浅谈审计机关利用审计中介力量
吴 伟（山东聊城市审计局）
随着近年来各级党委、政府对审计工作越来越重视，审计任务越来越重，各级审计机关如何科学利用审计中介力量，确保财政资金安全、高效使用已成为促进各级审计机关面临的新课题。
一、 审计机关利用审计中介力量的背景及依据
（一）审计机关面临的现状：
1．各级政府交办、安排的审计任务具有重大的政治影响和社会影响。随着我国经济的不断发展，各级人民政府财政支出和投资的数量、规模也越来越大，各级党委、政府对审计越来越重视，社会各界也更加关注。特别是近年来，我国更是相继实施了汶川特大地震灾区恢复重建、全国中小学校舍安全工程、全国保障性住房建设等一系列大范围、大规模的民生保障项目，各级党委、政府、社会各界，尤其是国际社会对以上项目的实施情况及效果非常关注。如何确保项目资金安全、优质、高效使用已成为各级审计机关的面临的重要政治任务。
2．审计项目的资金规模大、项目数量多、涉及范围广、持续时间长，跟踪审计成为重要的审计方式，审计机关的机构与人员配置面临巨大挑战。随着经济发展，各级政府财政资金使用也呈现出投资规模越来越大、数量越来越多、范围越来越广、时间越来越长的特点，各级党委、政府要求审计机关对项目进行跟踪审计的要求也越来越明确。2009年3月5日，温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第二次会议上所作的政府工作报告中提出“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”。例如，截止到2009年11月底，审计署和地方审计机关先后组成1289个审计组、派出9051人次对规划总投资2607.72亿元，6960个汶川地震灾后恢复重建项目实施了跟踪审计和审计调查。整个项目跟踪审计时间跨度将2年。2009年审计署组织各级审计机关对北京、内蒙古等17个省（区、市）以及铁道部、国家电网公司、中国南方电网有限责任公司、中国工商银行、中国建设银行和中国银行贯彻落实中央扩大内需有关政策情况进行了审计调查，调查项目115040个，项目计划总投资18017.98亿元，后续审计项目计划时间跨度也将达到3年。这种长期、大规模的跟踪审计对各级审计机关的人员配置和管理运作模式提出了较高的要求。
3．各级审计机关，尤其是基层审计机关的人员配备偏少、人员结构不合理，难以保证审计业务的质量和进度。目前，多数基层审计机关的在编人员偏少，机构设置不全，人员的专业结构也不合理，建筑工程、水利、公路、电力、化工、工业设备等方面的专业人才匮乏。甚至某些县级审计机关业务人员所学专业为美术、体育专业，不能开展正常的投资审计业务，审计质量更无从谈起。
（二）利用审计中介的法律依据。《中华人民共和国审计法实施条例》第十一条明确规定：“审计机关根据工作需要，可以聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参加审计工作。”该条明确规定了，当审计机关在专业人员缺乏、影响正常审计业务开展的情况下，可以聘请社会审计中介专业人员参加审计工作。
（三）我国目前大量的注册会计师、造价师等专业技术人员为利用优质审计中介力量的提供了可能。目前，我国拥有大量注册会计师事务所、工程造价咨询机构及大批相关专业注册人员。目前，国内注册会计师总人数16万余人，注册造价工程师人数也达到了12万余人，从业人员数量更多。庞大的专业技术人员队伍为审计机关择优选用社会中介力量提供了更多的可能。
在审计任务重、影响大、专业人员少的现状下，科学择优选用社会审计中介力量参加审计工作成为解决各级审计机关应对审计力量不足的一个有效方式。
二、利用社会中介机构可能面临的风险
由于社会中介机构在管理体制、工作目标、人员素质标准等方面与审计机关存在着较大的差异，同时聘用人员在参加审计工作时代表审计机关，因此利用社会中介力量参加审计工作可能会给审计机关和审计工作带来一些风险。
（一）中介机构及其工作人员的职业道德风险。由于中介机构主要业务对象是社会各界，其目标是为了获得更大的经济利益，面对委托方的一些违反原则的要求时、尤其是面对经济利益的诱惑时，有些中介机构或人员会做出违反职业道德甚至触犯法律的行为。聘用这样的机构或人员，给审计项目带来的风险可以说是毁灭性的，给审计机关的社会形象带来的影响也是灾难性的，在较长一段时期内难以恢复的。
