及计划执行情况报告的及时性、完整性，计划安排的科学性、合理性，计划完成的质量和效果等。但究竟如何考核，考核的指标要求，考核成果的利用等均是空白。对未能按时完成审计任务、随意调整审计项目、不及时报送审计信息等行为也没有相应的处理处罚措施。考核的指标设计不完整，仅有各项计划任务指标、责任单位、完成时间等基本要素，而缺少人员配置、工作量测算、成本预算等其他重要资源投入指标。因此考核的公平性难以保证，无法起到查找差距，总结经验，指导未来的作用。
（2）忽视审计结果的跟踪落实，难以落实计划执行效果。国外审计机关十分重视审计建议的落实情况，有时对建议的跟踪可能长达几年甚至十几年。而我国审计机关对此仍未引起足够的重视，不太关注审计成果是否被采纳或执行，难以达到审计监督的成效。
二、审计计划改进对策的主要构想
1.国家审计计划宏观层面的构建。
（1）尽快制定国家审计发展战略规划。
国家最高审计机关是国家审计发展战略规划制定的主体，负责全国审计计划管理工作，其目的就是要制定整个审计系统的中长期发展规划。
（2） 成立专门的计划管理部门。
中长期发展规划是较长时期内审计业务工作、 审计机关管理以及审计机关“人法技”建设等方面应达到的总体目标，一般由审计机关的高级管理人员制定。目前的审计计划管理集中在审计署办公厅来完成有较大的体制性缺陷，应当设立一个专门负责计划管理的司（局），对审计中长期规划和本级年度审计计划信息的收集、整理、汇总、分析、反馈、制定、下达、监督和考核等。
（3）具体的工作思路。
在中长期发展规划中，可以借鉴英国国家审计署和日本会计检查院的做法，将审计项目分为必审项目和选审项目，必审项目在审计周期上按其轻重缓急程度 分为每年、两年和三年审计一次的项目，选审项目可由业务部门或下级审计机关按照自助方式进行。根据深度将审计项目分为重点审、中度审和简审三个级别，以便审计业务部门进行全面的审计资源的最佳配置，提高效率。此外，目标管理首先重视的是人，它是由审计机关的每位人员根据自己的情况自觉制定的，对每位审计干部来说都具有直接的激励作用。所以，在计划管理中运用目标管理方法，必须充分注意到内、外部条件的影响，也就是说，不仅要考虑社会对审计的要求，也要考虑审计机关内部情况、审计工作整体发展及审计干部的要求，吸引所有审计干部来参与计划的制定。
（4） 编制方法。
政府审计中长期计划一般采用滚动式编制方法，所谓滚动计划法，就是把计划的时间向前延伸，使短期、中期、长期三类计划在时间上紧密地连贯起来。滚动审计计划编制的基本思路是：对所有审计对象，按照一定的标准进行分类，然后确定各对象的审计频率，在此基础上，由审计机构最高决策部门制定出滚动式的期间计划，并依据滚动计划来编制短期计划。一般做法是：先确定计划周期，然后制定周期审计计划，在该周期计划执行完一两年后，再对执行情况作一次全面的分析和估计，在此基础上制定下一周期的计划，从而使两个周期的计划紧密衔接，出现问题及时矫正。采用这种方法编制政府审计计划，不仅能克服计划盲目性、随意性和临时性的缺陷，而且可以有效地解决审计资源与审计任务之间不配比问题。目前，世界上许多国家审计机关都采用。如英国国家审计署根据审计覆盖面和审计资源状况，确定五年的计划周期，并制定了周期为五年的全署综合审计计划，并以综合审计计划来控制各部门的年度审计计划。澳大利亚国家审计署则编制了三年战略审计计划，每年根据现有可用审计资源编制年度审计计划。
2.国家审计计划微观层面的构建。
（1）制定目标明确、可量化、操作性强的审计项目年度计划。根据中长期发展规划确定的在总体目标框架下，依据可利用的审计资源，编制微观层面的审计计划如年度审计计划，微观层面审计计划，必须目标明确，操作性强，便于进行量化考核和评价。
