绩效审计代表着现代审计发展的主潮流，是未来国家审计发展的必然方向。国家审计署在《审计署2008至2012年审计工作发展规划》提出：“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。”但当前，基层审计机关开展绩效审计仍存在诸多困难，离上述目标要求相距甚远，有必要进行深入的思考。
    一、现状
    目前，各地基层审计机关在财政决算执行审计，领导干部经济责任审计、投资审计和专项资金审计等多个领域；除了对其真实、合法性进行审查外，已开始着手对其经济性、效率性、效果性进行审计查证与评价，这表明绩效审计的观念在我国基层审计机关已经萌芽、成长。当前我国基层绩效审计主要具有以下特征：一是绩效审计寓于真实、合法审计之中、真实、合法审计尚处在主导统计地位，但绩效审计呈逐步上升之势；但完全单一的绩效审计尚不多见。二是绩效审计的水平普遍不高。三是审计成果利用不充分，欠缺应有的利用平台。四是绩效审计发展极不平衡，绝大部分基层审计机关尚处在摸索阶段。
    二、困难
    当前，开展绩效审计对基层审计机关而言，仍面临诸多困难，主要有：
    1、现行审计体制的制约。我国现行的审计体制属于典型的行政体制，基层审计机关是在地方行政长官与上级审计机关的双重领导下开展工作。该体制对基层审计的建立与发展起到了重大推动作用。但在开展绩效审计方面已凸现其弊端。
    其一、制约了审计人员的独立性。绩效审计的主要对象是各级地方政府及其行使公共管理职能的部门。具体一点来说是地方政府行政长官及其重要部门的行政长官。因此，在现行的审计体制下，审计人员的独立性势必会产生严重挑战，能否客观公允地进行审计评价值得拷问。
    其二、制约了绩效审计的范围与深度。绩效审计重在对行政权力的监督与制约，但现行管理体制下，审计并不能对领导的决策权进行审计监督。使得绩效审计仅仅是关于执行情况的局部审计。欠缺应有的深度和广度。  
    其三、制约了审计结果运用。在现行体制下，绩效审计只能将服务各级政府及其所属权力部门作为的最终目的。成果运用的立体平台难以构建，审计成果难以充分利用。
    2、现行审计法律的制约。其一、我国的审计法赋予审计执法者的地位，对被审计单位财务收支的真实性、合法性承担极其严格的法律责任。使得审计人员必须花大部分精力与时间去关注真实、合法性审查，从而影响了绩效审计的投入，制约了绩效审计的发展。其二、我国法律属成文法，具有明显的是在合法性与效益产生冲突时，是维护法律，还是坚持
    3、传统财政财务收支审计观念的制约。传统财政财务收支审计以评价是否真实、合规、合法为其特点。在目前，由于我国市场经济体制尚不十分完善。会计资料虚假、不真实、违规、违纪、违法现象层出不穷。人们对真实性，合法性的要求仍十分强烈。同时，审计人员限于自身责任，对绩效审计的重要性认识不足，在实际工作中大都满足于对会计资料的真实性，对经济活动合规、合法性的审查与判断。着眼于微观的不少，立足于宏观的不多。审计更多地局限于纠错防弊，缺乏对经济活动效益性的分析与评价。
    4、欠缺比较成熟的理论作指导。当前，我国绩效审计的理论探导尚存在一个引进来的阶段，还没有形成其有中国特色，适合中国实践的理论成果。基层审计机关开展绩效审计目前既无可遵循的相关准则。也无相对统一的评价标准，因而绩效审计的成果相对不高，其所能发挥的作用极其有限。从而严重制约当前基层审计机关大范围开展绩效审计。
    5、基层审计工作人员综合素质欠缺，难以满足绩效审计高标准的要求，开展绩效审计涉及方方面面，必须运用多学科的知识，采用多样化的审计方法。采取多种审计手段。而当前基层审计人员相对老化，知识层次相对较低，知识陈旧，且相对集中于财务会计及审计之中，欠缺懂管理、通社会科学、熟法律、工程的复合型人才。审计视野相对狭窄。难以满足绩效审计综合性强，层次高的需要。
    三、对策
      1、积极推进我国审计体制改革，逐步建立有中国特色，适应绩效审计的审计体制。体制改革并非一朝一夕。现阶段谈论建立立法型审计体制尚不现实。但笔者认为可以在现行体制下进行局面变革，以人大授权委托的形式为最佳。由地方人大根据本地区人民关注的焦点、热点及经济工作中的重点、难点，进行选择，委托授权于审计机关，开展专项绩效审计。这样，一是体现了审计服务于人民大众的根本目的。二是有了审计成果运用的平台。三是借助人大的权力，可以使审计成果得到充分利用。四是可以在一定程度上降低现行审计体制对绩效审计的制约。
    2、切实坚持以科学发展观为统领。科学发展观是统领我国经济社会发展的指导思想。地方审计机关不仅要以科学发展观来指导自身的发展，更应把科学发展观作为开展绩效审计的指导思想和审计依据。一是要用科学发展的眼光、长远的眼光，从宏观上、整体上进行全方位审视，作出科学、合理、中肯的审计评价，提出科学、合理富有建设性的意见、建议。二是要跳出现有的法律局限，用科学发展观对现行的法律、法规进行审视。以科学发展观作为最高审计依据。
    3、对审计人员法律地位进行新界定。逐步弱化审计人员的执法者的地位，强化服务者的地位。绩效审计要求审计人员的是服务者，而不是执法者。与被审计单位有着超然的独立性，而不是执法者与被执法者的关系，以提供客观、独立、公允的审计报告为已任，而不是以下达审计决定为目的，绩效审计的审计人员以自身责任与审计机关共同承担责任。
    4、尽快制定绩效审计的有关准则和指南，逐步建立符合各行各业实际的绩效审计标准和规范。在上级国家审计机关没有制定相关准则和指南，出台统一的标准和规范的情况下，基层审计机关可结合自身及当地实际，作必要的绩效审计理论与实践探索，总结经验教训，制定并形成具有地方特色的绩效审计评价体系。以指导和推进绩效审计的开展。
    5、强化培训，促进现有审计人员提高自身素质，尽快掌握绩效审计的本领。对基层审计机关而言，近期内对审计人员结构进行较大的调整是不现实，因此，以建立学习型审计机关为动力，重点应加强对现有审计人员进行绩效审计培训。培训的内容应当从理论与实践两个方面入手。在理论方面既要加强专业知识的培训，更应强化统计学、计算机、法律、管理、环境学、社会科学相关知识的培训。要通过培训、拓宽审计人员的视野，更新审计人员的知识储备，增强审计人员创新意识。在实践方面，要突出绩效审计实务的培训，促进审计人员熟练掌握绩效审计的各种技术和技巧，促进审计人员在开展绩效审计项目时能准确把握各项目之中的异同，能够用联系、发展的观念看待和解决审计查出的问题。在培训方式上不能局限于脱产办班一种形式，可以尝试单独自学、集中研导，以项目审计代训等多种方式来进行培训。（唐发光 袁毅谦）

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