内容摘要:政府审计业务管理是影响审计总体目标实现的重要方面。不同审计阶段的业务管理对审计效率、审计效果和审计总体目标的影响程度不同。我们应当重视审计跟踪管理和审计评估管理，全面提高业务管理水平，保证总体目标实现。
    关键词：政府审计；业务管理；计划；跟踪；评估

    审计机关区别于其他部门的重要特点是其专业性、业务性和监督性，其管理中最为重要的是审计业务管理。审计业务管理的内容按照审计业务的不同阶段可分为：审计计划管理（计划）、审计实施管理（实施）、审计后续督促整改管理（跟踪）和审计评估管理（评估）等方面。每个环节的管理都有其重要性，不可或缺，不可偏废。目前我国政府审计业务管理方面仍然存在薄弱环节，影响审计效率和效果，进而削弱了审计“免疫系统”功能的有效发挥。在2008年至2012年五年规划中， “整合审计资源，做好实现科学管理的各项工作”是一项重要的内容。政府审计各阶段业务管理具有不同的特点，对审计效率、审计效果和审计总体目标的影响方式不一。分清各业务管理阶段的不同特点，有针对性的提高各项管理的水平，是政府审计亟需解决的问题。
    一、 审计业务管理的内容及侧重点
    （一）有效管理的三个特点。
    管理学认为，管理是对组织资源进行有效整合，进而确保实现组织既定目标与责任的一项创造性活动。管理的目标就是促进组织目标的实现，一个组织只有实现以下三个层次的目标，其管理才能称得上是有效的：一是组织的产出目标；二是组织的效率目标；三是组织的总体目标。其逻辑关系应为组织的总体目标=组织的产出目标/组织的效率目标，最终实现总体目标的最大化。简单的表述应该是最低的投入获得最大产出，而这种产出又是管理所需要的产出。
    从国家审计管理的目标来看，总体目标是获得作为政府审计委托人（全体民众）对审计的满意（经济稳定发展、社会健康运行），而产出目标是取得审计成果最大化（审计成果包括惩治性、预防性、建设性成果），效率目标是投入审计资源的最优化（审计资源的耗费最优化）。
    （二）审计不同阶段对应的管理目标。
    按照审计组织实施的特点可以将审计业务分成以下四个方面：审计前期选择、准备阶段（项目计划阶段）；审计组织实施报告撰写阶段（项目实施阶段）；项目后续跟踪、监督落实整改阶段（项目跟踪阶段）；项目结束总结评估阶段（项目后评估阶段）等四个阶段。对应的管理为：项目计划管理、项目实施管理、项目跟踪管理和项目评估管理。
    项目计划管理，影响的是项目总体目标。审计项目的选择是关键，如果项目计划确定的项目不是民众所关心的、所迫切需要解决的问题，那么审计服务提供的越多，审计成果越多，质量越好，因为方向背道而驰，浪费的审计资源将越大，审计总体目标越差。
    项目实施管理，主要影响的是项目效率目标。现场管理主要解决的是高效率的工作，主要对人力资源有效整合，对审计重点的准确把握，对现场信息进行有效的反馈，对业务流程有效的控制。由于政府审计人员少，任务重，实施的效率性越加重要，现场管理通过审计效率影响审计总体目标。
    项目跟踪管理，主要影响的是项目产出目标。有效的跟踪管理主要解决对审计成果和审计建议的整改落实，将审计成果发挥至最大化，切实保证项目产出目标。根据目前的政府审计开展情况，审计查出问题已经普遍得到广大民众的认可，而后续整改、问责方面仍然不尽人意。项目跟踪管理在现阶段需求迫切。
    项目评估管理，通过对计划、实施和跟踪管理的修正来影响上述三项目标。项目评估管理是对现有项目计划管理、实施管理和跟踪管理的进一步总结和修正，进而促进审计总体目标的完成，是一种体制内促进自我完善和自我提高的手段。
    项目管理目标与项目阶段的对应关系图：
     