（2）编制方法。微观层面的审计计划管理应当采用“循环编制法”编制，按照“统一领导，分级管理 ，上级指导，下级完善”的原则进行制定。可采用德尔斐(Delphi)决策法，也可以用回归分析法进行编制。
（3）具体步骤。微观层面的审计计划的编制大体上可以分为以下四步：
第一步，上级审计机关根据中长期发展规划，以及国家经济工作重心、本级政府的工作重点以及社会公众反映强烈难点、热点的问题，综合考虑审计对象情况、现有审计资源等情况，通过分析、研究、筛选和科学测算，提出切实可行的下一年度审计工作框架，下发下级业务部门征求意见。
第二步，下级审计机关业务部门根据审计工作计划的内容和要求，参考上年审计工作完成情况，并对一些重要项目进行深入的调查研究、综合平衡，对有关计划进行补充和修改，提出意见和建议。同时，结合本地干部业务素质以及审计对象的类型等因素，在科学测算的基础上，按“留有余地”的原则，对上级审计计划进行信息反馈。
第三步，在进行多次反复和容错技术基础上，自上而下逐级下达年度审计项目计划指标，将指标进行分解，按照优化的原则分配审计资源，由所属审计机关或各业务部门执行。
第四步，自下而上上报完整、详尽的审计项目实施方案。所属审计机关根据上级审计机关下达的审计项目计划指标，把审计项目被审计单位明细、计划完成时间、项目级次、审计内容等等全部列入计划，形成正式文本，上报上级机关备案，作为今后审计后续监督的重要依据。（崔德法）
一、目前我国国家审计计划管理存在的问题
1. 审计计划制定阶段存在的问题
2002年，审计署发布的《审计机关项目计划管理办法》规定，我国审计机关每年必须制定审计项目计划。审计项目计划，是按年度对审计项目和专项审计调查项目预先做出的统一安排，包含上级审计机关统一组织项目、授权项目、领导交办项目和自行安排项目等。目前，我国审计项目计划实行统一领导、分级负责制。审计署负责审计署统一组织的、署本级的审计项目计划，指导全国审计项目管理工作，不负责安排或检查地方审计机关的审计项目计划，后者由地方审计机关自行管理。随着社会经济环境的快速变化，我国审计项目计划的制定日益暴露出下列问题。
（1）中长期战略计划缺位，难以保证各年度项目计划的协调性。根据现行管理规定，各级审计机关只需在年初制定审计项目计划并执行即可。至于中长期战略计划，没有任何规定与要求。这导致很多审计机关根本不关心、也不考虑中长期战略安排，各年度项目计划安排缺乏全局性、协调性，极易造成审计重复或审计盲区，监督不到位，重点不突出，增大了审计风险。
（2） 没有专门设置计划管理部门，项目可行性分析不到位，项目确定随意性大。多年来，我国各级审计机关审计计划的制定均是由各个业务司（处、科）提出，经办公厅或办公室简单汇总后，由审计机关领导审定后下达执行。各个业务部门集项目计划管理与项目具体实施于一身，很难有充足的时间进行调研并科学的提出审计立项建议。如：某省2009年安排的2008年财政支农资金审计项目，在审计方案中之笼统的规定了对支农（农业、农村、农民）资金进行调查，但未明确哪几项资金，全口径的支农没有相应的统计部门和统计数据，经了解每个地方的支农项目也不完全一项，审计组无法保证审计数据的完整性，审计中也是各自为政，侧重点各有不同。
（3） 审计计划不科学，审计实施缺乏约束力。审计项目计划制定遵循“两上两下”原则，即自上而下提出审计工作打算、自下而上编报计划草案、自上而下安排审计计划任务、再自下而上上报完整详细的审计项目计划实施方案。上述程序过于简单，每一步到底怎么做，做到什么程度，尚无明确规定，致使某些审计机关经常敷衍了事，拍脑袋决定审计项目计划，调查研究不充分不深入，不考虑可行性，执行过程中变动较为频繁，大大损害了审计项目计划的严肃性。
