【摘要】经济责任审计要站在推动完善国家治理、促进经济社会科学发展的高度上实现制度和机制、内容和重点、技术和方法、审计评价和结果运用等四项创新，增强“免疫系统”功能，发挥审计监督在宏观经济管理上的建设性作用。
    【关键词】经济责任审计  创新

    经济责任审计作为国家审计的有机（重要）组成部分，其本身就是国家审计职能拓展、创新的产物，作为一种新的审计类型，经济责任审计伴随着中国特色社会主义经济、政治体制的改革而衍生和发展，顺应了我国改革开放和社会主义建设事业的现实需要，顺应了国家民主法制建设进程和构建社会主义和谐社会的发展态势要求。
    多年来的丰富实践充分表明，经济责任审计在维护财政经济秩序、加强干部管理监督、促进党风廉政建设，以及保障经济社会平稳、快速发展等方面发挥了不可或缺的重要作用。与此同时，我们也应该清醒地认识到，当前经济责任审计工作的现状与新时期党和政府的要求、与国家审计发展目标来比较还有不小的差距，经济责任审计的规范化程度和审计技术、方法进步以及审计人员素质要求等亟待得到改进和提升。
    在最近召开的全国审计工作座谈会上，刘家义审计长提出了完善国家治理这个新的命题，因此，我们必须站在推动完善国家治理、促进经济社会科学发展的高度，深刻认识经济责任审计的重要意义，切实增强做好经济责任审计工作的责任感和使命感，实现经济责任审计工作的创新和发展。
    一、创新经济责任审计的制度和机制
    围绕规范化建设，着力建立经济责任审计制度；围绕程序化建设，着力健全经济责任审计机制。
    经济责任审计是一项崭新而独特的审计类型，制度、机制设计就显得十分重要。宏观上说，经济责任审计制度、机制建设是审计法制建设的重要内容，微观而言，经济责任审计制度、机制建设是规范审计行为、提升审计质量的重要保障。制度、机制建设的根本目的在于推动经济责任审计科学发展，切实增强审计工作“免疫系统”功能。
    纵观经济责任审计“初创、探索和发展”三个阶段的历程，以1999年两办《暂行规定》为标志的经济责任审计制度初步确立，及2006年的“经济责任审计”正式写入《审计法》，至2010年中共中央办公厅、国务院办公厅印发实施《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（以下简称《审计规定》），经济责任审计逐步走上法制化轨道。这一时期，经济责任审计工作蓬勃发展，从中央到地方，与经济责任审计相关的制度、机制建设工作如火如荼。
    然而，目前情况下，经济责任审计的法律依据层次仍然不高、程序操作上还存在着较大的随意性，一些地方政府和审计机关已经制定出台和酝酿拟定的各种经济责任审计的相关规定不是内容大同小异，就是缺乏实际操作性，各地经济责任审计制度、机制建设工作发展极不平衡，有必要在审计署层面得到统一和规范。
    通览《审计规定》释义，经济责任审计表现出与常规审计类型诸多的特殊性：较之常规审计类型的独立性，经济责任审计更多地体现出协作性；较之常规审计类型的保密性，经济责任审计更多地体现出公开性；较之常规审计类型的对象特定性，经济责任审计更多地体现出审计内容的层次性；较之常规审计类型的处理依据法定性，经济责任审计更多地体现出救济途径的多样性；较之常规审计类型的项目计划性，经济责任审计更多地体现出审计程序的严密性。
    因此，当前经济责任审计制度、机制建设的总原则是：以《审计法》为依据，以《审计规定》为核心，逐步构建经济责任审计的配套规章制度和业务规范体系。主要工作：一是审计署在《审计法及实施条例》、《国家审计准则》和《审计规定》的基础上，尽快颁布《审计规定实施细则》或制定《经济责任审计作业指南》；二是各地方政府、审计机关抓紧制定和完善与《审计规定》相配套、与本地区审计发展形势相适应的《经济责任审计条例》或管理办法；三是各自或自上而下地对现行的经济责任审计方面的规章制度和作业办法等重新做一梳理、归纳，牢牢把握“资金流向”“权力职责”“管理程序”三条主线，建立起一整套适用于经济责任审计的程序操作规范及审计行为准则，完善对象和计划管理、组织和部门协调、审计结果评价和审计结果运用、审计整改等方面的内容，努力夯实经济责任审计工作基础
