谈谈如何加强改进实施现场管理提高投资审计质量
陈凯（福建省诏安县审计局）
[摘要]投资审计是政府审计的一个软肋，有些基层审计机关目前还无法有效开展投资审计。如何加强、改进审计实施的现场管理，提高审计质量，是基层审计机关一个亟需解决的问题。
审计署颁布了《政府投资项目审计规定》，这将对各级审计机关提升投资审计质量起到重要的促进作用。同时，各级审计机关也面临着一个亟需解决的问题：如何加强、改进投资审计实施的现场管理，提高审计质量。
一、概念解析
投资审计实施是一个过程的两个方面，一方面是审计人员与被审计单位协调配合的过程，另一方面则是审计人员自身实施审查与取证的过程。它是一个过程管理。
投资审计质量指审计工作的总体质量，包括管理工作、业务工作（业务工作即审计项目质量，包括审计实施等环节的工作效果和实现审计目标的程度），是对过程监控的程度。
说得透彻一些，其实两个概念是从外及内对政府投资项目的审计监督把关。
二、抓好处理投资审计实施的现场管理，提高审计质量的几个关键点
（一）廉洁奉公。随着建设领域专项治理工作的逐步深入，违规行为不再那么明目张胆，但基于利益使然、市场竞争激烈、法规制度不够健全、职能部门监管缺乏合力、市场主体守法意识不强，不公平竞争及腐败行为已经深深渗透进工程建设的每一个环节。甚至会产生发包人与承建人、中介单位串通一块套取国家建设资金行为。审计作为经济健康运行的“免疫系统”，在投资审计过程中必然打击到相关单位及个人的切身利益，审计人员不可避免地被腐败者列为渗透对象。审计人员的腐败行为是审计质量的阿喀琉斯之踵，也是审计实施管理的难中之难。审计人员违法后再进行追究责任，必定会造成重大经济损失和不良社会影响。审计实施过程的廉洁奉公是提高审计质量的前提条件。
（二）解决投资审计的人员不足。审计“免疫功能”是审计质量的较高层次，其根本目标是及时发现和整改问题，把问题解决在产生损失之前，其最好的办法就是跟踪审计。但现在的基层审计机关，投资审计人员奇缺（因为必须能综合运用工程、财务、法律、造价等多方面知识），无法全面展开跟踪审计，很多只能是事后审计。这意味着在审计实施时无法启动免疫功能御敌于外，局限着审计质量的提高。因此，审计人员不足因素会导致现场管理工作压力增大。
（三）提高审计技术手段。随着建设市场规范程度的提高，工程建设的违规手段也随之规模化、专业化。当相关单位违反职业操守，将他们的专业技术用于为违规行为搞“高级装修”，目前的投资审计技术手段就很难发现问题及取证。审计老是查不出大家心知肚明的串标、变相转包、虚假签证、高估冒算等等问题，那么这些问题就会变成审计“盲区”，投资审计监督就会形同虚设。投资审计实施技术手段的提高有利于提高审计质量。
以上归根结底就是必须解决一个问题：在审计实施时，怎么让数量不足的投资审计人员以廉洁的作风、灵活的方法去发现、纠正、查处投资建设中存在的问题，提高投资审计质量。
三、扎实做好投资审计实施的现场管理工作
《中华人民共和国国家审计准则》（审计署8号令）对审计的实施做了详尽的规范和指导。严格遵守审计署8号令的审计实施准则，必然能有效保证、提高审计质量。
（一）增加必要的廉审内控。
打铁先需自身硬！审计队伍虽不乏“廉审标兵”，但因为良莠不齐，施工单位基于利益会千方百计对审计人员进行腐败侵蚀，所以也不会缺少不恪守审计职业道德的害群之马。笔者认为：在投资审计实施的现场管理中，除必须落实审计署8号令要求的质量控制和责任外，必须增加必要的廉审内控、必须主动建立防腐“隔离墙”。