一是审前调查不充分，影响了审计项目计划的科学性。在调查研究的基础上编制出完整、科学的审计计划，对提高工作效率，提升审计质量，降低审计风险意义重大。在发达国家，制定一个项目审计计划的时间要占完成整个项目的三分之一以上，而我国许多项目就没过搞审前调查，有些搞了也是浅尝辄止。
二是审计计划安排的独立性不足，影响了审计项目计划的科学性。审计风险与审计质量密切相关，而审计质量是需要人力、物力和时间保障的。一般而言，在审计的人力、物力有限的情况下，审计的计划安排只有在满足审计质量的基础上，才能降低审计风险。目前，审计部门自身制定的计划以外，党委、政府、人大、纪检监察等部门都可以要求审计配合有关工作，而且通常时间紧，任务重、加之审计在社会的影响逐步扩大，社会公众期望渐高，审计风险陡增。
（4）以项目为中心的管理模式，管理难度大。审计署每年下发的审计计划都是围绕项目来进行的，而审计项目如何分类一直困扰审计机关多年，由于分类标准不明，有的一个被审计单位称一项，如：关于某局2010年度预算执行审计；有的同一性质的称一项，如：关于某市住房公积金审计；有的一个检查事项或一个大行业为一项，如：某部（委）扩内需项目专项审计调查。而且各年间、各业务部门间分类标准也不统一，造成与事实不符的假象，导致审计成果的统计信息与审计计划严重脱节，无法匹配，使得以项目完成为基础的统计数据无法反映当年真实的审计情况。且各年间之间也缺乏可比性，为后续的统计和计划管理带来矛盾和不便。
（5）审计计划连续性和统筹不足，体系不完善。有关资料显示，我国审计机关审计对象多达100多万个，审计署及派出机构负责每年计划安排的审计单位却不足3000个，不到被审计单位3万多个的十分之一，可见监督缺位现象已十分严重。各派出机构成了游击队，每年打一个山头换一个地方，不利于对某个行业全面了解和分析，不利于建立和积累审计资料库，不利于培养专业的审计队伍，审计质量难以保证，也增加了审计风险。以笔者为例2005年至2010年6年间共参加审计项目19个，审计内容相同或基本相同的紧有两个项目，即2005年的某国有企业领导人经济责任审计与2009年的某省省长经济责任审计，2006年的河南省郑州市住房公积金专项审计调查与2007年的河南省洛阳市住房公积金审计，项目出现的重复率为10.5%。审计管辖范围内的单位没有根据轻重缓急进行常规、专项审计安排，重点单位的审计呈间断性，缺乏一个长远规划和逻辑。各特派办与地方审计机关之间任务极不平衡，授权审计的面还太窄，安排也不透明，造成多数特派办计划任务过多过满，而部分地方审计机关却无项目可做。同时由于等级森严的管理模式，各派出机构也无多少自主权，虽说《计划管理办法》第十七条规定，审计署派出机构在确保完成署统一组织审计项目计划的基础上，如确有余力，可在各自审计管辖范围内，向署申报自行安排审计项目计划。但实质上自2001年以来多数特派办就无自定项目了。审计署统一组织的项目因统得过死，这与目标管理中强调的“参与式管理”原则不符，大大挫伤了派出机构的积极性。
（6）审计计划安排项目过多。近几年，审计署安排统一项目过多，审计要求紧，导致劳动强度过大，在一定影响了审计质量。时间紧，任务重，导致审计人员对审计项目无法深入细致进行研究式审计，只能是疲于应付，交差了事。此外，由于工作强度过大，审计人员无限顾及学习新的知识和技能，导致其业务素质与越来越高的审计要求不相匹配，增大了审计风险。如2006-2009年审计署派出机构审计业务平均工作强度总体呈逐年上升趋势（如图所示），有的派出机构甚至连续四年工作强度超过77%；2007年工作强度增长最快的某派出机构，其工作强度比2006年增长了近18%。
审计署派出机构2006-2009年平均工作强度