    二、创新经济责任审计的内容和重点
    围绕推动经济社会科学发展，着力深化经济责任审计内容；围绕规范经济权力运行，着力把握经济责任审计重点。
    经济责任审计是审计机关的法定职责，是审计机关在国家治理中发挥积极作用的重要方式，代表了现代审计的发展趋势。按照《审计署“十二五”审计工作发展规划》精神，要始终围绕党和政府的中心工作，把经济责任审计和转变经济发展方式、促进经济平稳较快发展、维护社会和谐稳定努力结合起来。要以约束权力运行为核心，以促进领导干部科学履行经济责任为主线，重点关注“宏观政策执行、惠民措施落实、经济社会安全、重大决策绩效和干部廉洁自律”五项内容，增强审计内容、重点的针对性和实用性。
    （一）再造“融合审计”新模式。
    努力把握经济责任审计与其他专业审计类型之间的内在联系，积极开创经济责任审计“融合审计”模式：一是开展经济责任审计和财政审计的融合审计，把审计领导干部科学履职和重点审计财政支出结构、流向、绩效结合起来，促进社会公共服务均等化，实现财经秩序健康运行。二是开展经济责任审计与投资审计的融合审计，把审计领导干部科学履职和重点审计投资方向、产业、政策结合起来，促进财政资金使用效益，实现建设程序规范化；三是开展经济责任审计与环境资源审计的融合审计，把审计领导干部科学履职和重点审计环境资源管理体制、机制、方式结合起来，促进生态文明，实现经济社会可持续发展；四是开展经济责任审计与企业财务收支审计的融合审计，把审计领导干部科学履职和重点审计企业资产、负债、效益结合起来，促进企业自主创新，实现产业升级，增强核心竞争力；五是开展经济责任审计与民生审计的融合审计，把审计领导干部科学履职和重点审计各项民生项目、基金与资金结合起来，促进民生改善，实现各项惠民保障政策、措施落实到位，实现社会和谐稳定。
    （二）重构“绩效审计”新思路
    《审计署2008至2012年审计工作发展规划》要求，到2012年普及绩效审计工作。开展经济责任绩效审计，可以拓宽审计广度、增强审计深度，突破传统的财政、财务收支审计方法的限制，突出经济效益、社会效益、生态效益和行政效益，提升审计质量和成果。当前，开展经济责任绩效审计的条件已经基本具备，要大力提倡并积极推动经济责任绩效审计，提高和提升审计监督、服务能力，努力实现传统审计向现代审计转型。
    绩效审计内容要体现科学发展理念和正确政绩观念，做到三个重点、加强：一是以领导干部经济决策权为重点，加强对项目投资、招商引资、举债融资、政府采购、资产处置和企业改制等重大经济事项进行审计，促进领导干部提高科学决策、依法决策、民主决策能力。二是以领导干部经济管理权为重点，加强对领导干部所在地区、部门、单位的经济总量指标，发展能力指标，群众生活质量指标和社会贡献指标等关键指标数据进行审计，促进领导干部提高管理水平、服务经济社会的能力。三是以领导干部经济政策执行权为重点，加强对领导干部贯彻执行党的方针政策、国家经济政策，财经法纪和廉政纪律等遵守情况进行审计，促进提高领导干部执行政策的能力和自我约束能力。
    （三）拓展“延伸调查”新方式
    作为审计工作的有机整体之一，有条件的经济责任审计项目，可以在实施过程中，发挥调查的宏观性、时效性、灵活性等特点，吸附开展专题审计延伸调查工作，围绕党委政府工作中心，围绕领导关心、社会和群众关注的热点、难点问题，围绕宏观性、全局性、行业性的经济事项，从政策、制度和管理层面深入解剖存在的问题，分析深层次原因，提出有针对性的建议，以丰富经济责任审计内容，更大程度上发挥审计监督在宏观经济管理上的建设性作用。
    三、创新经济责任审计的技术和方法
    围绕审计资源构成要素，着力促进审计力量整合；围绕信息化技术普及，着力构建数字化审计体系。
