浅议现阶段地方政府债务存在的主要问题及对策
薛继征 台战彬（审计署长春办）
摘要：近年来，地方政府债务增长较快，在金融危机后表现得更为明显，在支持地方经济社会发展、提高公共服务能力、改善民生方面发挥着积极作用；但在取得积极成效的同时，部分地区地方政府债务中存在违规使用债务资金、虚增收入发行债券等问题，应引起重视。为提高地方政府债务管理水平，本文提出建立政府债务总体控制与预警机制、加大偿债资金投入、加强债务管理等对策。
关键词：地方政府债务 问题 对策
我国政府债务在上世纪经历了“50年代的发展，60年代的低落，70年代的复苏，80-90年代的兴起”这样一个历史发展阶段。建国初期，我国政府先后发行302亿元的“人民胜利折实公债 ”和大约3546亿元的“国家经济建设公债”。同时期向国外借款51.62亿元。[1]但1958年后，受“左”的思想影响，我国不仅完全否定了外债，也全盘否定了内债。1959年到1980年间，我国没有发行过内债，并分别于1964年和1968年提前还清全部外债和内债，使我国成为一个既无内债，又无外债的国家。20世纪80年代后，我国实行改革开放政策，进而影响国民经济收入分配格局。这些变化使财政收入无法满足财政支出的要求，财政开始出现赤字，政府决定重新向国内外发行国债。1993年以前，我国政府发行债券的规模并不大。但1994年后，国家规定了财政部不得向中央银行透支借款，政府财政赤字只能通过发行国债弥补，由此导致债券发行规模的迅速扩大，1994年突破1000亿元。2000年后，国债发行速度进一步扩大，与此同时，地方政府开始发行债券，并通过地方融资平台大量举债。2001至2010年，国债规模从4483.53亿元增加到1.3万亿元。地方政府债务方面，据中国人民银行统计，2010年地方政府债务规模已超过5万亿元。
一、地方政府债务的定义与分类
政府债务（亦称公债）是指政府凭借其信誉，政府作为债务人与债权人之间按照有偿原则发生信用关系来筹集财政资金的一种信用方式，也是政府调度社会资金，弥补财政赤字，并借以调控经济运行的一种特殊分配方式。[2]狭义的政府债务包括国债、地方债等债券形成的债务，由政策性银行和商业银行贷款形成的债务，外国政府贷款、世界银行贷款和亚洲开发银行贷款等外资形成的债务。广义的政府债务除以上内容外，还包括政府举借由政府财政性资金偿还债务、政府提供担保的债务和政府为融资平台、事业单位的公益性项目承担救济责任的债务。本文所研究的政府债务指广义的政府债务。
政府债务分为中央政府债务和地方政府债务。中央政府债务即国债，是中央政府为筹集财政资金而举借的一种债务。地方政府债务是由地方政府为了经济社会发展、提升公共服务能力和改善民生的需要，承担偿还责任、担保责任或救济责任，面向社会举借的债务。主要分为三类：第一类为地方政府负有偿还责任的债务，主要是地方政府及下属部门机构、事业单位、融资平台和其他相关单位举借，由财政资金偿还的债务。第二类为地方政府负有担保责任的债务，是指因地方政府（含政府部门和机构）提供直接或间接担保，负有连带偿债责任的债务。 第三类为其他相关债务，是指融资平台、经费补助和公用事业单位为公益性项目举借，地方政府不负偿还或担保责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任。
二、地方政府债务在经济建设和社会发展中所起的积极作用
（一）加强基础设施建设，提升交通运输保障能力。如A省在“十一五”期间通过举债投入高速公路建设资金350亿元，新建改建高速公路1308公里，占该省目前高速公路通车总里程的70.7%。通过地方政府举债，大大加快了该省高速公路建设，对于加快A省与外省以及省内各地市间物流速度，促进招商引资，促进开放经济有着积极意义。此外，该省举债13.5亿元建成省内两大主要城市的城际高铁项目，推动了区域经济一体化进程。
