试论政府投资审计应监督与服务并重
张德双（吉林省前郭县审计局）
政府投资工程事关国计民生，关系千家万户，在整个社会经济的发展和运行过程中起着举足轻重的作用。审计部门作为整个政府投资监管体系的重要一员，不能仅局限于查处和揭露问题，这也并非是国家投资审计的宗旨。政府投资审计需向为经济建设服务方向转变，这既是审计机关的职责所在，也是时代赋予我们的工作要求。因此，如何紧跟投资审计的发展步伐，认识、理顺、利用好监督与服务之间的关系，使两者在投资审计实践中相互融合，相互促进，将有益于审计水平的日益提升和审计效果的充分展现。笔者结合政府投资审计现状就审计监督与服务职能谈几点认识，与大家共同探讨。
一、政府投资审计监督与服务职能的关系探讨
（一）辩证的投资审计监督与服务关系
政府投资审计监督的质量制约着审计服务的水平，审计服务的好坏又支持或约束政府投资审计监督职能的发挥。审计监督是一种手段，以为被审计对象服务是目的，没有审计监督手段，就达不到审计服务的目的；审计监督是一个过程，离开审计监督这种过程，就没有审计服务的结果。因此，政府投资审计监督与服务是一种在监督中服务，在服务中监督，没有监督就没有服务，没有服务就无法监督，是制约与支持、手段和目的、过程与结果、相辅相成的辩证关系，是同一职能的两面性。抓好审计监督就是最好的服务，做好审计服务更有利于审计监督。
（二）服务是政府投资审计监督的根本目的
服务经济建设是审计机关与生俱来的属性，政府投资审计的内容也始终围绕着这一中心展开。监督国家固定资产投资法规、政策、制度的贯彻执行，维护经济秩序、保障投资建设的顺利进行；规范政府投资行为，监督政府投资项目各项管理制度的健全，帮助建设单位改善和加强内部管理；监督建设资金使用，促进节约投资，维护国家和人民的利益。政府投资审计监督关系人民的切身利益，审计机关在确定各个时期投资审计具体内容时，也会进一步根据政府投资管理的需要和百姓关注的焦点进行适时调整和补充，将审计服务的理念逐步融入，实现政府投资审计监督的最终服务价值。
（三）投资审计发展强化审计服务
随着社会经济的不断发展，政府投资审计方法也不断更新。从传统审计到现代审计的过渡，从真实合法性审计到决策审计、经营审计、跟踪审计、绩效审计等新型审计方式的过渡正是呼应社会发展进程、顺应审计发展内在规律的必然结果。因此，政府投资审计的职能也在逐步从以往局限于核实工程造价的真实性、注重查处违纪违规问题的传统审计监督模式，向揭示项目决策运营、建设管理、投资绩效等方面存在的问题拓展。从投资机制、体制上深层次剖析原因，为政府宏观管理和决策服务；对被审计单位建设项目管理上存在的问题，提出针对性地的完善建议和措施，为其微观管理提供服务。由此可见，审计发展的趋势进一步表明审计服务职能将成为投资审计的又一工作落点和关键。
二、政府投资审计监督与服务关系的现实意义
（一）政府投资审计监督透明化，切实为百姓利益服务
政府工程投资属于“取之于民、用之于民”，作为公共资源经营管理的受托者，政府必然要对公共资源的所有者负责。特别是我国资源人均占有率低的情况下，社会对公共资源管理使用知情权的意识越来越高，对政府投资管理的要求也越来越高。同时也对以政府投资监督者身份的审计部门要求也越来越高，投资审计为满足社会对公共资源管理使用的知情权，也在实践中不断拓展着新的工作思路。审计结果公告这一形式的应运而生，使社会公众能够与政府工程零距离接触。同时，投资审计也以此方式告知广大民众，对政府工程的监督正是基于百姓切身利益考虑。而且随着近几年来审计结果公告形式的积极推行和深入，社会公众能够更加清晰的体会到审计监督切实维护国家和人民利益这一根本出发点。
（二）关注政府投资行为，为政府投资决策服务
