2010年12月８日，中办、国办《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（以下简称新规定），对审计对象、审计管辖、审计保障、审计组织领导、审计程序、审计内容、责任界定、结果运用等方面进行了明确，进一步提升了对象层次、深化了内容分类、规范细化了程序、强化了结果运用。《规定》的颁布实施，对加强干部管理和监督，健全经济责任审计制度，推进经济责任审计法制化、制度化和规范化建设具有十分重要的意义。下面结合《规定》的学习理解，以及近半年来对《规定》具体要求的实践运用，就新《规定》的执行，以及新《规定》执行中存在的困难和建议，谈一点体会和认识。
    一、执行中碰到的困难与建议
    从我们萧山区近几年的经济责任审计实践看，对照新《规定》明确的一些内容和要求，有些我们已进行了一定的探索和实践，如联席会议制度、计划制定与公开、“三联合”工作机制、审前公示、审计承诺、离任交接等等，对推进经济责任审计工作的规范化发挥了一定的积极作用。但从《规定》执行的总体情况看，特别是我们基层审计机关，感到还存在一些困难和问题，主要集中在以下几个方面：
    （一）审计机构定位问题：笔者一直有一种感觉，目前基层审计机关在一定程度上只是充当了当地政府的一个内审部门，对党政主要领导干部经济责任审计，虽然项目计划最终由政府行政首长审定，但实质上绝大部分是属于平级审平级的尴尬局面，审计过程中很难避免搀杂许多人为因素，审计的独立性受很大的制约与影响。这也是目前基层审计机关在面对审计署连续几年所刮审计风暴中所面对的很多质疑的症结所在；应该说，审计署最近对17家央企的审计公告，披露了违规发放薪酬、违规购买保险、少缴税收、假发票套现、经营不善造成损失、违规招投标、违规用地等一系列问题，65名相关负责人被严处，包括10名局级干部。审计署的力度如此之强，而我们基层呢，基本上在领导干部经济责任审计中还处于总结多于实践，程序多于实施，形式多于实质的境地；我们觉得不是我们基层的审计人员水平不行，而是目前所处的审计地位造成我们在经济责任审计中不会也不能关注这些敏感问题，太多的因素制约着审计，可能上审下、县市长经济责任审计中能有所突破。
    (二)经济责任部门协作问题： 两办新规定用了22个应当对经济责任审计的地位、组织协调、计划确定、审计内容、审计实施、审计评价与结果运用进行了规定，也更加明确了经济责任联席会议成员单位的职责，但从实际操作看，容易引起以下困惑：
    一是在什么情况下审计要听取与征求本级党委、政府意见。新规定23条规定：审计机关在经济责任审计过程中，应当听取本级党委、政府…意见，那么在何种情况下要听取意见规定没有予以明确，我们认为在两种情况下应该采用，一种是党委、政府临时交办要求对某个领导干部经济责任审计，第二种是规定21条中的特殊情况审计机关直接持审计通知书实施经济责任审计的情况下；在审计报告征求中，新两办规定也明确“根据工作需要可以征求本级党委、政府有关领导同志意见”，我们认为也是上述两种情况。
    二是审计的主动性与独立性地位受到了冲击。应该说，经济责任审计与其他的审计不同，存在很多的部门协作与限制性，许多地方审计机关也采取了联合进点、联合反馈、联合整改的三联合制度，虽然一定程度上提高了审计的地位，但也无可否认，审计的主动性与独立性受到了很大的冲击，在审计计划的确定上，审计失去了主动权，由于要联合进点，在审计实施时间的安排上也要或多或少听取相关成员单位的意见，在审计的处理上，联合反馈也会造成纪检监察部门的约谈先行，审计工作会很被动。
    三是部门之间协作存在很大的程序与表面上的动作，信息不能互通互享。按两办新规定，在审计过程中应当听取联席会议成员单位的意见，有关部门应当将审计结果作为干部考核任免的重要依据；我们采取的是向成员单位审前征询的方式，但从效果看很多是走过场，从目前所实施的经济责任审计反馈的征询函分析，很少有经济责任审计联席会议成员单位反映某个被审计者存在问题；有时候会出现审计刚结束，结果报告已经上报，而纪委已经在查案的尴尬局面，审计风险较大；在经济责任成果运用上，有很多也是已经确定调动才临时安排的审计项目。
    （三）经济责任计划问题：领导干部任职的过于频繁使审计无法满足经济责任需求，造成经济责任审计的计划多变与无序。《规定》第十三条明确“经济责任审计应当有计划地进行。组织部门每年提出下一年度经济责任审计委托建议，经联席会议办公室研究后提出经济责任审计计划草案，由审计机关报请本级政府行政首长审定后，纳入审计机关年度审计工作计划并组织实施”。尽管在计划制定上，我们每年都按初审、建议、审定、公布等这样一个流程进行操作与规范，但从实践看，在计划管理问题上，最大突出问题是领导离任计划性不够强、特别是部分乡镇领导干部任期过短，调动过于频繁。由于干部人事调整等信息计划与管理要求等影响，给经济责任审计计划与审计目标的事前有效确定带来一定的滞后影响。通常情况下，年初制定的计划往往针对的是安排任中审计部分，而对于领导干部离任审计，目前管理环境下，很难做到有效进行事前的计划管理。我们萧山尽管建立了离任交接制度，对符合条件离任领导干部还采用了离任交接替代离任审计的做法，一定程度缓解了突击性、临时性增加任务，对审计机关资源分配上带来的影响。但，有时临时增加需要开展的离任审计项目数量还是相当多，对经济责任项目的计划管理和控制带来较大的影响。
