浅析国家审计参与国家治理的作用机理
曾稳祥 刘珂 王兵（审计署驻重庆特派办）
2011年7月，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上发表了题为《国家审计与国家治理》的重要讲话，提出了“国家审计是国家治理的重要组成部分”的观点。这一重要论断是对国家审计本质与功能认识的深化，为国家审计更加科学地履行职责、在更高层面上发挥“免疫系统”功能开启了广阔而深远的空间。如何在刘家义审计长这一论断的指引下，促进国家审计得以科学、有效地发挥国家治理功能，成为当前审计工作面临的重大课题。要回答这个课题，笔者认为有一个基本的理论问题需要探讨和厘清，即国家审计参与国家治理的作用机理。这个问题可以扩展为相互联系的三个层次：一是国家治理的基本框架和国家良治的一般特征，二是国家审计在国家治理框架中的地位，三是国家审计参与国家治理的作用机理。下面，笔者从这三个层次谈谈自己粗略的思考。
一、国家治理的基本框架和国家良治的一般特征
（一）国家治理的基本框架。
近年来，理论界对国家治理概念的研究比较多，并且形成了比较成熟的结论，笔者不准备对此作进一步探讨。按照概念研究的一般范式，国家治理基本框架应当包括目标、主体、客体和方式等要素。综合有关国家治理概念和内涵的研究成果，笔者认为，国家治理的目的可以概括为刘审计长指出的“确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展”。国家治理的主体包括政府、市场和社会，其中政府居于主导地位。国家治理的客体主要包括公共资源和公共事务。国家治理的方式主要依托公共责任和公共权力的配置、运行与监督。此外，以国家核心价值观为主导的文化和价值体系对于国家治理具有非正式的支持和引导作用。以这些基本要素的界定为基础，并结合国家治理的实际运行状况，笔者尝试从四个层次建立起国家治理的基本框架：一是国家制度层面，主要指宪法基础上的社会制度和政治制度，即一国的国体和政体，决定国家治理的根本方式和原则；二是基础体制层面，指在国家制度基础上各类公共事务运行和管理的基本方式、基本原则、权力配置架构，其中最重要的是经济管理体制（经济体制）、行政管理体制（在一定条件下也可扩展为政治体制）和社会管理体制；三是公共政策层面，指基础体制实际运行方式和程序的具体规范和导向；四是实际运行层面，主要指在三个层次规约下，公共资源、公共权力、公共资金、公共事务具体配置、运行和监督的过程及结果。贯穿这四个层次的主线是公共责任、公共权力的配置、运行和监督。与此同时，经济、政治、社会三大领域的运行是相互联系、相互影响的，在此，笔者不对他们之间的联系做深入探讨。通过以上阐述，我们即可建立起国家治理的基本框架（图1：国家治理基本框架）
图1：国家治理基本框架
（二）国家良治的一般特征。
尽管各国的历史渊源、社会制度、政治制度和发展阶段不同，但是从国家治理的内涵、基本框架，以及各国治理实践看，国家良治或者说善治依然有其共同的、比较稳定的特征。弄清和把握这些特征，对于国家审计科学参与国家治理、有效促进国家良治具有积极的导向意义。笔者认为，可以从国家治理框架的运行过程和运行结果两个方面分析、把握国家良治的一般特征。
首先，从运行过程看，国家良治的特征主要体现为：国家制度、基础体制、公共政策、实际运行这四个层次内在统一，相互协调，运转顺畅；公共责任和公共权力配置科学、运行高效，监督体系健全有效；政府、市场和社会三大主体分工科学合理，良性互动，在各自职责范围内有效发挥作用。
其次，从运行结果看，国家良治的特征主要体现为：国家主权和经济安全，政府廉洁高效，经济增长与人口、环境相协调，社会稳定有序、人民安居乐业，公共利益达到或者趋于最大化。
二、国家审计在国家治理中的地位
按照理论界的一般观点，审计是基于所有权和经营权、管理权分离、基于受托责任产生的，其基本职能是对政府及相关公共组织受托经营管理公共资源的真实、合法、效益进行审查和评价。同时国家审计也是国家政治制度内生的“免疫系统”，是国家治理的重要组成部分，在国家治理框架中属于专司监督的部门。这里有一个基础性的问题需要探讨，一般认为，国家审计是专司经济监督的部门，并且对于监督行政管理也不难理解。但是，如何理解国家审计触及社会管理领域？笔者认为，国家审计介入社会管理领域在理论和实践层面均没有障碍，只是需要讲究切入的方式：首先，从国家审计的产生看，社会管理领域也面临着公共资源、公共权力的配置和运行管理，符合国家审计产生的需求。其次，从国内外审计实践看，国家审计以基本职能为基础，正逐步从经济领域拓展到社会及其他相关领域，例如，今年以来，审计署科研所《国外审计动态》先后选择刊登了美国审计署在2010年7月至2011年7月期间出具的24份审计报告，经笔者统计，其中涉及社会管理、国家安全等非纯粹经济领域的共计9份，占到37.5%。基于此，国家审计在国家治理中属于专司监督的部门，监督的范围可以覆盖到国家治理框架中公共资源、公共责任、公共权力配置和运行的各个领域。