科学决策、促进效益是投资审计服务政府决策的根本目的，也是审计监督工作从细微处入手的最终指向。投资审计的工作性质和基本职能使得审计机关能够掌握大量的第一手资料，通过对普遍性、倾向性的问题进行提炼总结，并及时反馈给政府，为政府宏观决策提供实践参考和经验借鉴，充分体现出了审计机关以服务为宗旨的工作理念。投资审计一直对政府投资行为极为关注的，并通过专题报告、信息等方式将存在的问题及时反馈给政府，真正发挥了政府投资“免疫系统”的作用。因为，我们的最终目的是通过投资审计的服务作用，帮助政府逐步树立在投资的资金渠道、投资方向、工程管理、整体决策方面以财政效益为目标的指导思想。
（三）促进廉政建设，规范建设领域
目前建筑行业管理制度不健全，有的虽然有法规规定，但是在执行过程中也未严格执行，管理力度不够，建竣工程标底透明度不高。如今城市化建设步伐不断加快推进的同时，也使建设领域不断暴露出一些不容忽视的问题：基建程序执行不严、工程变更随意频繁、招标投标形同虚设、高估冒算屡禁不止等，这些现象在不同程度上影响了整个建筑市场的规范化程度。建筑市场的规范化直接影响到政府工程运行的规范化。在审计监督过程中，我们也将触角延伸到了建筑市场的薄弱环节，并为其实现自我完善不遗余力。
三、加强政府投资审计监督力度，提升审计服务水平
（一）改变观念正确处理审计与被审计的关系
在新形势下的审计与被审计的关系中，由于审计与被审计对象的目标在很多方面体现出了一致性，只有建立在共同的目标取向、寓服务于监督之中，才能更好的切合审计发展趋势。我们要改变过去审计与被审计之间相互对立的关系，打破居高临下与被动接受的僵局，设身处地的为被审计单位着想，牢固树立促进被审计单位发展的理念。在审计过程中善于从多角度去发现、思考和解决问题；在与被审计单位交换意见时，尽可能详细地通报审计中发现的问题，积极主动地与被审计单位进行沟通与交流，充分听取被审计单位的意见，从而营造有利于工作更顺畅、更高效开展的审计氛围。
（二）全程监控积极提高投资审计方法
改变以往我国投资审计以事后为主审计，事后审计对象往往是即以成事实的建设项目，很难进行事先的预防和控制，反馈的信息也严重滞后。尤其是隐蔽工程部分，由于信息失真可能会导致审计结论失偏，不仅影响了审计有效性目标的实现，本身还意味着巨大的审计风险，从而使得审计的价值不能完全体现。因此，工程审计迫切需要能够提供一种动态控制和及时纠偏的改进服务——跟踪审计在这种需求下应运而生，并在近年来成为审计机关为政府决策和建设管理提供的独特服务。跟踪审计以其“全程监控”的特质和优势将审计监督贯穿于从项目决策、前期准备、建设实施直至竣工投产的全过程，避免了事后监督无法挽回的工程损失和审计工作的被动局面。
（三）积极尝试引入先进的审计理念
近年来随着我国政府投资逐步退出竞争性、营利性的投资领域，主要定位在公益性项目和一部分基础性项目上，公众对资金使用的经济性、效率性和效果性非常关注。投资审计也应适时调整审计工作重心，向更宏观、更高层次的审计服务转变。政府投资审计也随着政府投资的转型转变着，以效益审计为主，促进提高建设资金的管理水平和投资效益是投资审计的发展趋向。
（四）增强投资审计成果的转化力度
审计论文、审计信息、审计专题报告、审计公告等形式是展示审计成果的基本方法，也是体现审计服务微观管理、宏观决策的有效途径。审计人员通过对审计过程中发现的具有普遍性、苗头性和倾向性的问题进行分析、归纳、总结，并从宏观角度找出问题的根源，提出解决问题的具体措施，提炼出有情况、有分析、有价值的信息、综合报告等，从而为建设单位加强工程管理、立法部门完善法律法规、政府部门宏观决策、审计人员经验共享等提供服务。审计成果转换必须遵循实事求是原则，以法律法规为依靠，对于发现的新问题、新情况、新经验，应在最短时间内收集整理好材料，拟好文稿，以最快捷的方式报送审计信息、报告等材料，为正确决策、经验推广、防患未然提供最有效最及时的审计服务。
