摘要：本文在国家审计服务国家治理这一新视角下，从国家审计的本质出发，揭示现阶段国家审计全面发挥建设性作用的紧迫性和重要性，并从“创新”入手简要阐述了国家审计发挥建设性作用的主要途径。
    关键词：国家治理  国家审计  建设性作用  创新

    引言：刘家义审计长2011年在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话中，从理论到实践，从国内到国际，从古到今，用事实和数据，精辟地阐述了国家审计和国家治理的关系，揭示出国家审计在完善国家治理、实现国家良治方面有着不可替代的重要作用。本文从国家审计的本质出发，就新形势下国家审计在政府治理过程中发挥建设性作用的主要途径问题作一简单探讨。
    一、国家审计是国家治理的重要组成部分，其本质是保障国家经济社会健康运行的“免疫系统
    （一）国家治理和国家审计。
    什么是国家治理？国家治理是自有阶级社会以来最重要的政治现象之一。国家治理的本质在于通过其属性及职能的发挥,协调和缓解社会冲突与矛盾,以维持特定的秩序。阶级性和社会性是国家治理的根本属性,在阶级社会,主要体现为阶级性。在社会主义社会中,国家治理既强调其阶级性也突出其社会性,社会性主要通过政治、经济、文化以及社会职能的发挥来实现治理。简言之，国家治理，就是对国家和社会的控制、管理和服务。
    政治学理论认为，权力是政治的核心。作为一种强制性的社会力量，权力是一把“双刃剑”：一方面权力具有社会管理和公共服务职能，正确地行使权力，能为人民谋取福利；另一方面，权力在行使过程中又可能被滥用，成为少数人谋取私利的工具。为了确保权力的正常合理运作，不至于使掌握并行使权力的人滥用权力而导致国家治理的混乱与法治的破坏，必须将其置于一个有效监督与制约机制之下，实现权力的制衡。在国家权力制衡体系中，作为公权的国家审计监督权，理应成为监督并防止其他公权滥用不可或缺的力量。从这个意义上说，现代政府审计制度，既是民主与法治发展的产物，又是民主法制建设、国家治理的工具，是国家治理的重要组成部分。
    为此，现阶段的中国，国家治理就是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。新中国国家审计作为一种制度安排，经过近30年的发展，也逐步明确了通过依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，把“推进法治，维护民生，推动改革，促进发展”作为出发点和立足点，实现维护人民群众根本利益和国家良好治理的目标，从而清晰地确立了国家审计在国家治理中的定位。
    （二）国家审计的本质特征是“免疫”。
    国家审计作为依法用权力制约权力的控制方式、控制行为和控制制度的集合，具备预防、揭示和抵御等功能，是国家治理这个大系统中内生的“免疫系统”。 从国家治理的视角看待国家审计，为进一步深化对国家审计本质的认识、准确把握国家审计发展规律、推动国家审计科学发展，提供了更宽广的视野和平台。
    什么是“免疫”？《现代汉语词典》对免疫的解释是：由于具有抵抗力而不患某种传染病，通常分为先天性免疫和获得性免疫。现代医学对免疫的定义是：机体抵御外界病原微生物侵袭及识别、消除体内变异细胞和衰老细胞的综合能力。免疫系统是机体保护自身的防御性结构，具有保护、清除和修补三大功能。众所周知，每个人都有一个免疫系统，人体内的免疫系统，是人体抵御病原菌侵犯最重要的保卫系统，是保障人体健康不可或缺的重要组成部分，在保护人体健康方面发挥着无可取代的重要作用。
    什么是仿生学？在传统意义上，仿生学是通过研究生物系统的结构和性质为工程技术提供新的设计思想及工作原理的科学。仿生学方法就是通过对生命系统的结构性质、能量转换及信息过程的研究，来了解和认识生命活动的本质与规律，建立科学的模型与理论，再将所获得的知识用于解决现有问题或创造新事物的科学方法。近年来，仿生学方法的应用也开始进入社会科学领域。