    （四）经济责任审计对象盲点问题：根据两办新规定：领导干部经济责任审计依照干部管理权限确定。目前基层审计机关还存在许多盲区，一是区以上领导担任主要领导的经济责任审计。如萧山成立了很多开发区，经济技术开发区、大江东开发区、临江园区、世纪城等等，单位一把手多为区级以上领导干部，再如公安系统一把手按惯例进入常委；这些单位隶属关系看，这些单位都属于我们的审计对象，但从干部管理权限来看，这些领导都不是我们的审计对象，而上级审计机关本身经济责任任务也很繁重，也不太可能会安排审计，就造成这些单位在经济责任审计监督上的空白。二是一些垂直机构与部门主要领导的经济责任审计，如质监、国土、工商等，也很少涉及到经济责任审计。
    （五）领导干部经济责任定责问题：
    一是领导干部任职的过于频繁也造成了经济责任审计定责的困难—审计定责缺乏统一标准和规范。根据两办新规定第三十四条规定：审计机关对被审计领导干部履行经济责任过程中存在问题所应当承担的直接责任、主管责任、领导责任，应当区别不同情况作出界定。而被审计者的任期过于频繁，就会引来一系列的问题：如经济事项的延续性所造成的前后任经济责任的区分；后任领导对前任领导所做出承诺或签订协议的延续执行所出现的可能违反规定的问题；在书记镇长经济责任审计中所呈现的两者责任的具体划分等等。由于缺乏统一的标准和规范，审计人员在实际操作中容易出现经济责任的主体界定不准、界定不清或界定模糊。
    二是审计定责还存在各打五十大板现象。特别是在目前的乡镇书记镇长经济责任审计中，对于审计发现的问题，往往各打五十大板，都负有一定的责任。我们一般采取审查党委会议纪要的方式来定责，但大家也知道，现在的党委会议纪要的记录往往只是反映最终结果，对讨论的过程反映很少，对于一个决策的最终责任，我们很难有客观及实质性的依据，于是只能采取根据书记镇长的职责分别是决策与执行的角度予以定责。有时候也采取分别听取被审计者的各自意见，当双方意见相差很大时，反而很被动。
    三是定责过于模糊引起被审者不服心态。特别是两办新规定对党政工作部门、事业单位和人民团体等单位领导审计的一项内容之一为：对下属单位财政财务收支及有关经济活动管理和监督情况。在实际审计过程中除规定的直接责任外，只要是所管辖范围内的部门或单位出了问题，都笼统定性为主管责任，过于模糊，在下属单位存在的问题可能是上级主管部门无法知晓的情况下，审计一刀切对下属单位存在问题要负责任被审者很难服气的情况。
    四是对领导责任与财务责任的混淆。浙江省审计厅陈厅长在“党政主要领导干部经济责任同步审计的实践与思考”中提出：要从“集体领导和个人分工相结合”的实际出发，确立“共同承担与各自承担相结合”的责任划分原则；对历史遗留问题和经济社会管理中的具体问题，应区别对待，合理认定，不搞一刀切。但在实际审计中，我们往往会将领导干部经济责任与财务责任混为一体，经济责任审计的报告反映的事项除了审计评价中多了许多领导干部经济责任履责情况的评价之外，其余的与财政、财务收支没多少区别，对于财务核算上的问题也统统定性为主管责任，都是主管责任实际也就是没有责任。
    （六）经济责任审计公开问题：《规定》第二十二条规定“审计机关实施经济责任审计，应当进行审计公示”。这也就是说审计公示是经济责任审计项目必经的程序内容之一。这里所指的审计公示应该说有两个目的：一是通过公示，接受审计所需要的信息；二是通过公示，接受对审计执行廉政规定的再监督。但从目前社会环境下，特别是基层审计机关，较多的是对乡镇党政领导干部经济责任审计。如近年来乡镇一级因征地、拆迁存在的矛盾较为突出，如果审计公示稍有操作不慎，很可能被借以激化、扩大矛盾。对于审计公示作为一项必经的程序之一，必须认真加以对待。但是，目前，审计公示还缺乏统一规范的内容格式和时间期限要求，审计公示程度范围也感到较难把握。另外，由于审计对社会公众就结果信息公开的需求程度掌握不足，审计手段、内部质量控制的相对限制，以及在结果信息公开内容、公开形式等方面存在的经验不足，目前对领导干部经济责任审计结果信息实行完全公开也尚有难度。