（二）中介机构及其工作人员的执业水平风险。目前，一些中介机构存在着注册人员挂靠现象，具有注册资格的专业人员不在中介机构工作，而由一些未取得注册资格的人员从事主要业务工作，这些人员未经过正规培训和行业注册资格继续教育，无法准确了解行业的发展动态和最新变化，导致自身执业水平和工作质量难以得到保证。如果这类中介机构及其人员参加审计工作，也会给审计机关及审计工作质量带来风险。
（三）聘用中介机构及人员的经费风险。社会中介机构人员从事的工作属于高智力密集型的工作，其人员的收费标准或工资水平要远高于社会平均的工资收入水平。各级审计机关的资金来源全部为财政拨款，在资金有限的情况下，如果不能保证有充足的专项经费，审计机关将无法有效控制社会中介力量，审计工作质量和进度将无法保证。
综上所述，为保证对社会中介力量的科学使用，审计机关必须对中介机构及其人员的职业道德水平、和执业水平进行严格的审核和动态控制，并保障恰当的专项经费。
三、在聘用中介机构及人员方面的一些建议
（一）审计机关聘用社会专业机构及人员实行“市场准入制度”。所谓“市场准入制度”，是指采用招标方式形成“专业中介机构及人员备选库”，进入“备选库”的机构和人员才能成为审计机关的拟聘用对象。开标前，邀请纪检监察部门及有关行业主管部门共同对前来投标的社会中介机构及其人员的机构资质等级、人员执业资格、近三年来有无违反职业道德或触犯法律法规情况进行审核，通过审核后再根据机构资质等级、人员从业表现、主管部门评价、收费等各方面因素择优确定进入“专业中介机构及人员备选库”的机构和人员名单。
（二）保持审计机关在审计工作中的主导及控制地位。聘用社会中介力量的审计项目必须由审计机关人员参加并担任审计组长、主审等关键职务，在审计目标、审计重点的执行、审计发现疑点、审计发现的问题等必须由审计组长进行审核处理。聘用的社会中介力量按照审计组长或主审的要求对有关资料进行技术分析和处理，并将结果及时报告审计组长或主审。聘用人员对审计组长或主审负责。
（三）审计机关对聘用的中介机构及人员实行“动态管理”。所谓“动态管理”分为两个层次进行。第一层次，是对进入“专业中介机构及人员备选库”名单的中介机构及人员建立绩信档案，档案主要记录中介机构及人员在受审计机关聘用期间参加审计工作的表现，包括工作总量、工作质量、取得的成绩、被审计单位廉政反馈信息、审计机关抽查记录、审计组长的评价等，审计机关根据以上信息定期对有关机构和人员进行考核，按照考核成绩对其进行评级，根据评级结果择优选用下一阶段机构及人员，对评级为差的淘汰出“备选库”，并将评级结果通报给纪检监察部门和有关行业主管部门。审计机关根据淘汰情况对“备选库”进行更新。第二层次，是在审计工作开展期间，审计组长可根据聘用人员的表现对其进行评价，评价归入绩信档案；对有违职业道德行为或不能胜任审计工作的，审计组长可建议审计机关立即进行更换并将该人员剔除出“备选库”。审计机关法制机构根据项目进展情况对审计工作进行质量抽查，抽查发现聘用人员违反职业道德的或专业水平不能胜任审计工作，法制机构可建议审计机关立即更换人员并将该人员剔除出“备选库”。审计机关根据有关人员或部门建议作出处理决定，并将决定通报给纪检监察部门和有关行业主管部门。
（四）聘用中介机构及人员的专项经费可纳入同级财政预算。《中华人民共和国审计法》第十一条规定：“审计机关履行职责所必须的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证。”《中华人民共和国审计法实施条例》第十条规定：“审计机关编制年度经费预算草案的依据主要包括：……；(三)审计机关的年度审计计划；……。”审计机关根据年度审计工作计划，可将聘用中介机构及人员的经费列入年度预算申请，由本级人民政府予以保证。在接到政府临时交办任务时，审计机关可在立即开展审计工作的同时，根据审计任务的工作量及须聘用人员的数量及时向政府提交申请专项审计经费的报告，由政府予以批准拨付。
四、结语
在审计任务越来越重的情况下，合理科学的利用社会审计中介力量越来越成为弥补审计机关自身力量不足的一种有效方式。作为一种新的工作方式，审计机关需要摸索的东西仍然很多，审计机关也要适应“自己干”到“科学组织管理”的角色转变，以更好的应对飞速发展的社会经济提出的挑战。（吴 伟）
