浅析新形势下构建财政审计大格局面临的问题和几点建议
罗兵 （审计署驻沈阳特派办）
随着我国经济社会的快速发展，公共财政建设的不断深化，必然引发了审计主客观环境的全方位变革。审计目标由注重发挥审计防护作用向发挥建设性作用转变；审计内容由注重真实合法效益并重向突出效益转变；审计手段由账薄式审计向计算机审计转变；审计组织方式由发挥局部作用向发挥整体效能转变；审计管理由单一内控方式向科学化方向转变。财政审计工作要适应这种变革要求，必须及时更新审计理念，以思想的大解放引领财政审计工作的大发展。
一、财政审计大格局的内涵和理念
一是审计范围上面向全部政府性资金的理念。全部政府性资金又称政府收入，是以政府名义筹集，并由政府来管理和使用的所有收入。政府收支分类改革对政府收支按收入、支出功能、支出经济三大体系进行了分类，使政府的各项收支都能得到清晰的反映，以全部政府性资金为主线开展财政审计大格局与政府收支分类改革的要求是一致的。同时，刘家义审计长在今年财政审计项目培训班上的讲话中也明确指出“政府所有的收入和支出都是国家财政的范畴，与之相适应，我们要着力构建国家财政审计大格局”。因此，财政审计大格局的审计视野应面向全部政府性资金。
二是审计时间上按财政年度同步实施审计的理念。当前审计机关代表国务院向全国人大所作的审计工作报告一般反映的是上一年度的预算执行情况，不少是以前年度的事项，列举了以前年度的数据，缺乏时效性。为此，按照财政审计大格局的思路，审计机关应建立以当年财政预算执行审计为核心、部门预算执行审计等为主要内容的计划管理系统，在财政预算执行当年同步实施审计。财政审计工作必须在次年的4月底前结束，以保证审计工作报告的及时提交，充分发挥财政审计的建设性作用。
三是审计内容上融合各专业审计的理念。财政审计大格局主要以财政审计的内容为基础，还包括对政府固定资产投资项目的审计、其他财政收支审计和专项审计调查。具体包括：预算执行审计、财政决算审计、乡镇财政审计、转移支付审计、政府负债审计、土地资金审计、部门预算审计、专项资金审计、财政投资绩效审计、重点国有企业审计、其他财政收支审计及专项审计调查。
二、财政审计大格局下审计外延的变化
公共财政体制下财政预算正发生深刻变革，审计机关要主动适应新情况，发现新问题，把预算执行审计作为财政审计的基础工作和永恒的主题来抓，把全部财政资金作为一个系统进行整体免疫，围绕公共财政框架开展预算执行审计，实现财政审计内容的全面覆盖。
（一）审计范围的横向延伸
一是要对预算全过程进行审计。首先是对预算编制情况进行审计，以增强财政分配的科学性和透明度。主要关注部门预算编制是否细化、定额是否合理、预算分配是否公平，对部门预算编制的真实性、合理性、科学性、公正性进行解剖，督促财政部门强化预算约束。然后是要对预算执行情况进行审计，以提高财政预算的严肃性。要加强对财政收入的审计监督，关注税收体制运行情况，对重点行业和纳税情况的检查、抽查的力度要加大；关注政府非税收入管理，看是否纳入预算管理，有无自定项目、扩大标准、违规收费等问题。在支出预算方面，要关注各项支出是否严格按财政预算和计划执行，从预算内外支出、基本支出、项目支出三大类的支出结构看财政分配的效率如何，从社会公益事业、社会保障、新农村建设、基础设施等方面的投入比例看财政资金是否有“越位”和“缺位”问题。
二是加强财政转移支付情况的审计，以促进财政分配的均等化。主要是关注转移支付政策是否执行到位、资金的分配是否规范和透明、转移支付的投向是否优化，揭露和纠正财政转移支付资金分配中标准不统一、随意性大等问题。
（二）审计内容的纵向拓展
从特派办近几年的审计实践看，财政管理体制不完善、内控制度不健全、执行政策不到位、资金决策失误、损失浪费严重等问题表现得比较突出，这些问题都是由于财政管理体制中一些问题长期未得到解决、财政运行效率不高引起的。因此审计机关应及时调整审计目标，理清审计新思维，采用跟踪审计方式和效益审计方法，把财政审计内容纵向延伸和深度拓展，努力在更高层次上发挥审计监督的作用。