（二）加大民生投入，促进教育文化事业的发展。为保障居民生活，该省3年来用债务资金完成保障性住房537万平方米，改善了住房困难家庭居民的居住条件。利用银行贷款，为高校的改革发展提供资金支持。1997至2010年在校学生人数增长了411.26%，校舍面积增加了238.13%。
（三）落实中央扩大内需政策，为应对金融危机做出贡献。该省本级和三个地市通过融资平台为政府扩大内需项目融资264.65亿元，其中16.03亿元用于煤矿棚户区改造等3个中央投资项目的投资配套，232.79亿元用于农村泥草房改造等132个地方投资项目的投资，有力地促进了民生工程，扩大了投资拉动效应。
三、地方政府债务存在的主要问题
虽取得以上成效，但地方政府债务同时也存在违反预算法和担保法，抵押物未落实，偿债来源单一，债务管理水平低等问题；上述问题如不解决，不仅降低政府投资绩效，造成地方政府债台高筑，从而进一步推高地价和房价，甚至将影响地方政府诚信。
（一）地方政府向银行举借债务行为违反了预算法与担保法，存在举债主体先天不足的缺陷。一般而言，地方政府不具有合法举债权。《中华人民共和国预算法》第二十六条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”；“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。《中华人民共和国担保法》第八条规定，“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。中国人民银行《贷款通则》第十七条规定，“借款人应当是工商行政管理机构（或主管机关）核准登记的企（事）业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人”。但A省2010年末省本级债务余额566.21亿元，其中交通运输部门305.46亿元、财政部门129.65亿元、融资平台公司131.10亿元。从举债主体上看，主要是交通运输部门和政府融资平台；从资金来源上看，主要是银行贷款、上级财政转贷和地方政府债券；从偿债来源上看，主要由车辆通行费收入和财政性资金来偿还，上述情况明显不符合法律规定。
（二）地方政府还贷来源单一，主要依赖土地出让金及行政事业性收费作为还贷来源。由于A省为财政穷省，预算支出已经固定，没有多余的预算专项资金作为还贷来源，因此还贷来源较为单一，土地出让金及行政事业性收费占绝大部分。为按期换本付息，地方政府通过招拍挂出让城市土地时，期望推高土地价格，造成地价和房价上涨，影响经济的宏观调控。
（三）债务资金监管不力，部分融资平台存在虚假出资、违规出资、抽逃注册资本等问题，部分项目单位出现长期闲置和违规使用债务资金的问题，降低债务资金效益。审计中发现，A省债务资金的管理水平并不高。一是融资平台不规范，存在虚假出资、违规出资和抽逃注册资本的问题。如B市国有资产监督管理委员会、财政局等部门以不能或不易变现的资产注入22家融资平台公司，资产总额达百亿元。该市某投资有限公司成立于2009年4月，注册资本5亿元，验资后注册资本全部转出，其中1亿元转给财政局，4亿元转给其他融资平台。二是部分项目单位长期闲置债务资金。如某投资（集团）有限公司闲置债务资金31亿元达16个月之久，形成2.8亿元的利息支出损失。三是违规使用债务资金。仅省本级就存在项目单位挪用、违规建楼堂馆所、违规招投标等问题33亿元，占债务余额的5.8%。
四、问题解决对策
举借政府性债务，既促进地方经济社会又好又快发展，又为地方政府经济管理带来一定程度的风险。为实现地方政府债务的良性循环，控制和减少政府风险，首先应在法律层面上解决部分地方债务举借、担保不合规等先天缺陷；其次应参照国际通行标准对政府性债务的总体风险水平和债务单位债务偿还能力等进行多重控制（总体债务率不超过100%，政府债务偿债率不超过20%，举债单位资产负债率不超过70%），防范债务风险，促进经济安全。
