自中共中央办公厅、国务院办公厅于1999年颁发《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》以来，全国各地各级审计机关大胆探索、积极实践，结合实际出台了大量的工作制度，有力地推动了党政领导干部经济责任审计工作的发展，在加强党政干部管理、促进党风廉政建设方面发挥了重要作用。但不可否认的是，由于尚处于探索阶段，无论是审计方式方法还是审计评价，各地均未出台操作性较强的标准，对经济责任审计有些认识、观念，也存在一些不同的看法，尚有待进一步商榷。
    一、影响审计效果的关键问题不在于“离任审计”“任中审计”形式之争而在于审计执法的力度
    党政领导干部经济责任审计开展10余年来，已逐步形成两种相互对立的观点。一是“逢离必审”，主要由部分领导及组织部门提出，要求对离任党政领导必须开展“离任审计”，有些地方甚至将这一范围扩展到村、居委会干部。二是“逐步加大任中审计力度，最终形成以任中审计为主的轮审制度”，提出这种观点的多为审计部门，部分领导也已逐步认可。单从表象来看，任中审计相比离任审计有两个明显好处。首先是便于查处问题，有利于及时整改防患于未然。其次是由于被审计对象还在原单位担任领导，便于处理处罚。但这两种观念均有其不妥之处。“逢离必审”只是组织部门一相情愿的理想，要想在实际工作中落实到位难度太大，市县经济责任审计办公室一般只有3-5人，即使加上其他股室人员的配合，也无法完成“逢离必审”的任务，若勉力为之则必然疲于应付，难以保证审计质量。而关于“以任中审计为主”的观点则没有正确理解开展经济责任审计的目的，对此《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》第四条有明确规定“领导干部任期届满，或者任期内办理调任、转任、轮岗、免职、辞职、退休等事项前，应当接受任期经济责任审计。”，依笔者理解来看，经济责任审计其实就是对一个领导干部的任期经济责任履行情况来个“盖棺论定”，故此在其离任时才有其审计的意义。当然，对于重点资金重点部门及群众有反映有举报的单位亦有必要有针对性地开展任中审计。至于“便于处理处罚及防患于未然”这一相对好处，笔者认为也只是一种表象，只是一种理论上的可能性。如果根本的问题，审计执法力度不强，审计问责跟不上，则未必能发挥出“防患于未然”的作用。对于查出的问题没有及时追责问责无论是离任审计还是任中审计都难以避免“屡审屡犯”现象的发生，甚至有可能因执法不力未追究责任反而让任中被审者对某些问题“变本加厉”。最后不得不在离任时再次审计，反而浪费了人力财力，让审计机关不堪重负。
    从以上分析来看，笔者认为决定审计效果的关键在于加强审计执法力度，而不在于“离任审计”、“任中审计”比重之争。至于如何加强审计执法力度，笔者认为应从三个方面着手：一是逐步推行审计结果公告制，通过公告审计结果，借助舆论监督，推动审计执法落到实处。二是建立健全审计整改联动机制，人大、政府搞好跟踪检查，纪检监察、财政、税务、审计各部门各负其责，确保审计查出问题得到彻底整改。三是建立健全责任追究制度，健全明责、问责、追责机制，对审计查出的问题，审计部门要在结果报告中明确其责任，组织、纪检监察部门要根据《党政领导干部经济责任审计工作制度》等文件规定对当事人进行责任追究，并将结果及时反馈审计部门。
    二、影响成果运用的核心问题不在于平台是否健全而在于缺失科学的审计评价体系。
    从当前地方各级审计机关经济责任审计项目开展情况来看，审计成果运用水平普遍不高，经济责任审计和使用干部“两张皮”的现象比较普遍。往往组织部门年初下达计划，年底将结果报告送往档案室一存了之。究其原因，从客观上讲，经济责任审计成果运用平台不健全，很多地方虽然成立了党政领导干部经济责任审计工作领导小组，也出台了工作制度，但大多停留在文件上，很少落到实处，甚至连每年1一2次的联席会议也未能定期召开。组织、纪检等部门很少配合审计部门进点开展审计，审计部门“单打独斗”，一定程度上影响了成果的运用。但究其深层次的原因还是要从主观上找，由于缺失科学的审计评价体系，部分审计结果报告确实难以堪当干部使用和管理的“重任”。