1.审计组每天及时汇合交流情况，各成员提出需要沟通与协调解决的问题、需要被审计单位配合的事宜、通报各自审计情况及发现的疑点、相互之间提建议，组内问题组内协调解决，对外问题由审计组长统一安排行动。这样每人对审计项目都有个整体了解，也便于及时总结下一步工作重点,还形成一种相互约束的工作压力，促使审计人员时刻警醒自己，防止腐坏从内部开始。对审计实施中存在明显不作为的审计人员应加以口头警告，直至调整其具体负责的工作。
2.借鉴以往审计实施情况优化审计分工。对于以往经常只查无关痛痒小问题的审计人员，应安排其做一些较次要的配合工作；对擅于发现、敢于揭示重大问题的审计人员，应安排其担任关键工作。
3.审计组内形成造价审核交叉复核制度。所有投资建设违法违规行为都症结于工程价款，所以审计实施现场管理的廉审内控最重要的目标就是防止审计人员在核实造价过程中徇私舞弊。审计组成员各自负责的工程造价核实过程及结果必须形成记录，审核增加、减少的工程量及合价必须明确具体数字的变化及变化原因。以上记录及证据要形成交叉复核制度：成员之间交叉复核、擅于发现问题者复核没有发现问题者。复核必须有结论和签名。对复核结果出现问题的，应及时调整人员进行纠正。
4.在整个审计项目实施过程不能直接与施工单位直接发生关系，要求报送审计的资料、获取审计证据等都直接与被审计单位联系交接，需要施工单位等提供、反馈的事项均由被审计单位转送。对要求被审计单位提供的工程资料必须列出详细清单，直接书面通知被审计单位一次性提供。
5.工程量或造价变化及原因在审计人员的核实记录、审计工作底稿中都必须列明；审计证据尽量使用原件的复印件，尽量减少审计人员制作的《审计证据记录》。这种书面交流形式，首先可以避免建设单位觉察审计发现的问题，告知、联合施工单位对审计人员施以作用；其次，不用直接接触，施工单位能就审计报告对审计核定造价进行详尽的理解、核对及反馈；第三，加强审计人员自身约束力，防止对发现的问题隐瞒不报或不如实报告。
6.对造价审核，审计人员必须严守两个原则：首先，任何计价调整都必须依据充分，依据不充分不能进行调整；其次，已经纳入造价，但按计价规定没有明确不能计价的造价不予以核减。这样统一了审计人员的审核底线，减少权钱交易的弹性空间。
（二）把握好监督节点。
审计是监督，不是管理，无论跟踪审计或事后审计，切忌面面审到。为此，审计组要详细调查了解投资项目基本情况，结合以往相同建设单位工程发包、施工情况，形成纵、横向对比联系，在此基础上判断可能存在的重要问题，确定应对措施，合理制定实施方案、科学配置审计资源，并针对性组织工程、法律、造价、财经专业知识学习，提高审计实施的现场操作能力。
1.招投标的合法性、真实性。无论跟踪审计还是事后审计，招投标的关键节点都在于是否依法招标，招标过程是否存在串标、围标等违法违规行为。审计人员应重点关注各个投标人标书之间的雷同程度，招标文件内容及数字雷同度越大，串标、围标的可能性就越大；应注意建设单位是否将项目化整为零规避招投标；建设单位在招标信息上限制投标单位的参加资质是否必要、合法；是否主体工程进行公开招标，而其他依法应招标的配套设施进行跟标。以上问题在跟踪审计实施中要及时向建设单位通报要求整改；在事后审计实施过程中则要充分取证，有待在审计报告中进行披露。
2.审计人员应注意合同格式是否规范化；合同对工程内容、工程量变更、单价变更、工期奖罚、造价结算方式等的约定是否分清责任、以后碰到具体问题都能解决；合同内容是否和招标文件一致。其他的合同内容一般都有规范格式，大可不必费精力。
3.实际施工是否存在转包或违法分包行为。这主要关注中标书约定的项目经理管理班子与实际施工的项目经理班子是不是同一个，必要时应要求建设单位提供实际负责管理施工的人员的资质、聘书等原始资料。