    显而易见，刘家义审计长将国家审计形象的比喻成国家经济社会运行的免疫系统，实质上就是运用了仿生学方法论。“免疫系统”审计本质论，是在对马克思主义国家学说进行深入研究的基础上，发现了国家审计与“免疫系统”在功能形成机理上的共通性，运用仿生学、唯物辩证法系统论的观点，结合中国审计25年的发展实践和经验，从科学发展观、国家治理的视角，对现代国家审计的本质、功能、基本特征等进行全面阐述，指出国家审计就象人体的免疫系统一样，是保证整个经济社会系统正常运行、持续健康发展（依赖于国家治理）的一个重要组成部分，进而明确国家审计在我国经济社会发展中应该承担的重要责任。他指出，审计的本质就是“免疫”。从本质上讲，审计发挥的是预防、揭示、抵御经济社会运行中的障碍、矛盾和风险的“免疫系统”功能。 现代国家审计作为国家治理大系统中的“免疫系统”，有责任更早地感受风险，有责任更准确地发现问题，有责任提出调动国家资源和能力去解决问题、抵御“病害”的建议，有责任在永不停留地抵御一时、一事、单个“病害”的同时，促进其健全机能、改进机制、筑牢防线。通过对审计本质的科学定位，通过对审计责任的准确描述，进一步揭示出国家审计作为国家经济社会运行免疫系统发挥作用的三种方式，即预防、揭示和抵御。
    相比过去的审计本质论，“免疫系统”国家审计本质论是科学发展理论在国家审计领域的理论创新，抓住了国家审计制度安排的核心要义，反映了国家、经济社会正常运行中各内部组织的分工协作，发挥各自功能的内在机理，使审计目标任务与国家治理目标任务高度重合。国家治理视角下的国家审计，进一步丰富了审计本质的内涵，拓展了国家审计的范围，也对政府审计工作提出了更高的要求，意味着国家审计在过去注重发挥批判性作用的基础上将更注重发挥建设性作用，预示着政府审计将在完善国家治理、保证国家经济社会健康运行和持续发展方面承担更大的责任，发挥更大的功能。
    二、现阶段服务国家治理发挥审计免疫系统功能，重在着力发挥审计建设性作用
    本质决定现象，审计本质决定审计功能。审计的作用是通过审计功能的发挥所产生的效果，包括审计的批判性作用和建设性作用。其中，审计的建设性作用就是通过审计功能的发挥所产生的价值增值的效果，是批判性作用的升华。国家治理视角下，发挥国家审计的建设性作用，就是揭示国家这个大系统中存在的问题或问题苗头，提出对策建议。
    “免疫系统”审计本质论，将审计上升到“国家安全”、“国家健康”的高度，要求审计不但要“查错纠弊”、发挥“查病防疫”的批判性作用，更要在此基础上，促使国家“健全机能、改进机制、筑牢防线”、发挥“强身健体”的建设性作用。因此，现阶段深化国家审计的建设性作用，是国家审计发挥免疫系统功能的内在要求，有着很强的现实意义，对审计机关全面落实科学发展观、服务国家治理亦有重要意义。
    （一）国家审计发挥建设性作用是国家审计机关的法定职责。《审计法》第一条规定，就明确包括了国家审计发挥建设性作用的要求。比如“提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展”实际上就是要求国家审计发挥建设性作用。
    （二）国家审计发挥建设性作用是我国社会经济发展的现实要求。总体来讲，目前我国经济社会呈现出平稳健康发展态势，改革开放成就显著。但同时，也面临着一些挑战和压力，有些挑战甚至还相当严峻。比如当前我国正处于经济发展的调整时期，通货膨胀压力、经济发展方式转变难度逐渐加大；比如当前我国要花大力气进行地震灾后的恢复重建；比如当前我国经济不可避免地受到全球金融危机的影响，宏观调控任务艰巨等等，而这些问题的彻底解决，客观上也要求审计机关切实履行审计职责，充分发挥建设性作用，提出能够切实解决问题的可行性建议，甚至对未来可能出现的风险进行预警，防患于未然。近年来，围绕政府工作中心，按照“全面审计、突出重点”的要求，国家审计机关对党和政府各项重大决策的落实情况主动进行监督，不断加强对重大投资项目及各项民生专项资金的审计，不断加强对土地矿产等各项国有资源和环境生态保护情况的审计，不断加强对国有及国有控股企业的审计，及时发现和反映各项政策措施贯彻执行情况和存在的问题，严格依法进行纠正和处理，强化问责和责任追究机制，排除经济社会运行中的各种利益干扰，促进政策措施得到贯彻落实。如2008年底，审计署就当前国际金融危机对中国实体经济、虚拟经济等方面的影响所开展专项审计调查，其实就是旨在通过发挥国家审计的建设性作用，为中央领导科学决策、保障国家健康安全发展提供意见建议。因此，现阶段深化国家审计建设性作用，是国家审计发展到一定阶段的结果，也是我国社会经济发展对审计提出的客观要求。