（一）完善政府债务管理法规，将政府债务的立法管理作为健全政府债务管理的重要组成部分。我国政府债务管理的法规和制度建设严重滞后，规范国债市场运作的法规还停留在1992年的《国库券条例》上，并且迄今为止还没有规范地方政府债务管理的成文法律，[3]因此应将政府性债务的立法管理作为健全政府债务管理的重要组成部分。适度修订《预算法》和《担保人》，赋予地方政府债务发行的一定权限。地方政府应当成为独立的财政主体，有明确的财政支出范围和收入来源。
（二）建立政府债务总体控制和预警机制，防范政府债务风险。
根据A省本级2010年末政府债务总体债务率水平和2007年以来债务增长快于财政总收入增长的实际情况，A省政府债务动态风险已处于较高水平。国家财政部门应尽快建立政府债务总体控制和预警机制。一是参照国际通行标准确定“十二五”时期以及各年度新增政府债务控制规模和预警风险水平，推行债务信用评级制度。运用负债率、偿债率 等监控指标对本级和下级地方政府的债务风险进行早期预警，并规定合理的债务安全线；二是深入研究经济增长对债务增长的承受能力，适当调整“十二五”时期需要政府举债的项目和支出需求，改变债务增长速度过快状况，尽快形成并努力保持政府债务与财政经济的同步增长，使政府债务总体风险始终处于可控状态。
（三）以加大偿债资金投入为重点，着力控制和防范偿债风险。
目前A省本级各类政府性债务的偿债能力普遍较低，偿债风险较大，应针对各类债务的性质和实际情况，分别采取不同措施，切实提高偿债能力，降低偿债风险水平。一是应提高总体偿债能力，改善债务结构。切实加大本级政府和举债单位对偿债资金的投入，积极争取中央转移支付资金，确保新增债务不再用于归还利息。同时，应针对短期债务多、三年内到期债务比例较高的实际情况，尽量减少短期债务，增加长期债务，并积极探索通过政策引导，吸收民间资本进行公益性项目建设，降低政府直接投资比例，改善债务结构，分解偿债压力，减少偿债风险。二是专题研究重点债务单位如何提高偿债能力，降低债务风险。如交通部门的债务总额及政府债务额、担保债务额均占省本级多数份额，并且偿债能力明显不足。短期内可采取增加财政投入、挖掘企业内部潜力、改善债务结构等办法，缓解偿债压力；中期内应控制和减少流动资金贷款借新还旧规模，防范和解决担保债务转化为政府债务的风险；远期应研究财政经济增长对“十二五”规划公路项目新增贷款的承受能力，正确理解和评估公路建设“适度超前”度，调整项目规模，控制贷款需求。
（四）针对债务管理中的长期闲置和违规使用债务资金等具体问题，加强债务管理，提高债务资金的管理水平和绩效。
1．尽快实现各类政府性债务的全面归口管理。一是应把政府部门、平台企业和事业单位等各类举债单位和政府债务、政府担保债务、政府负有救济责任的其他债务全面纳入归口管理范围。二是应把举借债务的论证、决策、举借、使用、偿还等全过程的情况，分别采取审批、备案等不同管理方式，全面纳入归口管理。三是建立健全债务管理信息系统，及时掌握债务规模、结构增长变化情况和债务风险情况，更加有效地控制总体债务风险和举债单位存在的个别风险。
2．建立健全决策、举借、管理、使用、偿还等债务管理各全过程的责任追究制度。债务举借、管理和使用中的多数问题，都是由于决策、举债、管理、使用、偿还相脱节以至责任不清造成的。应尽快建立债务管理责任制度，明确各环节的责任范围和追究办法，各责任环节之间的制约、监督办法，以举债项目后评估和责任追究办法。