4.施工过程要关注地下、水下隐蔽项目的施工方法及工程量；暗装管材、管线的材质、尺寸、品牌；混凝土、砖、石、木等结构的厚度、尺寸。跟踪审计时最好以影像取证。至于强度、配合比等，那是质检等专业部门的事。
5.建设监理行为已经成为每一个规模较大建设项目不可缺少的环节，但监理公司由于业务多，人手少，监理人员大多素质不高，甚至刻意迎合施工单位的利益，多签、冒签工程量。当然，还有监理单位与建设单位、施工单位沆瀣一气的。对此问题，审计人员要善于抓住问题本质，重点关注签证内容与实际施工的一致性，防止假签证。
6.造价结算主要节点是要抓住施工单位是否有利可图，关注工程量大或金额大的工程项目的计量是否符合相关计量规定、套价是否符合招标文件要求、造价组成是否符合计价规定。对于工程量少、金额小的项目不必去费心。
7.工程建设资金关键节点主要是资金使用的合法、合规性，还有零星项目、其他工程支出费用的内容会否与主体工程重复计价。
（三）注重实施操作的灵活性。
投资审计实施过程中，投资审计人员要在依法的基础上充分发挥灵活性，弥补技术手段不足问题。
1. 建立项目影像资料库。审计组审前、审中都要踏勘现场，并对工程现场拍摄影像，结合建设单位施工管理过程中的照片、影视资料，建立项目影像资料库。这个资料库是工程事实的影像，审计人员要将其与工程隐蔽签证资料、竣工图纸进行核对、比较，从中找不同点，从事实发现问题。
2.要敢于怀疑施工单位在关键部位作假，必要时甚至不惜“开棺验尸”。建设施工队伍的专业、实践经验远超任何审计人员，对认为不必要施工的项目他们会甩项，对减少施工的隐蔽项目不会进行签证。为此，审计人员除要将影像资料、踏勘记录与工程隐蔽签证资料、竣工图纸进行核对、比较外，还要充分利用工程质保资料及施工、监理日志等第一手资料（这些资料因相关部门很少检查，基本能反映工程的真相），敢于怀疑施工单位在关键部位作假。笔者几年来据此发现几多作假，如：室内增加吊顶装修，吊顶上部原设计装修就不做；被隐蔽的屋面防水卷材实际没有施工，或品牌被串换、实际施工材料厚度比签证的薄；装修实际施工与签证内容不一样；地下隐蔽抛石实际没有施工；签证计付的基础碎石垫层实际是施工单位施工方法错误的返工补救措施，不应列入造价；墙面油漆装饰所用油漆材料品牌被串换、木地板及毛地毯均不是合格产品… …。对于重大的疑点，必要时不惜通过现场开挖进行验证、取证。
3. 对存在重大疑点，审计又无法对其真实性进行核实的项目，不要列入审计核定造价，剔除后另由工程甲乙双方据实结算，减少审计风险。
4.加强和相关职能部门的沟通交流，定期召开跟踪审计工作联席会，增进理解和支持，扩大审计影响，事半功倍地有效开展工作。
5.聘请或利用专业部门的技术支持，可与专业部门建立联动、咨询或信息共享机制。
6. 通过互联网的强大信息功能查找缺需的法规政策、文件资料。
7.充分使用工程造价计价软件，运用计算机辅助审计。有些工程取费和单价会在电子文书中被人为地篡改，审计人员可以将建设单位提供的造价电子文档用计价软件进行复核。
投资审计是当前社会经济发展过程中的一个热点问题，任重而道远。加强、改进审计实施的现场管理，提高审计质量，是全体审计人的责任所在。审计人要勤于学习、敢于面对、勇于开拓、擅于创新、廉洁奉公、依法审计，才能创建投资审计新局面，为社会主义经济的胜利发展保驾护航。（陈凯）
参考文献：
1.《中华人民共和国国家审计准则》 （审计署第8号令）
2.《政府投资项目审计规定》 （审计署2011年1月颁布）