    （三）国家审计发挥建设性作用是全面发挥审计免疫功能的具体体现。发挥审计免疫功能，其实就是要发挥审计作为国家经济社会运行免疫系统的“保护、清除、修补”功能，而建设性审计就是发挥审计的“修补”功能。正如刘家义审计长所说：“建设性决定着审计的生命力，决定着审计能够在多大程度上维护国家安全、保障国家利益，决定着审计能够在多大范围内促进经济社会全面协调可持续发展，也决定着审计能够在多宽的领域推进民主法治建设和依法治国。……在揭示问题、查处问题的基础上，更好、更多地提出解决问题的办法和措施，这就是建设性，就是全面发挥审计免疫功能的体现。” 因此，建设性也决定着审计能够在多高层面上服务好国家治理。
    （四）国家审计发挥建设性作用是推动政府自身建设的需要。政府部门处于经济社会发展的关键部位，而当前政府在履行职责方面，与经济社会发展的客观需求相比，还存在一些不相适应的地方。审计机关作为政府体制内重要的监督部门，是促进政府科学决策、推进政府依法行政、提高政府行政效能的重要力量，应当把着眼点放在有效促进政府改进管理、转变职能、提高绩效上，为塑造新型的责任政府和绩效型政府发挥建设性作用。2009年，审计署某特派办在对国家外汇管理局外债管理情况审计中，注重发挥审计建设性作用，审计的问题得到国务院领导的高度重视，审计建议得到被审计单位的采纳并积极整改，有力地提升了政府部门的管理能力和管理水平，充分发挥了国家审计在国家治理中的“免疫系统”功能。
    三、服务国家治理发挥审计建设性作用，关键在于创新
    发展的关键是创新。创新决定着审计工作的前途和命运，决定着审计机关学习实践科学发展观、发挥建设性作用服务国家治理的成效。
    当前，审计面临的总体任务越来越重、压力越来越大。在审计主客观环境发生深刻变化，审计工作重点发生较大转变，审计工作内容迅速拓展的情况下，要发挥国家审计的建设性作用，就必须紧跟时代发展的步伐，以科学发展观为指导，以“推进法治、维护民生、推动改革、促进发展”为己任，在审计理念、机制制度、技术方法等方面进行创新，不断提高服务国家治理的能力和水平。
    （一）创新审计理念，为发挥建设性作用提供强大动力。
    “理念决定思路，思路决定出路”。审计要在更高层次上发挥建设性作用，要推动实现国家良治，首要的一条就是要牢固树立科学的审计理念，就是要以科学发展观为指南和灵魂，认清“审计是什么、为什么审计、为谁审计、靠谁审计和怎样审计”这五个方面的问题。具体来讲，就是我们的审计人员要按照审计事业科学发展的要求，树立审计服务理念，树立国家审计服务国家治理理念，从过去以批判为主的监督者观念向以服务为主的建设者观念转变，要把工作重心由监督为重点转变为以服务为重点、寓监督于服务，不断增强宏观意识、大局意识和服务意识。在服务型政府的定位下，国家审计作为一个服务部门，其服务对象包括党委、政府、人大、纳税人等多元利益主体，因此，国家审计要紧紧围绕经济和社会发展大局、紧紧围绕党和政府的中心工作、紧紧围绕关系人民群众切身利益的重大事项，着眼于促进经济和社会的科学发展，通过审计监督揭露各种阻碍发展、影响全局、损害群众利益的问题，通过审计调查摸清国家各项政策的贯彻落实情况，用发展的眼光从宏观层面提出对策和建议，促进加强和改进相关工作，推进民主法治进程，提高经济社会发展的“免疫力”，发挥审计监督的建设性和前瞻性作用，为服务对象提供高品质的服务。 
    （二）创新审计机制，为发挥建设性作用提供有力保障。
    俗话说：打铁须得自身硬。政府审计作为国家经济社会的“免疫系统”，要全面履行审计职责，实现维护国家安全、保障国家利益、推动国家良治的工作目标，就必须不断创新审计工作机制，改进审计机关内部治理水平，提高依法审计能力，增强自身的“免疫力”，使之与新形势、新任务的要求相适应。
    一是创新审计计划管理机制。审计计划是审计工作的龙头，是整合审计资源、实现科学管理的灵魂。针对当前因计划工作还不够科学造成的审计内容交叉重复、审计项目重复进点等现实问题，首先要从项目计划的确定方面增强科学性，其次对计划的实施、过程控制以及结果利用等环节也要加强管理，改进工作，探索建立计划的跟踪调整机制、风险管理机制，探索编制重大项目滚动计划等，建立计划执行情况考核、审计项目后评估等制度。
    二是创新审计质量管理机制。当前要逐步实现对审计项目全过程质量控制，探索建立和完善审计项目审理制度和审计质量责任追究制度，把审计法治化、规范化建设提高到更高水平。