    要提高经济责任审计结果运用水平，我认为至少要解决好以下两个基本问题：一是要规范审计内容。实践中基层审计机关开展经济责任审计大多停留在财务收支审计层面，审计内容不全面。笔者认为至少要围绕权力运行审计以下四个方面：①任期内贯彻国家宏观经济政策和地方经济、社会发展情况及重大投资建设项目，以评价经济决策的科学性和效益性及决策程序的民主性规范性，促进科学发展；②任期内重大财政财务收支活动的决策、监管和执行情况，以评价其财政财务收支的真实合法性，推动依法行政；③国有资产保值增值和债务变化情况，以评价单位内部管理制度的健全有效性，强化内部管理；④遵守廉政规定及财经法纪情况，对群众反映的问题及线索进行调查核实，以评价审计对象遵纪守法的自觉性，促进廉洁自律。二是要制定一套科学的经济责任评价体系。从10余年的实践来看，审计评价指标体系缺失导致审计评价难到位已成为制约经济责任审计进一步发展和深化的“瓶颈”。科学的经济责任评价体系应包括2个方面。①科学确定经济指标体系，搞好定量分析。应与组织部门共同协商，分部门党政领导和地方党政领导两类，将经济责任审计的主要内容财政财务收支情况、资产负债情况、经济社会发展情况和个人廉政情况等细化为若干具体的经济指标，并突出各自的侧重点，形成完整的经济指标体系，从而准确地反映领导干部履行经济责任的情况。②根据经济指标体系，合理划分定性等级。以组织部门意见为主，根据各项经济指标体系进行定性分类，按照分值实行等级制，比如分为“优秀、良好、一般、合格、基本合格、不合格”等定性等次，相应的与干部提拔、重用、留任、诫勉、免职等措施挂钩。
    同时，作为审计人员要认识到领导干部的选拔任用受学历、工作业绩、政治修养及机遇等诸多因素的影响，经济责任审计结果只是干部选拔任用和管理监督参考性依据之一，只能起到一个“门槛”和“把关”的作用，切勿期望过高。
    三、“交叉审”“联合审”是解决“下审上”问题的手段而非根本
    近年来，市级委托县级审计机关审计处级领导干部逐年增加，尤其是俗称的县委“五小家”（县委办、组织部、宣传部、统战部、政法委），其单位为科级，但一把手均为县委常委兼职。这种“下审上”的现象在当前审计管理体制下对审计工作带来了很大的负面影响。坚持原则会得罪领导，不但对审计机关领导个人和审计人员有影响，也影响了审计地位，不利于审计工作的开展。不坚持原则处理，则又影响了审计权威性。尽管针对这一情况各地采取了“区县交叉审”、“上下联合审”等新模式，但也无法从根本上解决这一难题，反而加大了审计成本，长此以往，基层审计机关也难以承受。实际上，经济责任审计已将审计对象从监督单位转向监督领导干部个人，被审对象一般都比审计干部位高权重，部分领导甚至可能决定或影响审计工作，“下审上”是一种普遍的现象。由于权力不对等的尴尬和审计手段的软弱，审计人员往往避免不了产生怕得罪人的思想，手下留情的多，坚持原则的少。审计结果也往往质量不高，与党委组织部门的要求存在很大差距。
    笔者认为要从根本上解决上述问题，关键在于改变现行的管理体制。一种方式是将审计机关从地方政府中独立出来，实行省以下垂直管理，在领导任免、人员编制、经费等方面由上级审计机关统一调配，从而确保审计机关独立行使审计监督权，成为地方党委鉴证、评价领导干部行政管理效率和经济责任履行情况的中介机构。另一种方式是在现有基础上加强领导体制，充分发挥党委的领导权威和政治优势。要把经济责任审计工作纳入领导干部反腐倡廉体系、监督管理体系和目标责任考核体系，建立县委县政府主要领导挂帅，党委统一领导，政府直接抓，纪检、组织、监察、人事、审计等部门共商的组织领导格局。将领导小组办公室设在组织部门，由组织部长或分管干部工作的副部长兼任办公室主任，形成具有政治优势和领导权威的经济责任领导体制和长效机制，将审计变为党委加强监督的“得力工具”，从而达到公平公正鉴证评价领导干部的最终目的。同时，要根据工作形势发展的需要，一方面增编进人、扩充经济责任审计力量，一方面加强业务培训、提高审计人员素质。只有这样，才能从根本上解决当前经济责任审计中存在的一些困难和问题，充分发挥经济责任审计在加强党政干部管理、促进党风廉政建设方面的作用。（宋成钧）
    

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