总而言之，政府投资审计监督职能在过去多年的经济建设中一直很好的发挥着免疫系统的作用，审计服务是它的一种延伸、一种深化、一种观念的改变、一种发展的必然。审计机关应该以践行“寓服务于监督之中”这一理念为切入点，真正认识、处理好监督与服务两者间的关系，从而使政府投资审计质量得到进一步的提升，政府投资审计服务得到更全面的展现。（张德双）
一、政府投资审计监督与服务职能的关系探讨
（一）辩证的投资审计监督与服务关系
政府投资审计监督的质量制约着审计服务的水平，审计服务的好坏又支持或约束政府投资审计监督职能的发挥。审计监督是一种手段，以为被审计对象服务是目的，没有审计监督手段，就达不到审计服务的目的；审计监督是一个过程，离开审计监督这种过程，就没有审计服务的结果。因此，政府投资审计监督与服务是一种在监督中服务，在服务中监督，没有监督就没有服务，没有服务就无法监督，是制约与支持、手段和目的、过程与结果、相辅相成的辩证关系，是同一职能的两面性。抓好审计监督就是最好的服务，做好审计服务更有利于审计监督。
（二）服务是政府投资审计监督的根本目的
服务经济建设是审计机关与生俱来的属性，政府投资审计的内容也始终围绕着这一中心展开。监督国家固定资产投资法规、政策、制度的贯彻执行，维护经济秩序、保障投资建设的顺利进行；规范政府投资行为，监督政府投资项目各项管理制度的健全，帮助建设单位改善和加强内部管理；监督建设资金使用，促进节约投资，维护国家和人民的利益。政府投资审计监督关系人民的切身利益，审计机关在确定各个时期投资审计具体内容时，也会进一步根据政府投资管理的需要和百姓关注的焦点进行适时调整和补充，将审计服务的理念逐步融入，实现政府投资审计监督的最终服务价值。
（三）投资审计发展强化审计服务
随着社会经济的不断发展，政府投资审计方法也不断更新。从传统审计到现代审计的过渡，从真实合法性审计到决策审计、经营审计、跟踪审计、绩效审计等新型审计方式的过渡正是呼应社会发展进程、顺应审计发展内在规律的必然结果。因此，政府投资审计的职能也在逐步从以往局限于核实工程造价的真实性、注重查处违纪违规问题的传统审计监督模式，向揭示项目决策运营、建设管理、投资绩效等方面存在的问题拓展。从投资机制、体制上深层次剖析原因，为政府宏观管理和决策服务；对被审计单位建设项目管理上存在的问题，提出针对性地的完善建议和措施，为其微观管理提供服务。由此可见，审计发展的趋势进一步表明审计服务职能将成为投资审计的又一工作落点和关键。
二、政府投资审计监督与服务关系的现实意义
（一）政府投资审计监督透明化，切实为百姓利益服务
政府工程投资属于“取之于民、用之于民”，作为公共资源经营管理的受托者，政府必然要对公共资源的所有者负责。特别是我国资源人均占有率低的情况下，社会对公共资源管理使用知情权的意识越来越高，对政府投资管理的要求也越来越高。同时也对以政府投资监督者身份的审计部门要求也越来越高，投资审计为满足社会对公共资源管理使用的知情权，也在实践中不断拓展着新的工作思路。审计结果公告这一形式的应运而生，使社会公众能够与政府工程零距离接触。同时，投资审计也以此方式告知广大民众，对政府工程的监督正是基于百姓切身利益考虑。而且随着近几年来审计结果公告形式的积极推行和深入，社会公众能够更加清晰的体会到审计监督切实维护国家和人民利益这一根本出发点。
（二）关注政府投资行为，为政府投资决策服务
科学决策、促进效益是投资审计服务政府决策的根本目的，也是审计监督工作从细微处入手的最终指向。投资审计的工作性质和基本职能使得审计机关能够掌握大量的第一手资料，通过对普遍性、倾向性的问题进行提炼总结，并及时反馈给政府，为政府宏观决策提供实践参考和经验借鉴，充分体现出了审计机关以服务为宗旨的工作理念。投资审计一直对政府投资行为极为关注的，并通过专题报告、信息等方式将存在的问题及时反馈给政府，真正发挥了政府投资“免疫系统”的作用。因为，我们的最终目的是通过投资审计的服务作用，帮助政府逐步树立在投资的资金渠道、投资方向、工程管理、整体决策方面以财政效益为目标的指导思想。