3.《开展建设项目全过程跟踪审计应注意的几个问题》 （杨金花）
审计署颁布了《政府投资项目审计规定》，这将对各级审计机关提升投资审计质量起到重要的促进作用。同时，各级审计机关也面临着一个亟需解决的问题：如何加强、改进投资审计实施的现场管理，提高审计质量。
一、概念解析
投资审计实施是一个过程的两个方面，一方面是审计人员与被审计单位协调配合的过程，另一方面则是审计人员自身实施审查与取证的过程。它是一个过程管理。
投资审计质量指审计工作的总体质量，包括管理工作、业务工作（业务工作即审计项目质量，包括审计实施等环节的工作效果和实现审计目标的程度），是对过程监控的程度。
说得透彻一些，其实两个概念是从外及内对政府投资项目的审计监督把关。
二、抓好处理投资审计实施的现场管理，提高审计质量的几个关键点
（一）廉洁奉公。随着建设领域专项治理工作的逐步深入，违规行为不再那么明目张胆，但基于利益使然、市场竞争激烈、法规制度不够健全、职能部门监管缺乏合力、市场主体守法意识不强，不公平竞争及腐败行为已经深深渗透进工程建设的每一个环节。甚至会产生发包人与承建人、中介单位串通一块套取国家建设资金行为。审计作为经济健康运行的“免疫系统”，在投资审计过程中必然打击到相关单位及个人的切身利益，审计人员不可避免地被腐败者列为渗透对象。审计人员的腐败行为是审计质量的阿喀琉斯之踵，也是审计实施管理的难中之难。审计人员违法后再进行追究责任，必定会造成重大经济损失和不良社会影响。审计实施过程的廉洁奉公是提高审计质量的前提条件。
（二）解决投资审计的人员不足。审计“免疫功能”是审计质量的较高层次，其根本目标是及时发现和整改问题，把问题解决在产生损失之前，其最好的办法就是跟踪审计。但现在的基层审计机关，投资审计人员奇缺（因为必须能综合运用工程、财务、法律、造价等多方面知识），无法全面展开跟踪审计，很多只能是事后审计。这意味着在审计实施时无法启动免疫功能御敌于外，局限着审计质量的提高。因此，审计人员不足因素会导致现场管理工作压力增大。
（三）提高审计技术手段。随着建设市场规范程度的提高，工程建设的违规手段也随之规模化、专业化。当相关单位违反职业操守，将他们的专业技术用于为违规行为搞“高级装修”，目前的投资审计技术手段就很难发现问题及取证。审计老是查不出大家心知肚明的串标、变相转包、虚假签证、高估冒算等等问题，那么这些问题就会变成审计“盲区”，投资审计监督就会形同虚设。投资审计实施技术手段的提高有利于提高审计质量。
以上归根结底就是必须解决一个问题：在审计实施时，怎么让数量不足的投资审计人员以廉洁的作风、灵活的方法去发现、纠正、查处投资建设中存在的问题，提高投资审计质量。
三、扎实做好投资审计实施的现场管理工作
《中华人民共和国国家审计准则》（审计署8号令）对审计的实施做了详尽的规范和指导。严格遵守审计署8号令的审计实施准则，必然能有效保证、提高审计质量。
（一）增加必要的廉审内控。
打铁先需自身硬！审计队伍虽不乏“廉审标兵”，但因为良莠不齐，施工单位基于利益会千方百计对审计人员进行腐败侵蚀，所以也不会缺少不恪守审计职业道德的害群之马。笔者认为：在投资审计实施的现场管理中，除必须落实审计署8号令要求的质量控制和责任外，必须增加必要的廉审内控、必须主动建立防腐“隔离墙”。
1.审计组每天及时汇合交流情况，各成员提出需要沟通与协调解决的问题、需要被审计单位配合的事宜、通报各自审计情况及发现的疑点、相互之间提建议，组内问题组内协调解决，对外问题由审计组长统一安排行动。这样每人对审计项目都有个整体了解，也便于及时总结下一步工作重点,还形成一种相互约束的工作压力，促使审计人员时刻警醒自己，防止腐坏从内部开始。对审计实施中存在明显不作为的审计人员应加以口头警告，直至调整其具体负责的工作。
