对加强审计整改的几点思考
向顺鹏（湖北省保康县审计局）
审计整改是决定审计成果大小的关键因素，也是各级党委、政府和社会各界对审计高度关注的内容之一。当前，由于审计整改不够，有些问题屡查屡犯，既影响了审计“免疫系统”功能的发挥，也降低了审计威信。因此，加强审计整改，仍是审计机关面临的一个重要任务。
一、影响审计整改的主要因素
当前，影响审计整改的因素是多方面的，既有外部环境因素，也有审计机关的内在因素。具体表现为“四个并存”：
1、重过程轻结果与重处理轻问责并存。当前，各级审计机关都非常重视对审计实施的过程控制，在审计程序、审计现场管理、审计定性处理上的要求非常严格，并有一套行之有效的管理、考核和责任追究措施。但在审计整改上的机制还比较欠缺。另一方面，在一些贫困落后的地方，就审计论审计、就处理处罚论审计的情形依然存在。由于经费困难，有的审计机关往往从自身生存和发展考虑，对于查出的问题，采用罚款、没收等经济手段，而忽视了审计发现问题的全面纠正。审计报告出具了、罚没收入落实了，就意味着审计终结，余下的问题不了了之。
2、整改手段不足与执法手段运用不够并存。虽然《审计准则》第163条至第171条规定了审计整改检查机制，但赋予审计机关的手段有限，基本上是调查和了解、定期审计、跟踪审计等 “以审计促整改”手段。《审计法》及其实施条例对审计执法手段的规定也比较原则，除了通报有关主管部门、责令限期执行、申请人民法院强制执行、建议给予处分外，缺乏其他督促整改的强制性手段。而由于申请人民法院强制执行，建议给予处分这些手段行使起来相对繁琐，难以操作，影响面大。在实际工作中，审计机关较少运用。
3、独立性不够与联动性不足并存。依法独立行使审计监督权是对审计工作的基本要求。但审计机关作为政府职能部门，也面临着各种关系。审计整改过程中也会受到来自各方面的干扰和压力，有时是上级的直接干预，有时是被审计单位的拖延、说情，这些都会对审计的独立性产生冲击，影响整改工作。同时，有些问题的整改涉及的环节多，需借助其他部门力量和手段才能完成。比如，对案件线索的深入查证，对有关责任人的处分，自行纠正问题的落实，都需要有权部门和主管单位的配合。但在实际操作中，相关部门出于本位主义或自身工作实际，不予配合或配合不力，使审计整改落空。
4、经济条件限制与审计质量影响并存。有些地方受财力限制，十分困难，预算经费不能完全落实或留有缺口,导致有些单位不得已而违法违规，出现挤占挪用专项资金、违规收费、摊派等问题，且资金已经使用，又无新的资金来源，“生米做成了熟饭”、“灶里退不出柴”，问题无法整改。有些问题时间跨度长，历经几任领导，难以整改。同时，审计质量也是影响审计整改的一个重要因素。虽然审计质量在总体上有了较大提高，但有的地方、有的审计项目质量不一定能经得起仔细推敲和检验，审计廉政纪律执行不一定完全到位，导致审计机关在审计整改上无法理直气壮。对审计发现的问题缺乏深层次分析研究，提出的审计建议不切实际、空洞，导致被审计单位也难以采纳和落实。
二、加强审计整改的主要对策
做好审计整改工作，既要向内挖潜，提高质量，用好法定职权；又要向外拓展，扩大影响，形成整改合力。具体要抓好以下五个方面：
1、提高审计质量促整改。打铁必须本身硬。提高审计质量是做好审计整改工作的基础。审计机关必须坚持严谨细致，以事实为依据，以法律为准绳实施审计。进一步加强全过程审计质量控制，保证审计程序合法、事实清楚、取证充分、法律法规引用准确、定性和处理处罚恰当。把每一项审计都办成“铁案”，让审计质量经得起检验，让被审计单位无话可说。要加强审计风险防控，严格遵守审计纪律，恪守审计职业道德，不因利益、关系、人情而损害审计的独立性和审计结果的客观公正性。
2、用好法定职权促整改。在法律法规没有赋予新的审计执法手段的情况下，充分运用现有法定职权，是做好审计整改工作的关键。目前，《审计法》及其实施条例赋予审计机关的权力主要有审计情况上报权、审计情况通报权、审计结果公告权、移交移送权、建议给予处分权、申请强制执行权等。审计机关应整合这些权力并灵活运用。可以将审计发现的重点问题直接报告本级党政主要负责人，或在预算执行审计报告中向人大报告，借助政府行政手段和人大监督手段督促整改；对于不重视整改、软磨硬缠的单位，在一定年度内连续审计、跟踪审计、反复审计，对重复出现的问题加重处理处罚。并对其审计结果进行公告或在一定范围内通报；对拒不整改、情节恶劣的单位，不妨申请人民法院强制执行，或建议有关主管部门给予处分；主管部门对审计提出的处分建议落实不力的，可向纪检监察等有关部门移送处理。通过处理几个典型，增强审计的震慑力和权威性。