    三是创新人才培养选拔机制。审计人员是审计免疫系统的“细胞”，是发挥审计“免疫系统”作用的重要力量。因此，要以提高审计人员依法审计能力和审计工作水平为核心，探索完善适应审计工作需要的干部管理机制和干部职业教育体系，推进审计职业化，着力打造政治过硬、业务精通、作风优良、廉洁自律、文明和谐的审计干部队伍，提高审计免疫系统的执行力，有效发挥审计的建设性作用。
    （三）创新审计方式方法，为发挥建设性作用提供方法和技术手段支持。
    审计方式方法问题本质上是审计工作的效率问题。增强“免疫系统”运行的功效，必须不断探索、改进和创新方式方法，提高审计工作效率和质量。
    一是创新审计技术，加强信息化技术在审计工作中的作用。近几年的审计工作实践充分证明，计算机技术的应用在提高审计工作效率和质量上面，发挥着不可替代的作用。现阶段，要全面推广应用审计管理系统(OA)和现场审计实施系统（AO），转变思路，主动应用，加大计算机审计专家经验和AO应用实例创建力度，及时总结并推广。同时还应探索深化信息系统审计，重点关注信息系统的真实性、合规性和安全性，并从国家安全的高度，关注被审计单位和国家的信息安全。
    二是创新审计方法，大力推进绩效审计。中外国家审计发展的历史和现状表明，过去单纯的真实、合法性审计更多地发挥着国家审计的批判性作用，绩效审计则更多地承担起建设性作用的发挥。此外，随着服务型政府理念的提出及其在实践领域的贯彻，如何建设服务型政府，如何提高服务型政府的绩效，成为我国当前必须思考和解决的一个重大问题。政府绩效审计作为一项行之有效的政府管理工具，在提高政府管理和公共服务能力与效率方面具有重要的促进作用。可见，绩效审计既是管理审计，又是治理审计。在服务型政府建设的过程中，引入政府绩效审计，无疑是与建设服务型政府、实现国家良治的内在价值相吻合的。
    三是创新审计模式，集中力量出规模效益。国家审计建设性作用的发挥，仅靠项目审计执行部门单兵作业模式是远远不够的。需要我们创新审计模式，整合审计资源，开展大兵团作业模式，建立健全必要的沟通联系协调机制，集中力量出规模效益，这样便于从单个审计组揭露的微观问题上升到宏观的制度层面，从而最终反映出一些共性或倾向性的问题，提出有价值的、有针对性的意见建议。同时，坚持审计和审计调查相结合、财政审计和专项审计相结合、预算执行审计和经济责任审计相结合、财务收支审计和绩效审计相结合，不断开拓发挥国家审计建设性作用的新路径。此外，审计署对四川汶川地震抗震救灾款物的审计，也凸现了跟踪审计的重要作用，它一方面有效解决了事后审计造成损失浪费无法挽回的问题，一方面还有助于实现“审、帮、促”相结合，督促被审计单位改进和加强管理。因此，“着力构建财政审计大格局，对关系国计民生的重大建设项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行实行全过程跟踪审计”既是审计署“十二五”审计发展规划的工作要求，也是审计更好地发挥建设性作用服务国家治理的现实要求。（姜小舜 赵青）

    【主要参考文献】
    1．《国家审计与国家治理》，刘家义2011年7月8日在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话。
    2．《转型中的中国国家治理研究》，陈春常，2011年华东师范大学，博士学位论文。
    3．《树立科学审计理念 发挥审计监督“免疫系统”功能》，刘家义，《求是》2009年5月16日出版。
    4．胡鞍钢、王绍光、周建明.第二次转型：国家制度建设.北京：清华大学出版社，2003；林尚立等.政治建设与国家成长[M]，上海：中国大百科全书出版社，2008。
    5．齐兴利，尹平，徐中华•我国政府绩效审计的发展策略[J]•经济研究参考，2007，（6）。
    6．王善平，宋艳•论科学的政府绩效审计观[J]•财经问题研究，2010，（12）。
    7．罗美富、李季泽、章轲，2005，《英国绩效审计》，中国时代经济出版社。
    8．戴维•奥斯本、特德•盖布勒，1996，《改革政府———企业精神如何改革着公营部门》，上海市政协编译组、东方编译所编译，上海译文出版社。    
    

【关闭】    【打印】