（三）促进廉政建设，规范建设领域
目前建筑行业管理制度不健全，有的虽然有法规规定，但是在执行过程中也未严格执行，管理力度不够，建竣工程标底透明度不高。如今城市化建设步伐不断加快推进的同时，也使建设领域不断暴露出一些不容忽视的问题：基建程序执行不严、工程变更随意频繁、招标投标形同虚设、高估冒算屡禁不止等，这些现象在不同程度上影响了整个建筑市场的规范化程度。建筑市场的规范化直接影响到政府工程运行的规范化。在审计监督过程中，我们也将触角延伸到了建筑市场的薄弱环节，并为其实现自我完善不遗余力。
三、加强政府投资审计监督力度，提升审计服务水平
（一）改变观念正确处理审计与被审计的关系
在新形势下的审计与被审计的关系中，由于审计与被审计对象的目标在很多方面体现出了一致性，只有建立在共同的目标取向、寓服务于监督之中，才能更好的切合审计发展趋势。我们要改变过去审计与被审计之间相互对立的关系，打破居高临下与被动接受的僵局，设身处地的为被审计单位着想，牢固树立促进被审计单位发展的理念。在审计过程中善于从多角度去发现、思考和解决问题；在与被审计单位交换意见时，尽可能详细地通报审计中发现的问题，积极主动地与被审计单位进行沟通与交流，充分听取被审计单位的意见，从而营造有利于工作更顺畅、更高效开展的审计氛围。
（二）全程监控积极提高投资审计方法
改变以往我国投资审计以事后为主审计，事后审计对象往往是即以成事实的建设项目，很难进行事先的预防和控制，反馈的信息也严重滞后。尤其是隐蔽工程部分，由于信息失真可能会导致审计结论失偏，不仅影响了审计有效性目标的实现，本身还意味着巨大的审计风险，从而使得审计的价值不能完全体现。因此，工程审计迫切需要能够提供一种动态控制和及时纠偏的改进服务——跟踪审计在这种需求下应运而生，并在近年来成为审计机关为政府决策和建设管理提供的独特服务。跟踪审计以其“全程监控”的特质和优势将审计监督贯穿于从项目决策、前期准备、建设实施直至竣工投产的全过程，避免了事后监督无法挽回的工程损失和审计工作的被动局面。
（三）积极尝试引入先进的审计理念
近年来随着我国政府投资逐步退出竞争性、营利性的投资领域，主要定位在公益性项目和一部分基础性项目上，公众对资金使用的经济性、效率性和效果性非常关注。投资审计也应适时调整审计工作重心，向更宏观、更高层次的审计服务转变。政府投资审计也随着政府投资的转型转变着，以效益审计为主，促进提高建设资金的管理水平和投资效益是投资审计的发展趋向。
（四）增强投资审计成果的转化力度
审计论文、审计信息、审计专题报告、审计公告等形式是展示审计成果的基本方法，也是体现审计服务微观管理、宏观决策的有效途径。审计人员通过对审计过程中发现的具有普遍性、苗头性和倾向性的问题进行分析、归纳、总结，并从宏观角度找出问题的根源，提出解决问题的具体措施，提炼出有情况、有分析、有价值的信息、综合报告等，从而为建设单位加强工程管理、立法部门完善法律法规、政府部门宏观决策、审计人员经验共享等提供服务。审计成果转换必须遵循实事求是原则，以法律法规为依靠，对于发现的新问题、新情况、新经验，应在最短时间内收集整理好材料，拟好文稿，以最快捷的方式报送审计信息、报告等材料，为正确决策、经验推广、防患未然提供最有效最及时的审计服务。
总而言之，政府投资审计监督职能在过去多年的经济建设中一直很好的发挥着免疫系统的作用，审计服务是它的一种延伸、一种深化、一种观念的改变、一种发展的必然。审计机关应该以践行“寓服务于监督之中”这一理念为切入点，真正认识、处理好监督与服务两者间的关系，从而使政府投资审计质量得到进一步的提升，政府投资审计服务得到更全面的展现。（张德双）
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