近年来，随着政府对基础设施等建设项目投资力度的不断加大，作为控制项目建设投资的一种行之有效的方法，跟踪审计正在被越来越多的国家审计机关采用，也越来越受到各级政府重视，政府交办的跟踪审计项目数量呈不断上升趋势。跟踪审计突破了传统审计模式，从招投标、施工、监理、竣工、决算等环节加强审计监管，有利于防患于未然，发挥审计“免疫系统”的建设性作用，但审计定位问题仍存在一定问题，必须加以重视。

    建设项目跟踪审计存在的误区

    纵观多年来建设项目跟踪审计实践，已积累了一定的经验，初步探索出了一些新的审计模式，但笔者认为目前还不同程度地存在着以下误区：
    一、跟踪重点----单一的造价控制。将跟踪审计的重点和目标设定为单一的投资造价控制，跟踪审计全程所关注的只是预算、决算和过程中的造价变更，审计目标只是单纯的核减造价。
    二、跟踪角色----替代管理者位置。跟踪审计小组被编入项目建设指挥组，成为参与项目管理的一个内审部门，在日常的现场签证、会办工作中，代替了监理和建设单位部分管理职能。
    三、跟踪形式----贴身型驻地跟踪。不分项目大小，项目管理水平基础，全部实行“贴身型”实地实时全程跟踪，投入大量人力物力。
    四、跟踪力量----聘社会中介为主。受国家审计机关专业审计力量的限制，将跟踪审计全部交由社会中介机构的工程审计人员来完成，由于长期形成的审计角度、理念不同，有碍审计的全面性和宏观性，增加审计风险。