（五）改进对地方政府业绩考核方式，加大对债务规模控制和债务资金绩效的考核，改变地方政府片面追求投资拉动GDP增长的经济发展思路。地方政府债务的还款期较长，大部分在10年以上；与地方政府换届任期不一致，出现“前任举债后任还”的现象。由于政府债务短期收益与长期风险的不一致，加上地方政府领导任期短，中央对地方过分注重用GDP考核经济发展的政绩考核模式，地方政府在经济发展中不可避免地出现投资冲动，在地方事权远大于财权的情况下，大量举借债务资金成为不二之选。从银行角度看，地方政府信誉远高于国有企业和民营企业信誉，且大部分债务以财政性资金作担保和抵押，从单笔银行贷款看出现不良的概率很低，银行也无需投入太多的信贷管理工作，因此银行乐意向地方政府大量放贷以赚取利息。但从A省整个经济实体看，如不采取有效的债务规模控制和债务资金管理，随着债务规模的增长，A省经济的系统性风险在不断加大，一旦系统性风险达到债务危机水平，将会成为经济发展的桎梏。为此，中央应在对地方政府业绩考核时，要加大债务规模控制和债务资金绩效的考核，将经济发展的短期效益与长期风险联系起来，保障经济安全。（薛继征 台战彬）
参考文献：
1．傅光明.“六招”化解地方政府债务风险[J]，经济网，2010年6月。
2．王秀明.韩乃志（执笔）.崔孟修.叶君鳌.地方政府债务的概念、构成及国外做法与经验[J]，摘自审计署审计科研所审计研究报告，2010年5月。
3．赵全厚.《中央与地方政府债务管理的演进及改革取向》[J]，中国改革论坛网，2010年7月。
[1]傅光明：《“六招”化解地方政府债务风险》，2010年6月，摘自经济网，网址http://www.zgjjzk.cn/html/Article/201067/214424514.html，访问时间2011年5月10日。
[2]王秀明 韩乃志（执笔） 崔孟修 叶君鳌：《地方政府债务的概念、构成及国外做法与经验》，2010年5月，摘自审计署审计科研所审计研究报告。
[3]赵全厚：《中央与地方政府债务管理的演进及改革取向》，2010年7月，中国改革论坛网，网址为http://www.chinareform.org.cn/gov/system/Forward/201007/t20100728_38198.htm，访问时间2011年5月10日。
关键词：地方政府债务 问题 对策
我国政府债务在上世纪经历了“50年代的发展，60年代的低落，70年代的复苏，80-90年代的兴起”这样一个历史发展阶段。建国初期，我国政府先后发行302亿元的“人民胜利折实公债 ”和大约3546亿元的“国家经济建设公债”。同时期向国外借款51.62亿元。[1]但1958年后，受“左”的思想影响，我国不仅完全否定了外债，也全盘否定了内债。1959年到1980年间，我国没有发行过内债，并分别于1964年和1968年提前还清全部外债和内债，使我国成为一个既无内债，又无外债的国家。20世纪80年代后，我国实行改革开放政策，进而影响国民经济收入分配格局。这些变化使财政收入无法满足财政支出的要求，财政开始出现赤字，政府决定重新向国内外发行国债。1993年以前，我国政府发行债券的规模并不大。但1994年后，国家规定了财政部不得向中央银行透支借款，政府财政赤字只能通过发行国债弥补，由此导致债券发行规模的迅速扩大，1994年突破1000亿元。2000年后，国债发行速度进一步扩大，与此同时，地方政府开始发行债券，并通过地方融资平台大量举债。2001至2010年，国债规模从4483.53亿元增加到1.3万亿元。地方政府债务方面，据中国人民银行统计，2010年地方政府债务规模已超过5万亿元。
一、地方政府债务的定义与分类
政府债务（亦称公债）是指政府凭借其信誉，政府作为债务人与债权人之间按照有偿原则发生信用关系来筹集财政资金的一种信用方式，也是政府调度社会资金，弥补财政赤字，并借以调控经济运行的一种特殊分配方式。[2]狭义的政府债务包括国债、地方债等债券形成的债务，由政策性银行和商业银行贷款形成的债务，外国政府贷款、世界银行贷款和亚洲开发银行贷款等外资形成的债务。广义的政府债务除以上内容外，还包括政府举借由政府财政性资金偿还债务、政府提供担保的债务和政府为融资平台、事业单位的公益性项目承担救济责任的债务。本文所研究的政府债务指广义的政府债务。