    （七）经济责任审计承诺问题：《规定》第二十五条要求“被审计领导干部及其所在单位应当对所提供资料的真实性、完整性负责，并作出书面承诺”。新《规定》要求的是双承诺。《规定》第五条也明确“领导干部履行经济责任的情况，应当依法接受审计监督。根据干部管理监督的需要，可以在领导干部任职期间进行任中经济责任审计，也可以在领导干部不再担任所任职务时进行离任经济责任审计”。而目前，我们审计实践中所采用的审计承诺书格式，仅仅只满足了被审计领导干部所在单位这一主体的组织承诺，而对于被审计领导个人的承诺，在目前应用的审计承诺书中很难反映出个人的承诺行为，特别是进行离任经济责任审计时，因为目前多数实施的是离后审。同时，由于法律约束力不够，承诺容易流于形式，如果被审计单位不填写审计承诺书，或者在审计承诺书中作虚假承诺的，审计机关如何进行处理、处罚尚无相应明确的法律依据，因为没有相关配套的行之有效的处理处罚办法或措施，致使承诺制度达不到其应有的目的，承诺制往往形同虚设，承诺书也宛如一纸空文，承诺往往流于形式，达不到实际应有的效果。
    （八）经济责任审计评价问题：由于目前还没有建立一套完整的评价体系，缺乏统一的评价指标，部分指标无法量化，审计人员无法对领导干部进行全面准确的评价。一是评价标准无法统一也不能完全统一，如乡镇间由于客观条件、区域经济、地理环境、产业结构的差异不同，采取统一评价标准可能会影响实绩评价的准确性，往往对一些体制补助乡镇的评价更很不利。二是评价指标选定后取证较难，缺乏真实性，也增加了审计风险。有些重要的经济发展指标，如国内生产总值、农民人均收入等指标，由于多方面原因，存在着不可信性，影响了经济责任审计的深入，而对于财政收入和地方税收完成额及增长率，财政对农业、教育等投入增长率，政府负债率等指标审计可以予以核实，也可作出客观的评价。审计应注意需要性与可审性的问题，定量评价指标必须是审计手段能够取得的具有真实性的指标。
    三、相关建议：
    1.重新定位经济责任审计。借助两办新规定这一契机，对领导干部经济责任审计重新定位，包括审计功能定位、内容定位和主体定位等，使定位既符合审计要求，又跳出审计局限，符合干部管理部门的实际需要，使两者有机统一起来。
    2.强化组织协调和整体意识。要按照《规定》所明确的联席会议和联席会议办公室的职责内容，积极寻求有效、高效、协调的工作机制，充分发挥联席会议制度下不同职能部门共同作用优势，通过建立一个互为联系、互为传递、互为利用的有效快速的信息互通平台，紧密联席会议各成员单位的联系，促使人事调整信息管理与审计监督管理的有机统一，增强审计监督的计划性和执行计划的严肃性。
    3.细化操作规程，增强统一性和可操作性。新《规定》对审计程序上明确规定了一些内容要求，如审计公示、审计报告、结果报告等，如果其内容、格式没有细化标准和实行相对的统一，不利于今后工作开展。因此。我们认为需要进一步的对有关内容进行细化规范，形成一个较为统一的可操作、可应用的内容格式标准，这样才能更好促进经济责任审计工作的规范化、科学化。
    4.进一步建立完善领导干部经济责任审计评价体系，力求做到科学、可行。在审计评价体系的设立上要把握好以下问题：一是权责对等的问题。要按照权责对等要求分类设置评价指标体系，以全面、客观、公正地评价领导干部。二要注意全面性与重点性的问题。在坚持全面性的基础上，要突出重点，选取具有代表性的可操作的定量指标作为评价内容，做到简便易行、科学合理。三要注意需要性与可审性的问题。定量评价指标必须是审计手段能够取得的具有真实性的指标，对那些审计手段难以取得的指标如工业总产值、农业总产值等，应不予考虑。四要注意把握反映现状与揭示趋势的问题。在设置定量评价指标时，指标的选择要注意现状性与趋势性的有机统一，以便客观反映经济发展过程中领导干部履行经济责任情况。对经济实绩的评价不能把眼光只停留在显绩上，应同时注重潜绩，对其可能产生的效益要进行预测分析和认定，从而更加全面、客观、公正地评价领导干部经济责任。
    5.规范完善审计承诺，制定行之有效的相应措施。
    首先要根据经济责任审计与常规审计的不同，制定可操作的经济责任审计承诺书。可以采取总承诺与分承诺并多次承诺的方法，加大审计承诺面。在被审单位给予总承诺、被审计者个人承诺的基础上，再根据审计涉及的业务部门、下属单位甚至是相关人员，要求其对相应管理权限或职责范围内的经济事项作出对应的承诺，承诺方式可以灵活多样。对于领导干部已离任的，除实行上面的承诺外，也可要求新任领导根据其了解情况的多少对有关事项给予承诺。其次是要制定行之有效的与审计承诺相关的配套法规。逐步细化审计承诺制度相应配套的规则和程序，以法律的强制力和程序的约束力来保证承诺制度的实施，制定具体的审计处理处罚办法，逐步建立对不完整且虚假承诺的责任追究制度，从而保障承诺制具有法律效力。（吕勇勤  赵玲亚）
    

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