    跟踪审计准确定位的探讨

    选择科学的跟踪审计形式，找准审计切入点，是确保跟踪审计效果和质量的关键。跟踪审计准确定位应坚持有所为有所不为、量力而行、独立审计的原则，做到不缺位不越位，重点解决审什么和怎么审的问题。
    一、跟踪审计审什么
    （一）慎选项目，逐步探索，避免陷入被动应付局面。重点建设项目建设周期长，短则2、3年，长则4、5年，相对一般的固定资产投资审计而言，实施跟踪审计必然要花费大量的人力、物力，对审计人员的业务水平要求更高，鉴于目前国家审计机关投资审计专业人员普遍不足的现状，可根据重点工程的投资规模、建设性质、项目在当地的影响力、建设单位的管理水平能力、政府的要求和建设单位的需求等来选择确定跟踪项目，对所选定的项目还应根据其特点确定不同的重点跟踪内容、环节、方法，为保证跟踪审计质量和审计成效把好第一道“优选关”。
    （二）明确范围，突出重点，抓住跟踪审计关键环节。跟踪审计的范围应包含从项目建设前的方案论证到竣工验收建成后发挥效益的全过程。但从目前现实情况看，一般将跟踪审计的范围确定为从项目立项至竣工交付较为可行，重大项目可增加项目竣工后的效益评价内容。
    1．以工程资金为主线，把好财务审核关。以资金为主线，关注建设资金的筹集和走向，重点检查项目建设资金使用核算的合规性、项目资金拨付的及时性、各项资金管理内控制度的完善性，关注超标准支付、截留、转移、挤占、挪用项目资金的问题。
    2．以现场审核为手段，把好五大审计关。
    一是概（预）算审计关。主要是对项目概算的执行情况和调整概算的合理、合规、真实性进行审计监督。以防止政府项目超规模、超投资、超标准问题的发生。近年来，很多市政府项目已逐步推行“代建制”，跟踪审计中重点对代建单位概算控制措施，控制程序和手续进行审计，较好地履行了跟踪审计的事中监督职能。
    二是招投标审计关。重点审计招投标程序是否规范，招标文件和评标办法是否规范合理，招标咨询机构是否符合资质要求，编标单位是否存在质量问题，并关注是否存在不招标或不规范招标的问题。
    三是工程合同审计关。主要包括合同条款制定和合同履行情况两部分的审计。一方面防止因合同内容或表述有误或遗漏造成国家建设资金的损失浪费；另一方面对擅自违背合同约定，执行合同发生偏差和不到位的问题及时纠正。同时要求建设单位在合同上明确国家审计对工程造价审计结果权威地位，使跟踪审计成为整个建设过程中必不可缺的控制环节。
    四是隐蔽工程和变更签证审计关。跟踪审计要随时了解和掌握隐蔽工程施工情况，参加隐蔽工程验收，做好影像记录等现场取证。要明确建设单位完善变更签证的申报程序，报送提出变更的原因和依据，派员参加涉及变更的工程例会，在掌握实际情况的基础上，分析原因，分清责任，做好记录，对不合理的变更提出审计意见和建议，出具审计意见单，为竣工决算审计做好准备。
    五是材料采购审计关。审计小组应对大宗材料的询价、定价及进场材料质量进行跟踪了解，抽样检查，对材料设备的招投标或认质认价，选择重点，采取多种办法进行充分的市场询价，向建设单位提出审计建议。
    3．以规范管理为目标，抓参建单位严格履职。跟踪审计深入工地现场，能随时发现管理中的漏洞和不足，提出针对性较强的审计建议，促进职能部门加强制度化管理。审计中应将监督项目各参建单位的职责履行情况作为重点之一。着力解决建设管理不到位、专业岗位力量不足、目标形同虚设的问题。在具体项目跟踪中重点关注监理单位是否按要求配备专业工程师、前期勘察是否按规定聘请监理等问题，确保跟踪审计取得实效。
    二、跟踪审计怎么审
    （一）因事而异，灵活运用各种审计方式。
    驻地跟踪审计模式是目前采用比较普遍的一种跟踪审计方法。审计人员长期派驻现场，熟悉了解建设过程，对帮助审计部门掌握建设现场实际情况，控制造价有较大帮助。但这种跟踪模式不利于划分审计监督与建设单位管理的责任关系。容易造成建设单位依赖审计部门，大事小事请审计决策，有的甚至将难事推给审计或将审计作挡箭牌，使审计处于尴尬地位。并且贴身型驻地跟踪往往容易事无巨细，耗时费力，且不可避免会出现越位的现象。
    组合跟踪模式即定点和定时相结合的跟踪审计模式，定时是指在项目建设的全过程中选择每月、每季、每半年度定时进点开展审计，不同阶段审计重点可有所不同；定点是指由审计部门设定或与建设单位协调确定的重点环节及时跟进审计。定时定点的频率和数量可以根据建设项目规模大小、进度快慢、力量配置、管理水平等诸多因素综合考虑。这种模式是一种适合目前国家审计机关现状、灵活主动的行之有效的跟踪审计模式。比如，某审计机关通过火车站项目一年多时间的驻地跟踪审计实践，发现跟踪审计牵涉力量过多、承担审计风险过大，为此，选择采用了组合型的跟踪方式，跟踪重点是制度建设执行和合同管理等。通过审计，发现了建设单位建设管理过程中的薄弱环节和问题，充分发挥了跟踪审计的作用。
    （二）理顺关系，探索监督和服务并举的新思路。
    1．正确处理好与建设单位的关系。跟踪审计模式下，审计成为建设过程中的一个主要控制环节，审计人员频繁进入工地现场进行审计，提出审计建议，客观上造成有的建设单位对审计的依赖，甚至提出过多的纯服务性工作，使审计人员很被动，容易偏离监督者的定位，而进入管理者的职责范围。审计人员一旦越位，跟踪审计所建立的权利制衡机制就会缺失。为此必须和建设单位明确跟踪审计的职能范围，界限要清晰，执行要严格。审计人员也要准确把握监督与服务，监督与管理的关系，在行使职权和审计经费、人员管理方面充分体现审计的独立性。
    2．要处理好与监理、施工等各参建单位的关系。跟踪过程中，对设计、施工、勘察、监理等单位要严格执法，加强监督，应避免与工作无关的接触。对发现的问题，应实事求是，充分听取各方的意见，在坚持原则的同时，树立服务大局的意识，针对问题的性质通知整改或向政府反映。同时要注意妥善问题，不慎会被扣上“影响建设进度，引起施工纠纷”等帽子，产生一些不必要的负面影响。
    3．在跟踪审计中，强化与相关政府职能部门的沟通协调工作，假借外力强化审计力度。特别是重大的政府投资项目涉及的领域广、技术性强，仅仅依靠审计部门孤军作战工作难度很大，必须取得兄弟部门的支持和配合，这样才能顺利圆满完成审计任务。
    （三）转变思路，追求真实性和效益性的最佳结合。
    从项目的经济效益出发。财务审计人员对项目的筹资成本、管理费用支出、拆迁成本等的真实、合规性进行全面关注，对各项支出的合理性进行分析确认；工程审计人员对工程预算、工程标底、工程合同、变更及签证、设备材料采购、工程竣工结算严格把关，深入现场掌握第一手资料，对不真实、不合理、不规范的支出予以核减。审计过程中财务审计人员与工程审计人员要加强沟通，分工合作。通过对建设项目前期资料的了解分析，对建设单位内控制度的测评和检查，提出更好地控制造价、优化方案等审计建议，帮助建设单位取得最大经济效益。
    关注项目的社会效益。跟踪审计在关注经济效益的同时，应重点对建设单位在项目建设过程中执行国家政策、法规的情况予以重视，对违反建设程序、违反国家用地政策、招投标规定等的重大违规项目及时予以披露，对参建项目的各建设、监理、设计、勘查等单位不规范、不负责的问题提出整改要求，对促进廉政建设、规范建筑市场都将产生积极作用。关注项目的社会效益还可以选择与百姓生活关系密切的项目，从项目功能发挥、对周边环境的影响、百姓的满意度等方面进行绩效分析和调查。