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2. 审计计划执行阶段存在的问题
我国政府审计实施计划执行报告制度。下级审计机关每半年要向上级反馈计划执行情况，包括计划执行进度、审计的主要成果、计划执行中存在的主要问题及改进措施和建议等。审计项目计划必须确保完成，不得擅自变更。如有特殊情况需要调整，应当按照规定报批。例如，审计署统一组织项目和授权项目的调整，必须报审计署批准。目前我国审计计划的执行存在下列问题：
（1） 跟踪监管不得力，难以维护计划执行的严肃性。虽然有定期报告制度，但在实际工作中，审计机关缺乏必要的跟踪监控，对执行情况了解掌握不够细致，没有真正从时间、成本、质量三方面进行有效管理。再加上年初立项时考虑不周，审计项目计划本身不合理，造成执行计划时经常随意变动、极不严肃。
（2）沟通交流不足，难以实现动态管理。审计人员在执业过程中应与上级持续沟通，不断评估事先确定的审计目标、重点、时间及人员安排等是否适当。一旦发现问题，应及时调整，必要时甚至终止审计程序。而实际上，审计组上报情况不及时，上下级之间缺乏有效的交流沟通，无法实现动态信息网络化管理。
（3）变动程序简单，缺乏有效的控制管理。在审计计划执行中，变动的程序比较简单，特别是计划执行缺乏有效的控制程序，对项目进展、资源配备、质量和风险控制以及目标实现程度疏于管理。
3. 审计计划检查、考核阶段存在的问题。
《计划管理办法》要求各级审计机关对审计项目计划的执行和管理情况进行检查和考核，主要内容包括：计划编制和执行报告的完整性、及时性，计划安排的科学性、合理性，计划完成的质量和效果等。审计计划的考评存在下列问题：
（1） 缺乏明确的衡量标准，难以体现考评效果。《计划管理规定》内容简单，既无征求意见、协调配合等必需要素，检查内容也较空洞。2002年修订的《计划管理办法》也没有实质性的改变，无有效控制，难形成综合成果；无刚性标准，难保证监督检查效果。第二十条规定，各级审计机关应当对审计项目计划执行及管理情况进行检查和考核。检查和考核的主要内容包括：计划编报及计划执行情况报告的及时性、完整性，计划安排的科学性、合理性，计划完成的质量和效果等。但究竟如何考核，考核的指标要求，考核成果的利用等均是空白。对未能按时完成审计任务、随意调整审计项目、不及时报送审计信息等行为也没有相应的处理处罚措施。考核的指标设计不完整，仅有各项计划任务指标、责任单位、完成时间等基本要素，而缺少人员配置、工作量测算、成本预算等其他重要资源投入指标。因此考核的公平性难以保证，无法起到查找差距，总结经验，指导未来的作用。
（2）忽视审计结果的跟踪落实，难以落实计划执行效果。国外审计机关十分重视审计建议的落实情况，有时对建议的跟踪可能长达几年甚至十几年。而我国审计机关对此仍未引起足够的重视，不太关注审计成果是否被采纳或执行，难以达到审计监督的成效。
二、审计计划改进对策的主要构想
1.国家审计计划宏观层面的构建。
（1）尽快制定国家审计发展战略规划。
国家最高审计机关是国家审计发展战略规划制定的主体，负责全国审计计划管理工作，其目的就是要制定整个审计系统的中长期发展规划。
（2） 成立专门的计划管理部门。
中长期发展规划是较长时期内审计业务工作、 审计机关管理以及审计机关“人法技”建设等方面应达到的总体目标，一般由审计机关的高级管理人员制定。目前的审计计划管理集中在审计署办公厅来完成有较大的体制性缺陷，应当设立一个专门负责计划管理的司（局），对审计中长期规划和本级年度审计计划信息的收集、整理、汇总、分析、反馈、制定、下达、监督和考核等。
（3）具体的工作思路。