    经济责任审计工作面广量大，内在关联性强，而不同地区的具体情况亦不尽相同，有必要围绕各个地方的经济工作中心，创造性地探索适应当地经济发展及服务干部监管需要的经济责任审计工作方式，引导经济责任审计人员积极探索审计工作中的新方法、新路子，促使经济责任审计工作的质量和水平全面提升，审计监督服务职能作用得到充分发挥。
    （一）审计资源整合：探索“协审”制度。
    统筹兼顾，审计资源整合的方式较多，主要的做法：一是省、市、县三级审计力量资源的整合；二是国家审计、社会审计和内部审计力量的整合；三是审计局处（科）室人员力量的整合；四是实行“协审”制度，采取“服务外包”(或称“政府购买社会审计服务”)的方式，努力解决审计任务繁重和审计人力资源（技术力量）缺乏之间的矛盾。
    为了促使经济责任审计工作从传统审计方式向现代审计方式的有效转型，进一步整合资源，更好地发挥审计工作服务经济社会发展的“免疫系统”功能，建议试行经济责任审计“协审”工作制度。具体措施是：借鉴政府投资审计过程中的公共工程造价协审的做法，向社会公开招聘一批具有专业特长和技能，在审计领域中有一定权威的人员作为审计（咨询）工作的辅助人员参与经济责任审计工作。也可以委托具有法定资格的会计师事务所或者聘用注册会计师、注册资产评估师、注册造价师以及其他相关行业如财政、税务、能源、环保、金融、法律等方面的专家、学者等共同开展审计工作。同时，强化“协审”管理，防范风险，提高质量，首先要建章立制，规范“协审”行为，通过制定操作规程明确业务流程和审计内容；其次是加强“协审”监管，通过公开招投标审慎选择中介机构（人员）、通过督查考核提高质量、通过项目审理和责任追究制度防范风险；第三是强化“协审”纪律、廉政纪律和保密纪律。
    （二）数字化审计：试行“对象库”制度。
    经济责任审计要通过推进以计算机辅助审计为主要内容的审计作业信息化和以计算机管理为主要内容的审计管理信息化，促进传统手工审计向数字化审计转型，从根本上提高工作效率和质量。不断探索数据式审计、联网审计和在线审计，把数字化技术应用到经济责任审计的各个环节上，逐步建立和健全审计信息化通道和资源共享平台。要努力通过审计手段的转型升级，为提升审计效能提供技术支撑。
    试建“被审计对象资料数据库”（信息管理系统），实现对被审计对象信息资源的动态管理。为了全面化、动态性地掌握被审计对象（单位及个人）的基本情况，切实强化审计监督、有效节约审计成本，可以试行在OA系统的被审计单位资料库的平台上，收集整理相关基础资料，本着实用性、规范性和前瞻性原则，建立健全被审计对象资料数据库和分类管理制度。同时，结合组织人事部门、纪检监察部门等多方获取的数据，实时地完善数据库内容的更新。日常工作过程中，审计机关要将从多种途径（如从联席会议相关成员单位）获取的被审计对象的相关信息积极整合起来，运用数据库等先进的技术手段，实现动态管理和综合分析。数据库信息的内容可以包括经济决策、经济管理和廉政纪律等方面的内容，涵盖被审计对象的基本情况、财政财务收支数据、依法和科学履职的结果和绩效。
    （三）审计队伍建设：“复合型”人才培养
    经济责任审计工作对审计人员提出了更高的要求，要在十二五审计发展规划的框架下，加大审计人员的后续培训、培养力度，优化知识结构，造就一批具有先进审计理念、掌握科学审计技术的复合型人才。提高审计人员政治素质和业务素质，大力培养“四手”型审计人员，为经济责任审计工作提供人才保障和智力支持，促进审计工作从量的扩张向质的提高转变，促进审计干部从单一的适应型人员向复合型人才转变，同时，严格执行《审计纪律八项规定》和各项廉政规定，增强自身免疫力，始终维护好审计人员的良好形象。
    四、创新经济责任审计的评价和结果运用
        围绕客观公正要求，着力完善审计评价体系；围绕加强干部管理监督，着力推动审计结果运用。