对财政审计实施跟踪和绩效审计是财政审计大格局的理念之一，我们必须关注财政审计的深层内容，审计思路要从真实合法性审计向求绩问效转变；审计视野要从解决微观层面的问题向研究宏观层面的问题转变；审计关口要从某一时点向跟踪资金决策、使用、管理全过程转变，全面分析评价财政运行情况，揭露管理和绩效中存在的问题，提出改进的意见和建议。
三、财政审计大格局实践中存在的现实问题
近年来的实践证明，推行财政审计大格局在提高审计效率、提升审计成果、发挥审计“免疫系统”功能方面确实起到了积极作用。但从各地的实施情况来看也存在不尽如人意的地方，一些突出问题已成为阻碍审计大格局进一步发展的瓶颈，需引起审计机关高度重视并着力加以解决。
（一）审前准备不充分，审后总结不重视，各项工作没有实现常态化。部分单位在思想上不够重视，临时抱佛脚，项目确定后才将审计人员和审计项目仓促组合在一起，缺乏对审计内容的深入研究，导致审计现场散乱无序，审计过程流于形式，审后总结敷衍了事，未达到大格局应有的整体效果。此外，尽管目前大部分单位在项目实施过程中组建了相应的领导机构，其作用却仅仅局限于临时组织协调，项目结束后往往“鸟尽弓藏”，陷于无事可做、名存实亡的地步。
（二）尚未形成一个成熟完善的审计资料共享平台，对信息资源的整合作用大打折扣。财政审计大格局整合审计资源的主要途径之一是通过审计资料共享，减少审计人员的重复劳动，提高审计效率。目前，不同地区的审计成员之间交换审计资料的方式还比较落后，没有一个方便快捷的共享平台，审计资料提供者仍然处于被动的一问一答模式，且资料信息的传输、交流不够流畅，这已经成为困扰审计人员的一个突出问题，严重影响了审计资源整合的实施效果。
（三）审计成果分配机制建设滞后，制约了团队合力效果的发挥。财政审计大格局涉及传统的财政审计、社保审计、环保审计等多个业务部门，组织方式与一般的审计项目有很大的不同，但审计成果分配制度建设未得到相应重视和调整，仍处于滞后状态。业绩考核简单地按照原来的考核机制进行，并未正视和解决不同部门的分配问题，直接导致了形式上财政审计大格局项目是一个整体，实际上执行的各个部门有着各自的业绩需求，在人力和时间等方面有限的情况下，为了完成自己的审计目标，很多部门往往自扫自家门前雪，遇到与自己成绩无关的工作，能不做的就不做，不利于发挥整体合力，削弱了应有的团队优势。
四、开展财政审计大格局的几点建议
（一）加强财政审计大格局的审前准备和审后总结工作，并使领导机构常态化。审计机关应在审计计划安排、实施方案制定、组织机构设置、审计队伍磨合等方面合理安排、精心组织、强化演练。确定审计计划前要认真研究各项目之间的内在联系，避免为了博取虚名，把相关性不强的项目勉强拼凑起来。制定实施方案环节需通盘考虑，既要重视不同行业的不同特点，又要重点分析其共同点和结合点，根据审计人员的专业知识，扬长避短，统筹安排，科学合理搭配审计力量。财政审计大格局作为今后审计方式发展的一个必然趋势，其领导机构设置及组织指挥作用的发挥都应该实现常态化，项目结束后应根据项目的实施情况做好总结提高工作，积极组织各相关部门进行日常必要的交流和配合，避免临阵磨枪，仓促上阵。
（二）利用先进的计算机技术、审计专网等手段，实现信息资源的有效整合。搭建一个访问便捷、交流通畅的信息化平台，保证各个审计组能够随时随地共享其他成员的审计资料和审计经验，方便审计人员之间互相交流，互相启发，拓宽审计思路。
（三）深入研究审计成果分配机制，发挥团队合力的最佳效果。审计机关应逐步建立一个公平合理的成果分配机制，统一思想，激发参与部门的团队合作意识，使整个审计组工作目标统一，一荣俱荣，避免各自为战。只有这样，才能形成全局一盘棋的有利局面，为达成财政审计大格局的最终目标提供机制保障。