在中长期发展规划中，可以借鉴英国国家审计署和日本会计检查院的做法，将审计项目分为必审项目和选审项目，必审项目在审计周期上按其轻重缓急程度 分为每年、两年和三年审计一次的项目，选审项目可由业务部门或下级审计机关按照自助方式进行。根据深度将审计项目分为重点审、中度审和简审三个级别，以便审计业务部门进行全面的审计资源的最佳配置，提高效率。此外，目标管理首先重视的是人，它是由审计机关的每位人员根据自己的情况自觉制定的，对每位审计干部来说都具有直接的激励作用。所以，在计划管理中运用目标管理方法，必须充分注意到内、外部条件的影响，也就是说，不仅要考虑社会对审计的要求，也要考虑审计机关内部情况、审计工作整体发展及审计干部的要求，吸引所有审计干部来参与计划的制定。
（4） 编制方法。
政府审计中长期计划一般采用滚动式编制方法，所谓滚动计划法，就是把计划的时间向前延伸，使短期、中期、长期三类计划在时间上紧密地连贯起来。滚动审计计划编制的基本思路是：对所有审计对象，按照一定的标准进行分类，然后确定各对象的审计频率，在此基础上，由审计机构最高决策部门制定出滚动式的期间计划，并依据滚动计划来编制短期计划。一般做法是：先确定计划周期，然后制定周期审计计划，在该周期计划执行完一两年后，再对执行情况作一次全面的分析和估计，在此基础上制定下一周期的计划，从而使两个周期的计划紧密衔接，出现问题及时矫正。采用这种方法编制政府审计计划，不仅能克服计划盲目性、随意性和临时性的缺陷，而且可以有效地解决审计资源与审计任务之间不配比问题。目前，世界上许多国家审计机关都采用。如英国国家审计署根据审计覆盖面和审计资源状况，确定五年的计划周期，并制定了周期为五年的全署综合审计计划，并以综合审计计划来控制各部门的年度审计计划。澳大利亚国家审计署则编制了三年战略审计计划，每年根据现有可用审计资源编制年度审计计划。
2.国家审计计划微观层面的构建。
（1）制定目标明确、可量化、操作性强的审计项目年度计划。根据中长期发展规划确定的在总体目标框架下，依据可利用的审计资源，编制微观层面的审计计划如年度审计计划，微观层面审计计划，必须目标明确，操作性强，便于进行量化考核和评价。
（2）编制方法。微观层面的审计计划管理应当采用“循环编制法”编制，按照“统一领导，分级管理 ，上级指导，下级完善”的原则进行制定。可采用德尔斐(Delphi)决策法，也可以用回归分析法进行编制。
（3）具体步骤。微观层面的审计计划的编制大体上可以分为以下四步：
第一步，上级审计机关根据中长期发展规划，以及国家经济工作重心、本级政府的工作重点以及社会公众反映强烈难点、热点的问题，综合考虑审计对象情况、现有审计资源等情况，通过分析、研究、筛选和科学测算，提出切实可行的下一年度审计工作框架，下发下级业务部门征求意见。
第二步，下级审计机关业务部门根据审计工作计划的内容和要求，参考上年审计工作完成情况，并对一些重要项目进行深入的调查研究、综合平衡，对有关计划进行补充和修改，提出意见和建议。同时，结合本地干部业务素质以及审计对象的类型等因素，在科学测算的基础上，按“留有余地”的原则，对上级审计计划进行信息反馈。
第三步，在进行多次反复和容错技术基础上，自上而下逐级下达年度审计项目计划指标，将指标进行分解，按照优化的原则分配审计资源，由所属审计机关或各业务部门执行。
第四步，自下而上上报完整、详尽的审计项目实施方案。所属审计机关根据上级审计机关下达的审计项目计划指标，把审计项目被审计单位明细、计划完成时间、项目级次、审计内容等等全部列入计划，形成正式文本，上报上级机关备案，作为今后审计后续监督的重要依据。（崔德法）
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