政府债务分为中央政府债务和地方政府债务。中央政府债务即国债，是中央政府为筹集财政资金而举借的一种债务。地方政府债务是由地方政府为了经济社会发展、提升公共服务能力和改善民生的需要，承担偿还责任、担保责任或救济责任，面向社会举借的债务。主要分为三类：第一类为地方政府负有偿还责任的债务，主要是地方政府及下属部门机构、事业单位、融资平台和其他相关单位举借，由财政资金偿还的债务。第二类为地方政府负有担保责任的债务，是指因地方政府（含政府部门和机构）提供直接或间接担保，负有连带偿债责任的债务。 第三类为其他相关债务，是指融资平台、经费补助和公用事业单位为公益性项目举借，地方政府不负偿还或担保责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任。
二、地方政府债务在经济建设和社会发展中所起的积极作用
（一）加强基础设施建设，提升交通运输保障能力。如A省在“十一五”期间通过举债投入高速公路建设资金350亿元，新建改建高速公路1308公里，占该省目前高速公路通车总里程的70.7%。通过地方政府举债，大大加快了该省高速公路建设，对于加快A省与外省以及省内各地市间物流速度，促进招商引资，促进开放经济有着积极意义。此外，该省举债13.5亿元建成省内两大主要城市的城际高铁项目，推动了区域经济一体化进程。
（二）加大民生投入，促进教育文化事业的发展。为保障居民生活，该省3年来用债务资金完成保障性住房537万平方米，改善了住房困难家庭居民的居住条件。利用银行贷款，为高校的改革发展提供资金支持。1997至2010年在校学生人数增长了411.26%，校舍面积增加了238.13%。
（三）落实中央扩大内需政策，为应对金融危机做出贡献。该省本级和三个地市通过融资平台为政府扩大内需项目融资264.65亿元，其中16.03亿元用于煤矿棚户区改造等3个中央投资项目的投资配套，232.79亿元用于农村泥草房改造等132个地方投资项目的投资，有力地促进了民生工程，扩大了投资拉动效应。
三、地方政府债务存在的主要问题
虽取得以上成效，但地方政府债务同时也存在违反预算法和担保法，抵押物未落实，偿债来源单一，债务管理水平低等问题；上述问题如不解决，不仅降低政府投资绩效，造成地方政府债台高筑，从而进一步推高地价和房价，甚至将影响地方政府诚信。
（一）地方政府向银行举借债务行为违反了预算法与担保法，存在举债主体先天不足的缺陷。一般而言，地方政府不具有合法举债权。《中华人民共和国预算法》第二十六条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”；“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。《中华人民共和国担保法》第八条规定，“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。中国人民银行《贷款通则》第十七条规定，“借款人应当是工商行政管理机构（或主管机关）核准登记的企（事）业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人”。但A省2010年末省本级债务余额566.21亿元，其中交通运输部门305.46亿元、财政部门129.65亿元、融资平台公司131.10亿元。从举债主体上看，主要是交通运输部门和政府融资平台；从资金来源上看，主要是银行贷款、上级财政转贷和地方政府债券；从偿债来源上看，主要由车辆通行费收入和财政性资金来偿还，上述情况明显不符合法律规定。