总之，财政审计大格局的根本出路在于理念的创新，根本方法在于资源的统筹，根本目标在于审计效能的提升，只有深刻理解这三个“根本”的深远意义并在工作中付诸实践，才能开创财政审计大格局的良好局面。（罗兵）
一、财政审计大格局的内涵和理念
一是审计范围上面向全部政府性资金的理念。全部政府性资金又称政府收入，是以政府名义筹集，并由政府来管理和使用的所有收入。政府收支分类改革对政府收支按收入、支出功能、支出经济三大体系进行了分类，使政府的各项收支都能得到清晰的反映，以全部政府性资金为主线开展财政审计大格局与政府收支分类改革的要求是一致的。同时，刘家义审计长在今年财政审计项目培训班上的讲话中也明确指出“政府所有的收入和支出都是国家财政的范畴，与之相适应，我们要着力构建国家财政审计大格局”。因此，财政审计大格局的审计视野应面向全部政府性资金。
二是审计时间上按财政年度同步实施审计的理念。当前审计机关代表国务院向全国人大所作的审计工作报告一般反映的是上一年度的预算执行情况，不少是以前年度的事项，列举了以前年度的数据，缺乏时效性。为此，按照财政审计大格局的思路，审计机关应建立以当年财政预算执行审计为核心、部门预算执行审计等为主要内容的计划管理系统，在财政预算执行当年同步实施审计。财政审计工作必须在次年的4月底前结束，以保证审计工作报告的及时提交，充分发挥财政审计的建设性作用。
三是审计内容上融合各专业审计的理念。财政审计大格局主要以财政审计的内容为基础，还包括对政府固定资产投资项目的审计、其他财政收支审计和专项审计调查。具体包括：预算执行审计、财政决算审计、乡镇财政审计、转移支付审计、政府负债审计、土地资金审计、部门预算审计、专项资金审计、财政投资绩效审计、重点国有企业审计、其他财政收支审计及专项审计调查。
二、财政审计大格局下审计外延的变化
公共财政体制下财政预算正发生深刻变革，审计机关要主动适应新情况，发现新问题，把预算执行审计作为财政审计的基础工作和永恒的主题来抓，把全部财政资金作为一个系统进行整体免疫，围绕公共财政框架开展预算执行审计，实现财政审计内容的全面覆盖。
（一）审计范围的横向延伸
一是要对预算全过程进行审计。首先是对预算编制情况进行审计，以增强财政分配的科学性和透明度。主要关注部门预算编制是否细化、定额是否合理、预算分配是否公平，对部门预算编制的真实性、合理性、科学性、公正性进行解剖，督促财政部门强化预算约束。然后是要对预算执行情况进行审计，以提高财政预算的严肃性。要加强对财政收入的审计监督，关注税收体制运行情况，对重点行业和纳税情况的检查、抽查的力度要加大；关注政府非税收入管理，看是否纳入预算管理，有无自定项目、扩大标准、违规收费等问题。在支出预算方面，要关注各项支出是否严格按财政预算和计划执行，从预算内外支出、基本支出、项目支出三大类的支出结构看财政分配的效率如何，从社会公益事业、社会保障、新农村建设、基础设施等方面的投入比例看财政资金是否有“越位”和“缺位”问题。
二是加强财政转移支付情况的审计，以促进财政分配的均等化。主要是关注转移支付政策是否执行到位、资金的分配是否规范和透明、转移支付的投向是否优化，揭露和纠正财政转移支付资金分配中标准不统一、随意性大等问题。
（二）审计内容的纵向拓展
从特派办近几年的审计实践看，财政管理体制不完善、内控制度不健全、执行政策不到位、资金决策失误、损失浪费严重等问题表现得比较突出，这些问题都是由于财政管理体制中一些问题长期未得到解决、财政运行效率不高引起的。因此审计机关应及时调整审计目标，理清审计新思维，采用跟踪审计方式和效益审计方法，把财政审计内容纵向延伸和深度拓展，努力在更高层次上发挥审计监督的作用。
对财政审计实施跟踪和绩效审计是财政审计大格局的理念之一，我们必须关注财政审计的深层内容，审计思路要从真实合法性审计向求绩问效转变；审计视野要从解决微观层面的问题向研究宏观层面的问题转变；审计关口要从某一时点向跟踪资金决策、使用、管理全过程转变，全面分析评价财政运行情况，揭露管理和绩效中存在的问题，提出改进的意见和建议。