三、国家审计参与国家治理的作用机理
从人类社会变迁、国家制度演变和各国治理实践看，我们可以将国家治理基本框架大体区分为两种类型：一是稳定型，二是调整型。两种国家治理基本框架的特点不同，相应国家审计参与国家治理的作用机理也不同。
（一）稳定型国家治理框架条件下国家审计作用机理分析。
稳定型国家治理基本框架的主要特征是，国家制度层和基础体制层已经发展成熟，处于稳定状态，基于这两个层面制定的公共政策也比较完善，但是随着内外部条件的变化，需要进行调整。在这种国家治理基本框架下，国家审计参与国家治理的作用机理是，从国家审计的基本职能出发，以实际运行层为直接切入点，审查公共资源、公共事务配置和运行的真实性、合法性、效益性，分析和评价公共责任履行和公共权力运行情况，揭示存在的突出问题和隐患，并且在分析原因的基础上评价公共政策层的科学性和有效性，促进公共政策的完善及其与基础体制的内在协调，从而促进国家良治。
（二）调整型国家治理框架条件下国家审计作用机理分析。
调整型国家治理基本框架的情况相对比较复杂，难以从理论上对其特点作出简明的概括。从国家治理实践看，自上个世纪60年代以来，由于内外部环境的变化，中东欧、原苏联和我国等国家相继进入到经济社会转型期。随着经济社会的转型，这些国家治理的基本框架也在变动。一些国家连国家制度都发生了剧烈变动，从而引发了国家治理框架的颠覆性变革，例如前苏联，从一定意义上说表征了国家治理的失败；一些国家则在维持国家制度稳定的前提下对基础体制层和公共政策层进行变革和调整，例如我国。从分析的现实性考虑，本文仅对政府主导下的经济社会转型期国家治理框架进行分析，国家审计参与国家治理的作用机理是，从国家审计的基本职能出发，以实际运行层为切入点，审查公共资源、公共事务配置和运行的真实性、合法性和效益性，分析和评价公共责任履行和公共权力运行情况，揭示存在的突出问题和隐患，在分析原因的基础上评价公共政策层的科学性和有效性，促进公共政策的完善，并在此基础上，进一步分析基础体制层存在的不足，促进公共政策层、基础体制层与国家制度层协调统一，推动国家治理框架的完善，从而实现国家良治。
必须指出的是，将国家治理基本框架分为稳定型和调整型是相对的。随着内外部条件的变化，国家治理的基本框架必须进行局部或者全局的调整，不然就会局部甚至全部失效。例如，美国以三权分立为基础的国家治理框架一直被西方社会奉为国家良治的典范，但是金融危机的发生却折射出出其国家治理模式也存在缺陷。从这个角度说，在实际应用中，国家审计参与国家治理的作用机理也应当根据具体情况进行调整。（曾稳祥 刘珂 王兵）
一、国家治理的基本框架和国家良治的一般特征
（一）国家治理的基本框架。
近年来，理论界对国家治理概念的研究比较多，并且形成了比较成熟的结论，笔者不准备对此作进一步探讨。按照概念研究的一般范式，国家治理基本框架应当包括目标、主体、客体和方式等要素。综合有关国家治理概念和内涵的研究成果，笔者认为，国家治理的目的可以概括为刘审计长指出的“确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展”。国家治理的主体包括政府、市场和社会，其中政府居于主导地位。国家治理的客体主要包括公共资源和公共事务。国家治理的方式主要依托公共责任和公共权力的配置、运行与监督。此外，以国家核心价值观为主导的文化和价值体系对于国家治理具有非正式的支持和引导作用。以这些基本要素的界定为基础，并结合国家治理的实际运行状况，笔者尝试从四个层次建立起国家治理的基本框架：一是国家制度层面，主要指宪法基础上的社会制度和政治制度，即一国的国体和政体，决定国家治理的根本方式和原则；二是基础体制层面，指在国家制度基础上各类公共事务运行和管理的基本方式、基本原则、权力配置架构，其中最重要的是经济管理体制（经济体制）、行政管理体制（在一定条件下也可扩展为政治体制）和社会管理体制；三是公共政策层面，指基础体制实际运行方式和程序的具体规范和导向；四是实际运行层面，主要指在三个层次规约下，公共资源、公共权力、公共资金、公共事务具体配置、运行和监督的过程及结果。贯穿这四个层次的主线是公共责任、公共权力的配置、运行和监督。与此同时，经济、政治、社会三大领域的运行是相互联系、相互影响的，在此，笔者不对他们之间的联系做深入探讨。通过以上阐述，我们即可建立起国家治理的基本框架（图1：国家治理基本框架）
图1：国家治理基本框架
（二）国家良治的一般特征。