一、 审计机关利用审计中介力量的背景及依据
（一）审计机关面临的现状：
1．各级政府交办、安排的审计任务具有重大的政治影响和社会影响。随着我国经济的不断发展，各级人民政府财政支出和投资的数量、规模也越来越大，各级党委、政府对审计越来越重视，社会各界也更加关注。特别是近年来，我国更是相继实施了汶川特大地震灾区恢复重建、全国中小学校舍安全工程、全国保障性住房建设等一系列大范围、大规模的民生保障项目，各级党委、政府、社会各界，尤其是国际社会对以上项目的实施情况及效果非常关注。如何确保项目资金安全、优质、高效使用已成为各级审计机关的面临的重要政治任务。
2．审计项目的资金规模大、项目数量多、涉及范围广、持续时间长，跟踪审计成为重要的审计方式，审计机关的机构与人员配置面临巨大挑战。随着经济发展，各级政府财政资金使用也呈现出投资规模越来越大、数量越来越多、范围越来越广、时间越来越长的特点，各级党委、政府要求审计机关对项目进行跟踪审计的要求也越来越明确。2009年3月5日，温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第二次会议上所作的政府工作报告中提出“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”。例如，截止到2009年11月底，审计署和地方审计机关先后组成1289个审计组、派出9051人次对规划总投资2607.72亿元，6960个汶川地震灾后恢复重建项目实施了跟踪审计和审计调查。整个项目跟踪审计时间跨度将2年。2009年审计署组织各级审计机关对北京、内蒙古等17个省（区、市）以及铁道部、国家电网公司、中国南方电网有限责任公司、中国工商银行、中国建设银行和中国银行贯彻落实中央扩大内需有关政策情况进行了审计调查，调查项目115040个，项目计划总投资18017.98亿元，后续审计项目计划时间跨度也将达到3年。这种长期、大规模的跟踪审计对各级审计机关的人员配置和管理运作模式提出了较高的要求。
3．各级审计机关，尤其是基层审计机关的人员配备偏少、人员结构不合理，难以保证审计业务的质量和进度。目前，多数基层审计机关的在编人员偏少，机构设置不全，人员的专业结构也不合理，建筑工程、水利、公路、电力、化工、工业设备等方面的专业人才匮乏。甚至某些县级审计机关业务人员所学专业为美术、体育专业，不能开展正常的投资审计业务，审计质量更无从谈起。
（二）利用审计中介的法律依据。《中华人民共和国审计法实施条例》第十一条明确规定：“审计机关根据工作需要，可以聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参加审计工作。”该条明确规定了，当审计机关在专业人员缺乏、影响正常审计业务开展的情况下，可以聘请社会审计中介专业人员参加审计工作。
（三）我国目前大量的注册会计师、造价师等专业技术人员为利用优质审计中介力量的提供了可能。目前，我国拥有大量注册会计师事务所、工程造价咨询机构及大批相关专业注册人员。目前，国内注册会计师总人数16万余人，注册造价工程师人数也达到了12万余人，从业人员数量更多。庞大的专业技术人员队伍为审计机关择优选用社会中介力量提供了更多的可能。
在审计任务重、影响大、专业人员少的现状下，科学择优选用社会审计中介力量参加审计工作成为解决各级审计机关应对审计力量不足的一个有效方式。
二、利用社会中介机构可能面临的风险
由于社会中介机构在管理体制、工作目标、人员素质标准等方面与审计机关存在着较大的差异，同时聘用人员在参加审计工作时代表审计机关，因此利用社会中介力量参加审计工作可能会给审计机关和审计工作带来一些风险。
（一）中介机构及其工作人员的职业道德风险。由于中介机构主要业务对象是社会各界，其目标是为了获得更大的经济利益，面对委托方的一些违反原则的要求时、尤其是面对经济利益的诱惑时，有些中介机构或人员会做出违反职业道德甚至触犯法律的行为。聘用这样的机构或人员，给审计项目带来的风险可以说是毁灭性的，给审计机关的社会形象带来的影响也是灾难性的，在较长一段时期内难以恢复的。