（二）地方政府还贷来源单一，主要依赖土地出让金及行政事业性收费作为还贷来源。由于A省为财政穷省，预算支出已经固定，没有多余的预算专项资金作为还贷来源，因此还贷来源较为单一，土地出让金及行政事业性收费占绝大部分。为按期换本付息，地方政府通过招拍挂出让城市土地时，期望推高土地价格，造成地价和房价上涨，影响经济的宏观调控。
（三）债务资金监管不力，部分融资平台存在虚假出资、违规出资、抽逃注册资本等问题，部分项目单位出现长期闲置和违规使用债务资金的问题，降低债务资金效益。审计中发现，A省债务资金的管理水平并不高。一是融资平台不规范，存在虚假出资、违规出资和抽逃注册资本的问题。如B市国有资产监督管理委员会、财政局等部门以不能或不易变现的资产注入22家融资平台公司，资产总额达百亿元。该市某投资有限公司成立于2009年4月，注册资本5亿元，验资后注册资本全部转出，其中1亿元转给财政局，4亿元转给其他融资平台。二是部分项目单位长期闲置债务资金。如某投资（集团）有限公司闲置债务资金31亿元达16个月之久，形成2.8亿元的利息支出损失。三是违规使用债务资金。仅省本级就存在项目单位挪用、违规建楼堂馆所、违规招投标等问题33亿元，占债务余额的5.8%。
四、问题解决对策
举借政府性债务，既促进地方经济社会又好又快发展，又为地方政府经济管理带来一定程度的风险。为实现地方政府债务的良性循环，控制和减少政府风险，首先应在法律层面上解决部分地方债务举借、担保不合规等先天缺陷；其次应参照国际通行标准对政府性债务的总体风险水平和债务单位债务偿还能力等进行多重控制（总体债务率不超过100%，政府债务偿债率不超过20%，举债单位资产负债率不超过70%），防范债务风险，促进经济安全。
（一）完善政府债务管理法规，将政府债务的立法管理作为健全政府债务管理的重要组成部分。我国政府债务管理的法规和制度建设严重滞后，规范国债市场运作的法规还停留在1992年的《国库券条例》上，并且迄今为止还没有规范地方政府债务管理的成文法律，[3]因此应将政府性债务的立法管理作为健全政府债务管理的重要组成部分。适度修订《预算法》和《担保人》，赋予地方政府债务发行的一定权限。地方政府应当成为独立的财政主体，有明确的财政支出范围和收入来源。
（二）建立政府债务总体控制和预警机制，防范政府债务风险。
根据A省本级2010年末政府债务总体债务率水平和2007年以来债务增长快于财政总收入增长的实际情况，A省政府债务动态风险已处于较高水平。国家财政部门应尽快建立政府债务总体控制和预警机制。一是参照国际通行标准确定“十二五”时期以及各年度新增政府债务控制规模和预警风险水平，推行债务信用评级制度。运用负债率、偿债率 等监控指标对本级和下级地方政府的债务风险进行早期预警，并规定合理的债务安全线；二是深入研究经济增长对债务增长的承受能力，适当调整“十二五”时期需要政府举债的项目和支出需求，改变债务增长速度过快状况，尽快形成并努力保持政府债务与财政经济的同步增长，使政府债务总体风险始终处于可控状态。
（三）以加大偿债资金投入为重点，着力控制和防范偿债风险。
目前A省本级各类政府性债务的偿债能力普遍较低，偿债风险较大，应针对各类债务的性质和实际情况，分别采取不同措施，切实提高偿债能力，降低偿债风险水平。一是应提高总体偿债能力，改善债务结构。切实加大本级政府和举债单位对偿债资金的投入，积极争取中央转移支付资金，确保新增债务不再用于归还利息。同时，应针对短期债务多、三年内到期债务比例较高的实际情况，尽量减少短期债务，增加长期债务，并积极探索通过政策引导，吸收民间资本进行公益性项目建设，降低政府直接投资比例，改善债务结构，分解偿债压力，减少偿债风险。二是专题研究重点债务单位如何提高偿债能力，降低债务风险。如交通部门的债务总额及政府债务额、担保债务额均占省本级多数份额，并且偿债能力明显不足。短期内可采取增加财政投入、挖掘企业内部潜力、改善债务结构等办法，缓解偿债压力；中期内应控制和减少流动资金贷款借新还旧规模，防范和解决担保债务转化为政府债务的风险；远期应研究财政经济增长对“十二五”规划公路项目新增贷款的承受能力，正确理解和评估公路建设“适度超前”度，调整项目规模，控制贷款需求。