三、财政审计大格局实践中存在的现实问题
近年来的实践证明，推行财政审计大格局在提高审计效率、提升审计成果、发挥审计“免疫系统”功能方面确实起到了积极作用。但从各地的实施情况来看也存在不尽如人意的地方，一些突出问题已成为阻碍审计大格局进一步发展的瓶颈，需引起审计机关高度重视并着力加以解决。
（一）审前准备不充分，审后总结不重视，各项工作没有实现常态化。部分单位在思想上不够重视，临时抱佛脚，项目确定后才将审计人员和审计项目仓促组合在一起，缺乏对审计内容的深入研究，导致审计现场散乱无序，审计过程流于形式，审后总结敷衍了事，未达到大格局应有的整体效果。此外，尽管目前大部分单位在项目实施过程中组建了相应的领导机构，其作用却仅仅局限于临时组织协调，项目结束后往往“鸟尽弓藏”，陷于无事可做、名存实亡的地步。
（二）尚未形成一个成熟完善的审计资料共享平台，对信息资源的整合作用大打折扣。财政审计大格局整合审计资源的主要途径之一是通过审计资料共享，减少审计人员的重复劳动，提高审计效率。目前，不同地区的审计成员之间交换审计资料的方式还比较落后，没有一个方便快捷的共享平台，审计资料提供者仍然处于被动的一问一答模式，且资料信息的传输、交流不够流畅，这已经成为困扰审计人员的一个突出问题，严重影响了审计资源整合的实施效果。
（三）审计成果分配机制建设滞后，制约了团队合力效果的发挥。财政审计大格局涉及传统的财政审计、社保审计、环保审计等多个业务部门，组织方式与一般的审计项目有很大的不同，但审计成果分配制度建设未得到相应重视和调整，仍处于滞后状态。业绩考核简单地按照原来的考核机制进行，并未正视和解决不同部门的分配问题，直接导致了形式上财政审计大格局项目是一个整体，实际上执行的各个部门有着各自的业绩需求，在人力和时间等方面有限的情况下，为了完成自己的审计目标，很多部门往往自扫自家门前雪，遇到与自己成绩无关的工作，能不做的就不做，不利于发挥整体合力，削弱了应有的团队优势。
四、开展财政审计大格局的几点建议
（一）加强财政审计大格局的审前准备和审后总结工作，并使领导机构常态化。审计机关应在审计计划安排、实施方案制定、组织机构设置、审计队伍磨合等方面合理安排、精心组织、强化演练。确定审计计划前要认真研究各项目之间的内在联系，避免为了博取虚名，把相关性不强的项目勉强拼凑起来。制定实施方案环节需通盘考虑，既要重视不同行业的不同特点，又要重点分析其共同点和结合点，根据审计人员的专业知识，扬长避短，统筹安排，科学合理搭配审计力量。财政审计大格局作为今后审计方式发展的一个必然趋势，其领导机构设置及组织指挥作用的发挥都应该实现常态化，项目结束后应根据项目的实施情况做好总结提高工作，积极组织各相关部门进行日常必要的交流和配合，避免临阵磨枪，仓促上阵。
（二）利用先进的计算机技术、审计专网等手段，实现信息资源的有效整合。搭建一个访问便捷、交流通畅的信息化平台，保证各个审计组能够随时随地共享其他成员的审计资料和审计经验，方便审计人员之间互相交流，互相启发，拓宽审计思路。
（三）深入研究审计成果分配机制，发挥团队合力的最佳效果。审计机关应逐步建立一个公平合理的成果分配机制，统一思想，激发参与部门的团队合作意识，使整个审计组工作目标统一，一荣俱荣，避免各自为战。只有这样，才能形成全局一盘棋的有利局面，为达成财政审计大格局的最终目标提供机制保障。
总之，财政审计大格局的根本出路在于理念的创新，根本方法在于资源的统筹，根本目标在于审计效能的提升，只有深刻理解这三个“根本”的深远意义并在工作中付诸实践，才能开创财政审计大格局的良好局面。（罗兵）
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