尽管各国的历史渊源、社会制度、政治制度和发展阶段不同，但是从国家治理的内涵、基本框架，以及各国治理实践看，国家良治或者说善治依然有其共同的、比较稳定的特征。弄清和把握这些特征，对于国家审计科学参与国家治理、有效促进国家良治具有积极的导向意义。笔者认为，可以从国家治理框架的运行过程和运行结果两个方面分析、把握国家良治的一般特征。
首先，从运行过程看，国家良治的特征主要体现为：国家制度、基础体制、公共政策、实际运行这四个层次内在统一，相互协调，运转顺畅；公共责任和公共权力配置科学、运行高效，监督体系健全有效；政府、市场和社会三大主体分工科学合理，良性互动，在各自职责范围内有效发挥作用。
其次，从运行结果看，国家良治的特征主要体现为：国家主权和经济安全，政府廉洁高效，经济增长与人口、环境相协调，社会稳定有序、人民安居乐业，公共利益达到或者趋于最大化。
二、国家审计在国家治理中的地位
按照理论界的一般观点，审计是基于所有权和经营权、管理权分离、基于受托责任产生的，其基本职能是对政府及相关公共组织受托经营管理公共资源的真实、合法、效益进行审查和评价。同时国家审计也是国家政治制度内生的“免疫系统”，是国家治理的重要组成部分，在国家治理框架中属于专司监督的部门。这里有一个基础性的问题需要探讨，一般认为，国家审计是专司经济监督的部门，并且对于监督行政管理也不难理解。但是，如何理解国家审计触及社会管理领域？笔者认为，国家审计介入社会管理领域在理论和实践层面均没有障碍，只是需要讲究切入的方式：首先，从国家审计的产生看，社会管理领域也面临着公共资源、公共权力的配置和运行管理，符合国家审计产生的需求。其次，从国内外审计实践看，国家审计以基本职能为基础，正逐步从经济领域拓展到社会及其他相关领域，例如，今年以来，审计署科研所《国外审计动态》先后选择刊登了美国审计署在2010年7月至2011年7月期间出具的24份审计报告，经笔者统计，其中涉及社会管理、国家安全等非纯粹经济领域的共计9份，占到37.5%。基于此，国家审计在国家治理中属于专司监督的部门，监督的范围可以覆盖到国家治理框架中公共资源、公共责任、公共权力配置和运行的各个领域。
三、国家审计参与国家治理的作用机理
从人类社会变迁、国家制度演变和各国治理实践看，我们可以将国家治理基本框架大体区分为两种类型：一是稳定型，二是调整型。两种国家治理基本框架的特点不同，相应国家审计参与国家治理的作用机理也不同。
（一）稳定型国家治理框架条件下国家审计作用机理分析。
稳定型国家治理基本框架的主要特征是，国家制度层和基础体制层已经发展成熟，处于稳定状态，基于这两个层面制定的公共政策也比较完善，但是随着内外部条件的变化，需要进行调整。在这种国家治理基本框架下，国家审计参与国家治理的作用机理是，从国家审计的基本职能出发，以实际运行层为直接切入点，审查公共资源、公共事务配置和运行的真实性、合法性、效益性，分析和评价公共责任履行和公共权力运行情况，揭示存在的突出问题和隐患，并且在分析原因的基础上评价公共政策层的科学性和有效性，促进公共政策的完善及其与基础体制的内在协调，从而促进国家良治。
（二）调整型国家治理框架条件下国家审计作用机理分析。
调整型国家治理基本框架的情况相对比较复杂，难以从理论上对其特点作出简明的概括。从国家治理实践看，自上个世纪60年代以来，由于内外部环境的变化，中东欧、原苏联和我国等国家相继进入到经济社会转型期。随着经济社会的转型，这些国家治理的基本框架也在变动。一些国家连国家制度都发生了剧烈变动，从而引发了国家治理框架的颠覆性变革，例如前苏联，从一定意义上说表征了国家治理的失败；一些国家则在维持国家制度稳定的前提下对基础体制层和公共政策层进行变革和调整，例如我国。从分析的现实性考虑，本文仅对政府主导下的经济社会转型期国家治理框架进行分析，国家审计参与国家治理的作用机理是，从国家审计的基本职能出发，以实际运行层为切入点，审查公共资源、公共事务配置和运行的真实性、合法性和效益性，分析和评价公共责任履行和公共权力运行情况，揭示存在的突出问题和隐患，在分析原因的基础上评价公共政策层的科学性和有效性，促进公共政策的完善，并在此基础上，进一步分析基础体制层存在的不足，促进公共政策层、基础体制层与国家制度层协调统一，推动国家治理框架的完善，从而实现国家良治。
必须指出的是，将国家治理基本框架分为稳定型和调整型是相对的。随着内外部条件的变化，国家治理的基本框架必须进行局部或者全局的调整，不然就会局部甚至全部失效。例如，美国以三权分立为基础的国家治理框架一直被西方社会奉为国家良治的典范，但是金融危机的发生却折射出出其国家治理模式也存在缺陷。从这个角度说，在实际应用中，国家审计参与国家治理的作用机理也应当根据具体情况进行调整。（曾稳祥 刘珂 王兵）
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