审计机关成立以来，各级审计机关和广大审计人员忠实履行法定审计监督职能，为保障经济社会健康运行发挥了“免疫系统”功能，但审计执法仍然存在一些缺位现象，审计监督仍然存在一些盲区。对此，笔者拟对审计监督盲区的表现和原因、影响和对策作一肤浅探讨。
    一、审计监督盲区的现实表现
    所谓审计监督盲区，即审计机关未能全面实施审计监督而形成的审计监督空白区域。一方面，审计机关对一些具有审计管辖权的审计监督对象多年没有审计，对个别审计对象甚至一直没有实施审计。另一方面，对于一些特殊审计对象，有权审计监督的审计机关无力没有实施审计，而有审计需求的审计机关无权实施审计监督。
    审计监督盲区涉及的审计对象主要有：一些人员和资金偏少的部门和单位，党群系统部门、单位和社团组织，党委和政府成立的指挥部、领导小组、组委会等临时性机构，上级垂直管理的部门和单位，以及列入任期经济责任审计的部分领导干部，政府投资建设项目，经济开发园区新成立的部门和单位，等等。
    二、审计监督盲区形成原因分析
    （一）审计机关人手少、任务重的矛盾是审计监督盲区产生的客观因素。从审计监督与税务稽查力量对比看，全国审计机关人员仅比全国税务稽查人员略多一些，如若剔除领导和后勤管理人员，那么力量基本相当，但是审计监督的职能职责要比税务稽查广得多、宽得多。从审计机关人力资源看，人手少、任务重的矛盾越到基层越突出，一些县区级审计机关总人数仅有10人左右，但仍需负责一级政府范围内的审计事务。从署省审计机关任务看，由于审计管辖对象面广量大，对市县被审计单位往往多年审一回甚至从未审计过，包括一些举足轻重的垂直管理单位。
    （二）未能制定科学的审计项目实施规划是审计监督盲区产生的主观因素。部分审计机关服从服务了党委和政府中心工作，跟踪跟进了民生重点和社会热点，但未能梳理职责范围内的审计对象，未能形成与政府任期同步的全面审计理念与思路，未能制定审计项目中长期实施规划和年度滚动计划，在上级机关交办任务繁重时，就顾不上及相对次要的审计对象了，导致部分审计对象年年反复审、部分审计对象多年无人问。
    （三）未能制定简繁有度的审计程序是审计监督盲区产生的影响因素。从近几年出台的审计质量控制规定看，没能针对不同层次的审计对象，实行不同要求的审计程序，致使基层审计机关在实施微型审计项目时，在规范性上花费的时间过多，进而降低了审计工作效率，增加了审计人员负担，扩大了基层审计机关审计执法监督的盲区。
    三、审计监督盲区所带来的消极影响
    （一）对部分单位监督缺位，影响了审计“免疫系统”功能的整体发挥。对部分被审计单位实施审计，对部分被审计单位缺乏监督，既让审计人员产生了“审计疲劳”，也让经常接受审计的单位产生了不平心理，在某种程度上削弱了审计执法的公平性，既影响了审计法及其实施条例的贯彻落实，也不符合全面审计的工作要求，影响了审计监督“免疫系统”功能的整体发挥。如，市县审计机关在开展同级审时，无法对国税部门税收征管实施审计，既影响了财政审计大格局的构建，也影响了同级审整体质量。再如，基层审计机关赴上级审计管辖对象审计调查时，这些垂直管理单位对审计工作不够支持，使审计监督威慑力打了折扣。
    （二）极少数单位违法乱纪问题得不到及时纠正，影响了廉政建设和经济发展。对一些单位长期不审计，将使有的单位出手阔绰、有的单位囊中羞涩，造成单位之间差别较大，助长了攀比现象发生，甚至出现极个别单位违纪偷着乐，成为分配不公、贪污腐败的重灾区。对微型小型单位长期不审计，将使这些单位“我的地盘我做主”，小单位可能出现大问题。对临时性机构和组织长期不审计，将使这些单位收支出现“糊涂账”，导致管理失范。
    四、扫除审计监督盲区的治理对策
        （一）增强扫除审计监督盲区意识，妥善处理全面审计与突出重点关系。要从全面履行法定职责、维护财政经济秩序、推进党风廉政建设、促进经济社会发展的高度，增强扫除审计监督盲区重要性和紧迫性的认识。要科学处理全面审计与突出重点的辩证关系，既围绕党委政府中心工作，突出审计工作重点，也围绕履行审计法定职能，实行全面审计监督，做到审计对象全部审、不留盲区和死角。基层审计机关要力争实现在本级管辖范围内不留审计监督盲区，上级审计机关要强化全面审计工作指导，加大授权审计力度，力求本区域范围内不留审计监督盲区。
        （二）统筹扫除审计监督盲区规划，不断夯实审计项目计划管理。首先，全面排查审计对象，包罗所有审计对象，同时注意密切关注和动态增减审计监督对象。其次，将审计对象分为重点、一般和微型三大类型，建立健全和适时变更审计对象数据库；再次，针对不同的审计对象，确定不同的审计频率，实行长远规划与年度计划相调节，对党委政府关心、人民群众关注、收支规模较大的、发现问题较为严重、屡审屡犯的重点单位、重点资金和重点项目实行每年审计，对收支规模一般、制度较为健全、管理较为规范的一般单位、一般资金和一般项目两到三年审计一次，对微型单位、微小资金和微型项目五年审计一次。
        （三）形成扫除审计监督盲区合力，合理运用各种审计组织方式。一要综合运用预算执行、专项资金、国有企业与经济责任审计以及审计与审计调查类别，以被审计单位为参照物，尽可能做到一次进点、扫除盲区。对收支规模较小的单位、资金和项目，可以采取审计调查方式“一网打尽”，或者先行组织自查自纠，然后组织抽样检查或互相检查。二要统筹运用社会审计、内部审计力量，对管理较为规范、违规现象较少的审计项目，聘用社会审计力量参与审计；对绩效审计项目，借用内部审计力量参与审计。三要加强上下审计资源的综合运用，加大垂直管理单位的审计授权力度，原则上授权下级机关实施审计，必要时才由授权机关统一组织实施。
        （四）加强扫除审计监督盲区监管，切实保障全面审计执法质量。实行全面审计，扫除监督盲区，必然会加大授权审计和外部人员聘用力度，审计人员担当项目主审或组长的概率将大大增加。为确保全面审计执法质量，要加强对下级机关和外部机构人员参审业务培训，要加强对授权和聘用审计质量监管，建立授权和聘用审计质量抽查、考核和问责制度，对不如实披露审计情况和发现问题的，对未依法作出相应处理处罚的，实行审计执法过错问责，取消相关单位被授权、被聘用审计资格，依法追究行政和法律责任。
    （五）营造扫除审计监督盲区环境，切实加强全面审计综合监管。人大是国家权力机关，要通过对审计法律法规执行情况的检查监督和对同级财政审计情况的审议，支持和督导同级审计机关全面履行审计职能、扫除审计监督盲区。政府法制办是政府负责行政执法监督的直属机构，在对同级审计机关依法行政工作实施监督时，要考核一定周期内全面实施审计、扫除监督盲区的情况。各级人大和政府法制办还可通过法律规定的健全完善，帮助审计机关理顺审计工作体制，营造全面审计的执法环境。上级审计机关要对下级审计机关全面审计、扫除盲区情况加强考评。（蔡守宇）

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