（二）中介机构及其工作人员的执业水平风险。目前，一些中介机构存在着注册人员挂靠现象，具有注册资格的专业人员不在中介机构工作，而由一些未取得注册资格的人员从事主要业务工作，这些人员未经过正规培训和行业注册资格继续教育，无法准确了解行业的发展动态和最新变化，导致自身执业水平和工作质量难以得到保证。如果这类中介机构及其人员参加审计工作，也会给审计机关及审计工作质量带来风险。
（三）聘用中介机构及人员的经费风险。社会中介机构人员从事的工作属于高智力密集型的工作，其人员的收费标准或工资水平要远高于社会平均的工资收入水平。各级审计机关的资金来源全部为财政拨款，在资金有限的情况下，如果不能保证有充足的专项经费，审计机关将无法有效控制社会中介力量，审计工作质量和进度将无法保证。
综上所述，为保证对社会中介力量的科学使用，审计机关必须对中介机构及其人员的职业道德水平、和执业水平进行严格的审核和动态控制，并保障恰当的专项经费。
三、在聘用中介机构及人员方面的一些建议
（一）审计机关聘用社会专业机构及人员实行“市场准入制度”。所谓“市场准入制度”，是指采用招标方式形成“专业中介机构及人员备选库”，进入“备选库”的机构和人员才能成为审计机关的拟聘用对象。开标前，邀请纪检监察部门及有关行业主管部门共同对前来投标的社会中介机构及其人员的机构资质等级、人员执业资格、近三年来有无违反职业道德或触犯法律法规情况进行审核，通过审核后再根据机构资质等级、人员从业表现、主管部门评价、收费等各方面因素择优确定进入“专业中介机构及人员备选库”的机构和人员名单。
（二）保持审计机关在审计工作中的主导及控制地位。聘用社会中介力量的审计项目必须由审计机关人员参加并担任审计组长、主审等关键职务，在审计目标、审计重点的执行、审计发现疑点、审计发现的问题等必须由审计组长进行审核处理。聘用的社会中介力量按照审计组长或主审的要求对有关资料进行技术分析和处理，并将结果及时报告审计组长或主审。聘用人员对审计组长或主审负责。
（三）审计机关对聘用的中介机构及人员实行“动态管理”。所谓“动态管理”分为两个层次进行。第一层次，是对进入“专业中介机构及人员备选库”名单的中介机构及人员建立绩信档案，档案主要记录中介机构及人员在受审计机关聘用期间参加审计工作的表现，包括工作总量、工作质量、取得的成绩、被审计单位廉政反馈信息、审计机关抽查记录、审计组长的评价等，审计机关根据以上信息定期对有关机构和人员进行考核，按照考核成绩对其进行评级，根据评级结果择优选用下一阶段机构及人员，对评级为差的淘汰出“备选库”，并将评级结果通报给纪检监察部门和有关行业主管部门。审计机关根据淘汰情况对“备选库”进行更新。第二层次，是在审计工作开展期间，审计组长可根据聘用人员的表现对其进行评价，评价归入绩信档案；对有违职业道德行为或不能胜任审计工作的，审计组长可建议审计机关立即进行更换并将该人员剔除出“备选库”。审计机关法制机构根据项目进展情况对审计工作进行质量抽查，抽查发现聘用人员违反职业道德的或专业水平不能胜任审计工作，法制机构可建议审计机关立即更换人员并将该人员剔除出“备选库”。审计机关根据有关人员或部门建议作出处理决定，并将决定通报给纪检监察部门和有关行业主管部门。
（四）聘用中介机构及人员的专项经费可纳入同级财政预算。《中华人民共和国审计法》第十一条规定：“审计机关履行职责所必须的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证。”《中华人民共和国审计法实施条例》第十条规定：“审计机关编制年度经费预算草案的依据主要包括：……；(三)审计机关的年度审计计划；……。”审计机关根据年度审计工作计划，可将聘用中介机构及人员的经费列入年度预算申请，由本级人民政府予以保证。在接到政府临时交办任务时，审计机关可在立即开展审计工作的同时，根据审计任务的工作量及须聘用人员的数量及时向政府提交申请专项审计经费的报告，由政府予以批准拨付。
四、结语
在审计任务越来越重的情况下，合理科学的利用社会审计中介力量越来越成为弥补审计机关自身力量不足的一种有效方式。作为一种新的工作方式，审计机关需要摸索的东西仍然很多，审计机关也要适应“自己干”到“科学组织管理”的角色转变，以更好的应对飞速发展的社会经济提出的挑战。（吴 伟）
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