3、借助部门力量促整改。审计机关要加强与有关部门的联系与沟通。重点要建立健全与本级党政督办部门、纪检监察、组织人事、财政、国资部门和一些大系统主管部门的协调配合机制。如可以争取党政督办部门将审计整改纳入督办事项，列出清单，限期整改。定期召开审计整改会议，督促整改进度，对整改不到位的进行通报批评，并对涉及单位的领导班子进行问责；可以争取纪检监察部门将审计整改纳入廉政建设、行风政风建设的一项内容进行考核评议；可以申请组织人事部门在干部任免、评先表模上赋予审计机关“一票否决”权，对长期审计整改不力的单位和责任人，可对其提拔和评先表模签署否定意见。特别要建立财政审计工作联系制度，审计报告、审计决定抄送财政部门，财政部门协助落实审计决定，包括依法扣缴或采取其他措施。加强与国资、政府采购部门的联系，对审计整改不力的单位，在购车等大项资产购置上不予批准。
4、优化审计服务促整改。做好审计整改工作，还要求审计机关消除就审计论审计的理念，为被审计单位提供优质服务。首先，要加强财经法纪的宣传，消除一些单位“只要钱不上私人腰包就正当”的模糊认识，增强财经法纪意识，消除抵触情绪；二是要把整改贯穿于审计过程始终，边审计边整改，对审计中发现的正在发生的违法违规问题，及时提醒和制止；三是要加强审计结果的综合分析，多从制度、机制、体制的角度分析问题、提出对策，提高审计建议的操作性、可行性，便于被审计单位采纳。还可协助被审计单位建章立制，规范账目、财产财务管理等。四是采取反复上门协调、审计回访等方式，多与被审计单位交换意见，以诚恳的态度推动整改。
5、完善管理机制促整改。一是要完善法律机制。对审计机关、政府、有关主管部门应承担的整改责任、时效及标准在法律法规上明确界定；赋予审计机关在督促审计整改上简便适用的强制性手段。二是完善整改问责机制。可由党政“两办”、纪检监察、审计等部门联合制发审计整改问责办法，明确审计整改问责启动的临界点，启动程序，问责方式，如对拒不整改的实行戒免、停职、停岗等。三是完善整改目标管理机制。把审计整改纳入审计质量管理和目标考核，设定审计决定落实率、审计建议采纳率等一些硬性指标，促使审计人员抓整改。还可成立专门的审计决定执行机构，负责落实审计整改。四是完善经费保障机制。各级政府要加强对审计机关的经费保障，在经费安排上适当予以倾斜。可以探索对贫困落后地方的审计机关实行专项经费转移支付，减少其经费压力，从根本上解决就处理处罚搞审计的问题。（向顺鹏）
一、影响审计整改的主要因素
当前，影响审计整改的因素是多方面的，既有外部环境因素，也有审计机关的内在因素。具体表现为“四个并存”：
1、重过程轻结果与重处理轻问责并存。当前，各级审计机关都非常重视对审计实施的过程控制，在审计程序、审计现场管理、审计定性处理上的要求非常严格，并有一套行之有效的管理、考核和责任追究措施。但在审计整改上的机制还比较欠缺。另一方面，在一些贫困落后的地方，就审计论审计、就处理处罚论审计的情形依然存在。由于经费困难，有的审计机关往往从自身生存和发展考虑，对于查出的问题，采用罚款、没收等经济手段，而忽视了审计发现问题的全面纠正。审计报告出具了、罚没收入落实了，就意味着审计终结，余下的问题不了了之。
2、整改手段不足与执法手段运用不够并存。虽然《审计准则》第163条至第171条规定了审计整改检查机制，但赋予审计机关的手段有限，基本上是调查和了解、定期审计、跟踪审计等 “以审计促整改”手段。《审计法》及其实施条例对审计执法手段的规定也比较原则，除了通报有关主管部门、责令限期执行、申请人民法院强制执行、建议给予处分外，缺乏其他督促整改的强制性手段。而由于申请人民法院强制执行，建议给予处分这些手段行使起来相对繁琐，难以操作，影响面大。在实际工作中，审计机关较少运用。
3、独立性不够与联动性不足并存。依法独立行使审计监督权是对审计工作的基本要求。但审计机关作为政府职能部门，也面临着各种关系。审计整改过程中也会受到来自各方面的干扰和压力，有时是上级的直接干预，有时是被审计单位的拖延、说情，这些都会对审计的独立性产生冲击，影响整改工作。同时，有些问题的整改涉及的环节多，需借助其他部门力量和手段才能完成。比如，对案件线索的深入查证，对有关责任人的处分，自行纠正问题的落实，都需要有权部门和主管单位的配合。但在实际操作中，相关部门出于本位主义或自身工作实际，不予配合或配合不力，使审计整改落空。