2.借鉴以往审计实施情况优化审计分工。对于以往经常只查无关痛痒小问题的审计人员，应安排其做一些较次要的配合工作；对擅于发现、敢于揭示重大问题的审计人员，应安排其担任关键工作。
3.审计组内形成造价审核交叉复核制度。所有投资建设违法违规行为都症结于工程价款，所以审计实施现场管理的廉审内控最重要的目标就是防止审计人员在核实造价过程中徇私舞弊。审计组成员各自负责的工程造价核实过程及结果必须形成记录，审核增加、减少的工程量及合价必须明确具体数字的变化及变化原因。以上记录及证据要形成交叉复核制度：成员之间交叉复核、擅于发现问题者复核没有发现问题者。复核必须有结论和签名。对复核结果出现问题的，应及时调整人员进行纠正。
4.在整个审计项目实施过程不能直接与施工单位直接发生关系，要求报送审计的资料、获取审计证据等都直接与被审计单位联系交接，需要施工单位等提供、反馈的事项均由被审计单位转送。对要求被审计单位提供的工程资料必须列出详细清单，直接书面通知被审计单位一次性提供。
5.工程量或造价变化及原因在审计人员的核实记录、审计工作底稿中都必须列明；审计证据尽量使用原件的复印件，尽量减少审计人员制作的《审计证据记录》。这种书面交流形式，首先可以避免建设单位觉察审计发现的问题，告知、联合施工单位对审计人员施以作用；其次，不用直接接触，施工单位能就审计报告对审计核定造价进行详尽的理解、核对及反馈；第三，加强审计人员自身约束力，防止对发现的问题隐瞒不报或不如实报告。
6.对造价审核，审计人员必须严守两个原则：首先，任何计价调整都必须依据充分，依据不充分不能进行调整；其次，已经纳入造价，但按计价规定没有明确不能计价的造价不予以核减。这样统一了审计人员的审核底线，减少权钱交易的弹性空间。
（二）把握好监督节点。
审计是监督，不是管理，无论跟踪审计或事后审计，切忌面面审到。为此，审计组要详细调查了解投资项目基本情况，结合以往相同建设单位工程发包、施工情况，形成纵、横向对比联系，在此基础上判断可能存在的重要问题，确定应对措施，合理制定实施方案、科学配置审计资源，并针对性组织工程、法律、造价、财经专业知识学习，提高审计实施的现场操作能力。
1.招投标的合法性、真实性。无论跟踪审计还是事后审计，招投标的关键节点都在于是否依法招标，招标过程是否存在串标、围标等违法违规行为。审计人员应重点关注各个投标人标书之间的雷同程度，招标文件内容及数字雷同度越大，串标、围标的可能性就越大；应注意建设单位是否将项目化整为零规避招投标；建设单位在招标信息上限制投标单位的参加资质是否必要、合法；是否主体工程进行公开招标，而其他依法应招标的配套设施进行跟标。以上问题在跟踪审计实施中要及时向建设单位通报要求整改；在事后审计实施过程中则要充分取证，有待在审计报告中进行披露。
2.审计人员应注意合同格式是否规范化；合同对工程内容、工程量变更、单价变更、工期奖罚、造价结算方式等的约定是否分清责任、以后碰到具体问题都能解决；合同内容是否和招标文件一致。其他的合同内容一般都有规范格式，大可不必费精力。
3.实际施工是否存在转包或违法分包行为。这主要关注中标书约定的项目经理管理班子与实际施工的项目经理班子是不是同一个，必要时应要求建设单位提供实际负责管理施工的人员的资质、聘书等原始资料。