（四）针对债务管理中的长期闲置和违规使用债务资金等具体问题，加强债务管理，提高债务资金的管理水平和绩效。
1．尽快实现各类政府性债务的全面归口管理。一是应把政府部门、平台企业和事业单位等各类举债单位和政府债务、政府担保债务、政府负有救济责任的其他债务全面纳入归口管理范围。二是应把举借债务的论证、决策、举借、使用、偿还等全过程的情况，分别采取审批、备案等不同管理方式，全面纳入归口管理。三是建立健全债务管理信息系统，及时掌握债务规模、结构增长变化情况和债务风险情况，更加有效地控制总体债务风险和举债单位存在的个别风险。
2．建立健全决策、举借、管理、使用、偿还等债务管理各全过程的责任追究制度。债务举借、管理和使用中的多数问题，都是由于决策、举债、管理、使用、偿还相脱节以至责任不清造成的。应尽快建立债务管理责任制度，明确各环节的责任范围和追究办法，各责任环节之间的制约、监督办法，以举债项目后评估和责任追究办法。
（五）改进对地方政府业绩考核方式，加大对债务规模控制和债务资金绩效的考核，改变地方政府片面追求投资拉动GDP增长的经济发展思路。地方政府债务的还款期较长，大部分在10年以上；与地方政府换届任期不一致，出现“前任举债后任还”的现象。由于政府债务短期收益与长期风险的不一致，加上地方政府领导任期短，中央对地方过分注重用GDP考核经济发展的政绩考核模式，地方政府在经济发展中不可避免地出现投资冲动，在地方事权远大于财权的情况下，大量举借债务资金成为不二之选。从银行角度看，地方政府信誉远高于国有企业和民营企业信誉，且大部分债务以财政性资金作担保和抵押，从单笔银行贷款看出现不良的概率很低，银行也无需投入太多的信贷管理工作，因此银行乐意向地方政府大量放贷以赚取利息。但从A省整个经济实体看，如不采取有效的债务规模控制和债务资金管理，随着债务规模的增长，A省经济的系统性风险在不断加大，一旦系统性风险达到债务危机水平，将会成为经济发展的桎梏。为此，中央应在对地方政府业绩考核时，要加大债务规模控制和债务资金绩效的考核，将经济发展的短期效益与长期风险联系起来，保障经济安全。（薛继征 台战彬）
参考文献：
1．傅光明.“六招”化解地方政府债务风险[J]，经济网，2010年6月。
2．王秀明.韩乃志（执笔）.崔孟修.叶君鳌.地方政府债务的概念、构成及国外做法与经验[J]，摘自审计署审计科研所审计研究报告，2010年5月。
3．赵全厚.《中央与地方政府债务管理的演进及改革取向》[J]，中国改革论坛网，2010年7月。
[1]傅光明：《“六招”化解地方政府债务风险》，2010年6月，摘自经济网，网址http://www.zgjjzk.cn/html/Article/201067/214424514.html，访问时间2011年5月10日。
[2]王秀明 韩乃志（执笔） 崔孟修 叶君鳌：《地方政府债务的概念、构成及国外做法与经验》，2010年5月，摘自审计署审计科研所审计研究报告。
[3]赵全厚：《中央与地方政府债务管理的演进及改革取向》，2010年7月，中国改革论坛网，网址为http://www.chinareform.org.cn/gov/system/Forward/201007/t20100728_38198.htm，访问时间2011年5月10日。
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