    今后一个阶段，经济责任审计的总体思路是“全面推进、突出重点、健全制度、规范管理、提高质量、深化发展”。经济责任审计的核心是科学评价领导干部经济责任履行情况。审计结果的有效运用是发挥经济责任审计制度作用的重要保障。
    （一）审计评价创新
    目前，实施经济责任审计的主要难点是评价审计事项，由于审计对象涵盖范围广、性质又不一，不同级别、不同地区、不同部门和不同单位领导干部之间的经济责任内容又有很大差异，对哪一层次、哪一类别的领导干部评价什么、怎么评价和依据什么评价、评价到什么程度，还没有一套比较科学的、统一的、便于操作的标准和办法。
    因此，首先要在规范审计内容和重点的基础上，按照“权责对等，以权定责、以责定审、以审定评”的原则，探索建立起具有示范效应的审计评价体系。其次，评价内容要定性和定量结合：既要评价经济指标，还要评价社会指标和环境指标；既要评价经济活动的结果，还要评价其对社会事业的发展和可持续发展的影响；既要评价领导干部任期内的显绩，还要评价领导干部任期后的隐绩。最后，审计评价的具体指标要体现级次性，既要区分国家、不同地区和不同的行业、部门标准，还要进行横向和纵向的对比，要联系被审计对象的实际和历史状况，更要区分一些特殊的被审计对象。
    一般来说，评价党政领导干部经济责任的指标体系主要包括“政策执行责任、经济管理责任、可持续发展责任、廉洁从政责任”四个方面，审计评价的方式要注重以法律为准绳、以事实为依据，因地制宜、独立、客观、公正和谨慎地实施评价工作，要防范审计评价风险。
    （二）审计结果运用创新
    审计结果运用创新的目的在于实现经济责任审计的建设性作用，合理运用审计结果，一方面是对发现的被审计领导和单位存在的问题落实整改，另一方面是对经济责任审计事项进行综合分析，归纳和分析权力运行中带有普遍性、规律性和倾向性的问题，提出标本兼治的审计意见和建议，在更大范围、更高层次和更宽领域发挥经济责任审计的建言作用，为党委、政府提供决策参考。
    经济责任审计工作要服务“党管干部”的宗旨，审计结果运用要突出领导干部“守法、守纪、守规、尽职”重点。因此，必须加强审计结果的综合利用，提升审计成果层次。坚持审计结果公开、公告制度，把审计监督与社会监督特别是社会舆论监督结合起来，不断提高经济责任审计工作的开放性和透明度，促进依法审计和审务公开。联席会议成员单位要通力合作，把制度创新、整体联动贯穿于经济责任审计的计划管理、组织实施、科学评价、结果运用和责任追究及情况反馈等关键环节，形成监督合力，重点是围绕“四权一廉”加强经济责任审计的问责问效，不断提升经济责任审计的工作价值。
    经济责任审计工作任务重、标准高、责任大，要充分发挥审计工作的实时、预警作用，就是要紧紧围绕经济责任审计工作的特点，寻找规律、谋划思路，系统性考虑经济责任审计工作的主导因素和重要环节，突出“两个注重”和“三个抓手”：内部注重管理，外部注重协调；做到审计计划抓程序、审计实施抓质量、审计终结抓成果。加快经济责任审计工作的转型升级，关键在于改进审计方式和突出审计重点，要注重前瞻性、科学性和持续性，规范审计行为、防范审计风险，全面提高经济责任审计工作水平。（朱伟东）

    主要参考文献：
    [1]中共中央办公厅、国务院办公厅《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》2010年12月；
    [2]《审计署“十二五”审计工作发展规划》2011年7月；
    [3]刘家义审计长在全国审计工作座谈会上的讲话《进一步深化经济责任审计，促进领导干部守法守纪守规尽职》2011年7月；
    [4]审计署《深化经济责任审计工作的指导意见》2011年7月；
    [5]《江苏省党政领导干部“三责联审”办法（试行）》2009年；
    [6]《2011年苏州市审计局绩效型经济责任审计工作意见》。
    

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