    跟踪审计风险防范的思考

    跟踪审计作为一种新型的审计模式，由于涉及领域宽，参与人员多，审计时间长等特殊性，明确操作规范加强管理对防范风险十分重要。
    一、规范操作，严格管理，确保跟踪成效全面体现。跟踪审计是建设项目审计方式的重大创新，使原有的审计程序、审计内容、审计方法等都发生了较大的变化，为使跟踪审计规范健康发展，对跟踪审计进行规范非常必要。
    （一）出台操作办法，使跟踪审计有据可依。对于备受社会关注的政府重点工程，需要制定跟踪审计操作办法，最好以政府发文的形式向项目各参建单位发送。操作办法可明确跟踪审计的重点、跟踪形式、审计目的和范围，既让参加项目建设的各个单位领导和具体负责人都明确了审计的要求，了解配合跟踪审计的责任和任务，同时也将跟踪审计小组的工作置于大家监督之下。有了政府的支持和项目各参建单位的理解配合，加之审计操作办法的指导，为跟踪审计有序进行防范风险打下了基础。
    （二）规范考核管理，确保审计质量无隐患。为弥补审计力量的不足，跟踪审计中，审计机关大都聘请了大量的中介机构人员来参与协审，这种方式缓解了国家审计力量不足的矛盾，同时也放大了国家审计的风险。为此，要严把中介机构参审关，严格对中介审计质量的考核。审计中加强进度、质量的跟踪检查；审后加强对审计结果的三级复核，重大项目在跟踪审计的基础上，决算审计采用不同标段交叉复审的方式，狠抓审计质量。
    （三）建立内控机制，树立参审人员责任意识。完善的内控制度，可以有效防范和化解跟踪审计中可能出现的风险。审计机关必须制定严格的内控制度和考核办法。一是要制定聘请中介机构参与政府重点工程审计操作规程，设置规范化的操作流程，强调初审情况交流和初审报告复核等重点环节；二是建立“重大问题集体讨论制”，“疑难问题会办会签制”，“审定结果会审通报制”等，主审人员根据规定，要对初审情况和最终审定情况的差异逐项分析原因，通报情况，便于局领导了解掌握情况，约束了审计人员的个人裁量空间。
    二、廉洁审计，严格执法，为规范建设市场秩序服务。工程建设领域历来是滋生腐败的重灾区。跟踪审计由于关口前移，可以及时发现问题。为此，跟踪审计中必须把加强党风廉政建设贯穿始终，通过对项目招投标程序、承发包合同签订等各个环节的审计监督，防范和制止重大违纪违规行为发生。同时，由于审计人员专业技术水平和现场经验积累程度的差异，个人基本素养和职业道德意识、政策水平和综合能力的差异，也会导致一定的审计廉政风险，审计机关要加强对审计人员的业务培训和职业道德教育，强化廉洁从审的道德意识，培养有能力、素质高的审计队伍。（陈燕章）