4.施工过程要关注地下、水下隐蔽项目的施工方法及工程量；暗装管材、管线的材质、尺寸、品牌；混凝土、砖、石、木等结构的厚度、尺寸。跟踪审计时最好以影像取证。至于强度、配合比等，那是质检等专业部门的事。
5.建设监理行为已经成为每一个规模较大建设项目不可缺少的环节，但监理公司由于业务多，人手少，监理人员大多素质不高，甚至刻意迎合施工单位的利益，多签、冒签工程量。当然，还有监理单位与建设单位、施工单位沆瀣一气的。对此问题，审计人员要善于抓住问题本质，重点关注签证内容与实际施工的一致性，防止假签证。
6.造价结算主要节点是要抓住施工单位是否有利可图，关注工程量大或金额大的工程项目的计量是否符合相关计量规定、套价是否符合招标文件要求、造价组成是否符合计价规定。对于工程量少、金额小的项目不必去费心。
7.工程建设资金关键节点主要是资金使用的合法、合规性，还有零星项目、其他工程支出费用的内容会否与主体工程重复计价。
（三）注重实施操作的灵活性。
投资审计实施过程中，投资审计人员要在依法的基础上充分发挥灵活性，弥补技术手段不足问题。
1. 建立项目影像资料库。审计组审前、审中都要踏勘现场，并对工程现场拍摄影像，结合建设单位施工管理过程中的照片、影视资料，建立项目影像资料库。这个资料库是工程事实的影像，审计人员要将其与工程隐蔽签证资料、竣工图纸进行核对、比较，从中找不同点，从事实发现问题。
2.要敢于怀疑施工单位在关键部位作假，必要时甚至不惜“开棺验尸”。建设施工队伍的专业、实践经验远超任何审计人员，对认为不必要施工的项目他们会甩项，对减少施工的隐蔽项目不会进行签证。为此，审计人员除要将影像资料、踏勘记录与工程隐蔽签证资料、竣工图纸进行核对、比较外，还要充分利用工程质保资料及施工、监理日志等第一手资料（这些资料因相关部门很少检查，基本能反映工程的真相），敢于怀疑施工单位在关键部位作假。笔者几年来据此发现几多作假，如：室内增加吊顶装修，吊顶上部原设计装修就不做；被隐蔽的屋面防水卷材实际没有施工，或品牌被串换、实际施工材料厚度比签证的薄；装修实际施工与签证内容不一样；地下隐蔽抛石实际没有施工；签证计付的基础碎石垫层实际是施工单位施工方法错误的返工补救措施，不应列入造价；墙面油漆装饰所用油漆材料品牌被串换、木地板及毛地毯均不是合格产品… …。对于重大的疑点，必要时不惜通过现场开挖进行验证、取证。
3. 对存在重大疑点，审计又无法对其真实性进行核实的项目，不要列入审计核定造价，剔除后另由工程甲乙双方据实结算，减少审计风险。
4.加强和相关职能部门的沟通交流，定期召开跟踪审计工作联席会，增进理解和支持，扩大审计影响，事半功倍地有效开展工作。
5.聘请或利用专业部门的技术支持，可与专业部门建立联动、咨询或信息共享机制。
6. 通过互联网的强大信息功能查找缺需的法规政策、文件资料。
7.充分使用工程造价计价软件，运用计算机辅助审计。有些工程取费和单价会在电子文书中被人为地篡改，审计人员可以将建设单位提供的造价电子文档用计价软件进行复核。
投资审计是当前社会经济发展过程中的一个热点问题，任重而道远。加强、改进审计实施的现场管理，提高审计质量，是全体审计人的责任所在。审计人要勤于学习、敢于面对、勇于开拓、擅于创新、廉洁奉公、依法审计，才能创建投资审计新局面，为社会主义经济的胜利发展保驾护航。（陈凯）
参考文献：
1.《中华人民共和国国家审计准则》 （审计署第8号令）
2.《政府投资项目审计规定》 （审计署2011年1月颁布）
3.《开展建设项目全过程跟踪审计应注意的几个问题》 （杨金花）
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