    （三）实现审计业务管理目标主要措施。
    1.如何保证审计效率？即如何进一步提高审计效率。管理学认为，保证效率的关键在于合理的组织架构、科学的流程设计、有效的信息反馈机制。这些措施主要集中在审计实施管理中。
    2.如何保证审计成果？保证审计成果有两次含义，一是要查出问题，提出建议，二是要彻底整改问题，采纳建议，将审计成果得以有效应用与转化。一方面在审计实施管理中建立科学的质量控制体系，探索科学的审计方法体系，另一方面应该在审计跟踪管理中强化审计整改和建议的落实，使审计成果最大化。
    3.如何保证审计总体目标的实现？以上两点解决的是具体审计项目的效率与效果问题。保证国家审计总体目标的实现，还必须使每个具体审计项目都能围绕总体审计目标发挥作用，即要将总体审计目标更好地分解落实到每个具体的审计项目中，其中科学的审计计划决策机制与成果应用机制是分解落实总体审计目标的关键环节。而审计结束后的评估管理，是保证审计计划管理、现场实施管理和审计跟踪管理更加有效的必要保障。
    二、 目前政府审计业务管理存在的几个倾向性问题
    （一）审计管理形式单一，程序过于严格。现在审计有两大变化：一是传统查错纠弊式财务收支审计的比重逐年下降，专项审计调查、绩效审计与经济责任审计等形式的“建设性”审计项目比重明显上升，二是审计项目计划调整较为频繁，临时性、短期的项目增多。这种情况下，单一的流程控制管理模式和严格质量控制程序体系已明显影响审计管理效率和审计作用的有效发挥。如专项审计调查，强调以资金、以项目为主线，在评价总体绩效的基础上，从宏观层面提出建设性的审计意见，管理的目标是确保成果的建设性与有效性，不强调行政执法关系，过多地要求规范必然导致管理过度。再如，临时性安排的项目可能从实施到报告报出在一个月之内，而根据现有审计程序规定，扣除程序性的工作和有时间要求的符合、交换意见等事项真正实施时间所剩无几，很难在重视实施效果和遵从审计管理程序方面取得一致。
    （二）过度看重任务管理。现有的审计管理是任务式的管理模式，强调的是如何完成审计任务，容易使审计任务与审计目标脱离。传统审计下，由于审计目标单一，因此决策不是重要的管理内容，管理的重点就是确保任务的完成，审计人员考虑的是如何按要求完成每一规定流程，很少考虑审计目标的实现程度。现阶段审计下，审计更具目标宏观性、计划的全局性、实施的有效性和成果的建设性，因此审计管理的重点必然是保证审计成果的有效产出，它要求每个审计人员始终以成果为导向选择项目、实施审计、管理成果，在这一过程中，项目的选择成为决定审计成败的先天因素，成果的最终有效转化是决定审计成败的关键，流程控制只是保证成果实现的一个中间环节，因此以流程控制为手段的任务型管理模式已无法保证审计目标的充分实现。
    （三）政府审计理论存在缺陷。政府审计与中介机构审计在目标和重点上存在诸多不同，而现行政府审计管理较多的引入中介审计机构的业务管理理论，未能体现政府审计的特点。一是政府审计仍然将降低审计风险作为质量控制的具体目标，未能体现宏观性、建设性的审计目标。社会中介审计将控制风险作为目标主要是规避自身责任，而政府审计不应将规避自身责任作为目标。二是政府审计仍然沿用审计承诺制。社会审计可以通过被审单位承诺来规避自身的风险，但国家审计不能以对方的承诺来解脱自身的责任，社会审计根据可接受的风险大小来确定抽样规模与审计程序，国家审计必须按审计成果使用者的需求来确定审计重点，设计审计程序。
    （四）缺乏后评估机制。管理需要经验的积累。现行项目考核，只是针对项目实施结果的单向考核，衡量项目产出了多少。而这个过程忽视了一个问题，我们本应该能产出多少，我们的产出效率怎样？现在的评估仅限于个别审计组或部分有心之人的思考和总结，没有上升到制度层面，没有规范的管理和考核。缺乏评估，一方面直接导致经验和教训的流失，减缓了我们提高和进步的步伐；另一方面对失败的项目计划和低效率现场实施没有惩戒，没有督促，大大削弱了审计效果。
    三、 优化审计业务管理的几点建议
    （一） 增加项目计划管理的科学性和稳定性。
    一是增加项目计划目标的明确性。项目计划编制单位应当充分听取各特派办和地方审计机关的意见和建议。在充分调研的基础上，提出项目计划建议书。在项目计划中应明确项目的审计目标，突出审计重点，做到具体化。二是增强项目计划的稳定性。项目计划一旦确定后，保持稳定性。除国家领导人临时交办和重大突发事件需要做出审计调整外，不能调整审计计划。
    （二）现场实施管理中突出审计人员的整合和审计模块化管理。
    一是创新审计项目组运行机制。当今成功的组织是日益精干、快速和灵活的。国家审计部门在实施审计中表现出来的组织形式主要是项目的概念，应当区别于一般政府机构的处室的概念。在以项目为单位的情况下，国家审计机关应考虑将现有高度的复杂性、正规化和集权化的机械式组织或官僚行政组织改为有机式组织或适应性组织，以适应不断变化的审计环境的需要。业务司与业务司、特派办与特派办、处室与处室之间是一种松散的合作竞争关系。以审计组作为整体整合不同的业务单位。二是优化审计组内部组织和管理机制。在一个项目中的不同区域或者不同业务领域，可以将审计内容模块化，审计组内不同的审计小组，承担不同的审计模块，根据不同的审计模块，分配不同的审计人员。审计小组的任务是在规定的时间内完成审计模块的内容，并向审计组报告审计结果。
    （三）优化审计项目业务流程环节管理。
    一是制订和完善审计项目业务流程操作规则和制度。对照审计工作实践，积极开展审计项目业务流程创新，对现有的审计项目业务流程相关制度和办法不足之处及时进行修改和完善，提高审计项目业务流程规范化，保障审计工作有序开展和审计成果有效应用。二是明确审计项目业务流程各阶段界限的划分和各阶段的审计任务和目标。在传统审计模式划分的审计准备、审计实施和审计后续管理等三个管理阶段基础上，优化审计阶段界限划分，明确各个阶段的审计任务和审计目标，提高审计项目业务流程的规范化操作。 三是保持业务流程的适度灵活性。对于临时安排的项目，有特殊要求时间紧的项目应启动“绿色通道”机制。保持业务流程适度灵活性，在进行实质控制的基础上减少形式上的要求。
    （四）实施审计项目后评估机制
    一是每个项目组在审计结束后要出具项目评估报告，对审计计划和审计实施及审计跟踪各个阶段的工作进行回顾总结，查找不足，提出提高管理的措施。二是在审计署和特派办不同层面，由审计业务专家组成项目评估机构，在每年项目计划结束后开展审计项目评估工作，对审计项目进行项目分析、评比和总结，从审计计划管理、审计实施管理和审计跟踪管理三个方面总结经验，挖掘不足。三是探索建立审计项目评估指标体系。对审计项目的立项、实施、项目效益、项目影响和项目可持续等相关内容进行量化分析，建立指标体系。三是加强制度建设，将项目评估机制制度化。（陈相杰）

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