4、经济条件限制与审计质量影响并存。有些地方受财力限制，十分困难，预算经费不能完全落实或留有缺口,导致有些单位不得已而违法违规，出现挤占挪用专项资金、违规收费、摊派等问题，且资金已经使用，又无新的资金来源，“生米做成了熟饭”、“灶里退不出柴”，问题无法整改。有些问题时间跨度长，历经几任领导，难以整改。同时，审计质量也是影响审计整改的一个重要因素。虽然审计质量在总体上有了较大提高，但有的地方、有的审计项目质量不一定能经得起仔细推敲和检验，审计廉政纪律执行不一定完全到位，导致审计机关在审计整改上无法理直气壮。对审计发现的问题缺乏深层次分析研究，提出的审计建议不切实际、空洞，导致被审计单位也难以采纳和落实。
二、加强审计整改的主要对策
做好审计整改工作，既要向内挖潜，提高质量，用好法定职权；又要向外拓展，扩大影响，形成整改合力。具体要抓好以下五个方面：
1、提高审计质量促整改。打铁必须本身硬。提高审计质量是做好审计整改工作的基础。审计机关必须坚持严谨细致，以事实为依据，以法律为准绳实施审计。进一步加强全过程审计质量控制，保证审计程序合法、事实清楚、取证充分、法律法规引用准确、定性和处理处罚恰当。把每一项审计都办成“铁案”，让审计质量经得起检验，让被审计单位无话可说。要加强审计风险防控，严格遵守审计纪律，恪守审计职业道德，不因利益、关系、人情而损害审计的独立性和审计结果的客观公正性。
2、用好法定职权促整改。在法律法规没有赋予新的审计执法手段的情况下，充分运用现有法定职权，是做好审计整改工作的关键。目前，《审计法》及其实施条例赋予审计机关的权力主要有审计情况上报权、审计情况通报权、审计结果公告权、移交移送权、建议给予处分权、申请强制执行权等。审计机关应整合这些权力并灵活运用。可以将审计发现的重点问题直接报告本级党政主要负责人，或在预算执行审计报告中向人大报告，借助政府行政手段和人大监督手段督促整改；对于不重视整改、软磨硬缠的单位，在一定年度内连续审计、跟踪审计、反复审计，对重复出现的问题加重处理处罚。并对其审计结果进行公告或在一定范围内通报；对拒不整改、情节恶劣的单位，不妨申请人民法院强制执行，或建议有关主管部门给予处分；主管部门对审计提出的处分建议落实不力的，可向纪检监察等有关部门移送处理。通过处理几个典型，增强审计的震慑力和权威性。
3、借助部门力量促整改。审计机关要加强与有关部门的联系与沟通。重点要建立健全与本级党政督办部门、纪检监察、组织人事、财政、国资部门和一些大系统主管部门的协调配合机制。如可以争取党政督办部门将审计整改纳入督办事项，列出清单，限期整改。定期召开审计整改会议，督促整改进度，对整改不到位的进行通报批评，并对涉及单位的领导班子进行问责；可以争取纪检监察部门将审计整改纳入廉政建设、行风政风建设的一项内容进行考核评议；可以申请组织人事部门在干部任免、评先表模上赋予审计机关“一票否决”权，对长期审计整改不力的单位和责任人，可对其提拔和评先表模签署否定意见。特别要建立财政审计工作联系制度，审计报告、审计决定抄送财政部门，财政部门协助落实审计决定，包括依法扣缴或采取其他措施。加强与国资、政府采购部门的联系，对审计整改不力的单位，在购车等大项资产购置上不予批准。
4、优化审计服务促整改。做好审计整改工作，还要求审计机关消除就审计论审计的理念，为被审计单位提供优质服务。首先，要加强财经法纪的宣传，消除一些单位“只要钱不上私人腰包就正当”的模糊认识，增强财经法纪意识，消除抵触情绪；二是要把整改贯穿于审计过程始终，边审计边整改，对审计中发现的正在发生的违法违规问题，及时提醒和制止；三是要加强审计结果的综合分析，多从制度、机制、体制的角度分析问题、提出对策，提高审计建议的操作性、可行性，便于被审计单位采纳。还可协助被审计单位建章立制，规范账目、财产财务管理等。四是采取反复上门协调、审计回访等方式，多与被审计单位交换意见，以诚恳的态度推动整改。
5、完善管理机制促整改。一是要完善法律机制。对审计机关、政府、有关主管部门应承担的整改责任、时效及标准在法律法规上明确界定；赋予审计机关在督促审计整改上简便适用的强制性手段。二是完善整改问责机制。可由党政“两办”、纪检监察、审计等部门联合制发审计整改问责办法，明确审计整改问责启动的临界点，启动程序，问责方式，如对拒不整改的实行戒免、停职、停岗等。三是完善整改目标管理机制。把审计整改纳入审计质量管理和目标考核，设定审计决定落实率、审计建议采纳率等一些硬性指标，促使审计人员抓整改。还可成立专门的审计决定执行机构，负责落实审计整改。四是完善经费保障机制。各级政府要加强对审计机关的经费保障，在经费安排上适当予以倾斜。可以探索对贫困落后地方的审计机关实行专项经费转移支付，减少其经费压力，从根本上解决就处理处罚搞审计的问题。（向顺鹏）
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