从2009年6月开始，对党政机关及事业单位、社会团体和国有或国有控股企业的“小金库”治理工作在全国逐步开展，“小金库”再次引起了全国上下的高度关注。“小金库”的存在侵蚀了国家资产，扰乱了财经秩序，不仅大量滋生违法违纪问题，而且严重影响党风廉政和政府形象。因此，治理“小金库”的行动从未间断，但“小金库”屡查屡犯，越演越烈，成为全党和全社会高度关注的经济问题，党的十七届四中全会提出“要彻底清理‘小金库’”，把清理“小金库”写进了中央全会的决定，足见其危害性和严重性。
    本文对“小金库”的危害不再赘述，而是力图从制度的视角，探讨“小金库”产生和屡禁不止的制度根源，以求对“小金库”问题有更深刻和更全面的认识。就笔者分析，“小金库”固然有小集团、部门利益和个人利益的驱动，但其产生有深刻的体制、机制和制度根源，主要体现在财政预算制度改革仍不到位、惩防机制没有建立健全和有效运转。
    一、财政预算制度改革不到位是“小金库”产生的根源
    围绕建立公共财政的目标，我国在部门预算、“收支两条线”管理改革、国库集中支付以及政府采购、政府收支分类等方面进行了一系列财政预算制度的重大改革并取得了显著成效。但是，上述预算制度改革仍不到位，改革的深度和成效在中央部门和地方部门之间的表现还很不均衡，同时随着社会主义市场经济体制的逐步完善和各项财政改革的不断深入，现行财政预算管理暴露出的问题也越来越突出，财政预算制度改革不到位为“小金库”的产生提供了制度温床。
    首先，地方部门的预算改革还不彻底，相当大一部分的市、县还未实行部门预算或者未实行比较规范的部门预算，预算管理较薄弱。集中表现为预算编制较粗，预算指标未细化到部门和单位，影响了人大代表审查监督作用的发挥；人大批准的政府预算与部门实际执行的预算脱节，存在“两张皮”的现象；预算编制人为因素过多，随意性较大，缺少必要的定员定额标准，人员和公共资源底数不清；预算执行过程中追加追减以及挪用的情况时有发生，预算约束力较低。
    其次，中央部门预算管理仍存在需要完善的地方。一是综合预算编制亟待加强。近年来，审计发现仍有一些中央部门编报预算的单位和资金范围不全，存在漏报和少报现象；部门决算与部门预算的差别较大，部门预算的完整性、准确性有待提高。二是预算编制未完全细化到具体执行单位和具体项目，支出预算仍较笼统，预算编制随意性较强、缺乏科学标准的情况仍未得到根本性的改变。三是预算执行约束性不强的问题较突出，预算执行进度和均衡性仍需提高，超预算和挤占财政资金与年底突击花钱的问题同时存在。
    第三、预算仍然缺乏透明度。目前向社会公开的仅仅是财政部门负责人向人代会提交的比较粗的政府预算草案报告，而不是详细的包括部门预算在内的政府预算草案，基金预算也不对社会公开；人代会审批预算的过程仍未向社会公开；决算报告只向人大常委会公开，而未向人大代表公开，更未向社会公开；只有决算，没有全面的政府财务报告来反映真实的政府财政状况；政府会计体系主要是收付实现制而不是权责发生制，不能全面反映政府的权益和责任。
    此外，政府部门的界定也很复杂，事业单位改革仍然滞后。主要表现在我国的事业单位数量大、情况复杂，公共财政的服务边界还不是十分清晰，所谓政府部门的收入都上缴财政、支出都有财政预算安排一时还难以做到。  
    因此，正是财政预算制度改革不到位带来的现行财政预算管理的种种弊端，为各种形式“小金库”的产生提供了条件。
    二、惩防机制没有建立健全和有效运转是“小金库”屡禁不止的主要原因
    首先，现行惩处制度对“小金库”责任人的责任追究远未上升到法律的高度，造成“小金库”违法成本较低。“小金库”一直都被看作是一般的财政财务方面的违纪违规问题，现行法规对“小金库”问题的处罚较为轻微，主要是责令改正、对单位和相关直接责任人处以罚款、对属于国家工作人员的直接责任人给予行政处分，即使违规受到查处的成本也较为低廉。然而“小金库”问题正逐渐向集体化和制度化演变，更多的表现为一种集体性腐败和制度性腐败，成为反腐制度的空白地带。尽管在本次专项治理中，中纪委以对《中国共产党纪律处分条例》进行“司法”解释的形式，以“一把手一票否决、先斩后奏”的方式下重手惩治，但也只是针对少数人，没有针对有集体决策权的领导集体，也没有针对“小金库”的全部受益人，更没有针对当前的有缺漏的反腐制度。正基于此，有人大委员在审议刑法修正案（七）草案时提出了集体腐败的概念，并表示可考虑首先把私立“小金库”列入刑法犯罪中，从本质上提高“小金库”的违法成本。
    其次，惩防机制也未能有效运转，“小金库”专项治理的威慑作用和惩治效果较为有限。尽管包括本次专项治理在内的历次“小金库”治理运动都制定了严厉的惩治办法，尽管前期宣传轰轰烈烈，但实际惩处严格透明的局面仍未出现，突出表现为在各级公共媒体发布“小金库”查处以及责任人惩处结果的公告没有常态化。一方面“小金库”问题已成为党和国家高度重视、人民群众深恶痛绝的社会公害，另一方面“小金库”的查处和惩处又缺乏透明度，鲜见有较多的责任人得到惩罚，人民群众缺乏知情权的同时，专项治理对各级各类党政机关、国有企事业单位和社会团体的威慑、警示教育和预防作用也大打折扣，社会舆论对治理“小金库”行为的高压态势更无法形成，给社会和广大群众留下了“雷声大雨点小”、“治理运动走过场、来得快去得更快”的消极影响。
    因此，“小金库”惩防机制自身的不完善决定了相对低廉的违法成本，而惩处机制没有有效运转又进一步摊薄了违法的机会成本，造成了“小金库”屡禁不止、越治越盛的局面。
    综上分析，“小金库”的产生与生存有着深刻的制度根源，因此在我国现行财政预算制度改革不到位、反腐制度不够完善的时期，我们必须清醒认识到“小金库”问题的解决有一个长期而艰巨的过程，不能一蹴而就，需要将财政预算制度和惩防制度的健全完善与惩防机制的有效运转密切结合，不断深化和完善财政预算制度改革，不断建立和健全反腐制度，不断探索强化和保证“小金库”惩防机制有效运转的途径，才能真正根治和杜绝“小金库”问题。（张胜）

    参考文献：
    1. 《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》，中办、国办，2009；
    2. 《公共预算读本》，中国发展出版社，2008；
    3. 《中央部门预算编制指南（2011年）》，财政部预算司，2010
    

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