金融审计发挥“免疫系统”功能的初步建议
易凯（审计署驻重庆特派办）
2008年初，国家审计署审计长刘家义提出了“国家审计免疫系统论”的重要观点，认为国家审计是国家经济、社会运行的“免疫系统”。顾名思义，“免疫系统”的本质功能可以概括为：实现或加强肌体对外部风险病害的预防、识别、抵御和强化。金融审计作为国家审计的重要组成部分，通过强化内控检查监督，实时监控金融运行，揭露重大违法违规以及巩固事后整改落实等不同层次的审计监督行为，在保障国家金融安全，防范化解金融危机方面发挥了重要作用。当前，我国抵御金融危机采取的措施已经初见成效，宏观经济出现复苏迹象。但其增长基础尚不牢固，“二次探底”的隐忧仍然存在。保持新增信贷均衡投放，控制通货膨胀苗头，加大结构调整力度已经成为宏观调控新的政策信号。在这样的政策背景下，金融审计要进一步发挥“免疫系统”作用，应当在以下方面作出加强和改进。
一、将评估国家经济调控政策本身及其实施效果作为审计工作的主要方向，以促进调控政策的贯彻落实和调整完善。
目前金融审计为应对金融危机实施的项目，如金融机构贯彻落实国家宏观调控政策情况的审计调查，基本上围绕新增贷款投向及资金使用上的问题展开，更多的是从微观着眼，揭露各种违规现象，虽然为国家加强和改善宏观调控提供了不少有价值的参考信息和意见，但在政府宏观经济管理活动本身的评价上相对涉及较少，国家审计的宏观监督作用发挥还不够全面。尤其是当前新年肇始，宏观经济呈现复苏态势，经济刺激政策的存续走向已经引发广泛讨论的背景下，更加需要金融审计注重从评价政策本身及实施效果出发，更好的发挥对政府宏观经济管理的监督改进和决策参谋作用。
二、在坚持查处大案要案的基础上，进一步揭示公司治理缺失、内控失灵等金融系统性风险。
发现揭露重大违法违规问题和案件线索是历年来金融审计取得成果的突出表现之一。但与纷繁芜杂的金融运行活动和天量的新增贷款相比，审计所能直接覆盖的始终只是其中极小部分，单纯揭露几起大案要案并不能起到改善整个金融运行的目的。因此，查处大案要案的目标不可放松，但不能“为案件而查案件”，应注重对查证成果加以更深层次的利用，通过剖析典型案例，分析其成因、手法和后果，就金融机构的法人治理结构、内部控制、风险管理、操作程序等环节作出较为全面客观的评价，揭示治理缺失、内控失灵等导致案件的制度性原因，提出有针对性的改进建议。更进一步，还应对由案件折射出的政策法规、外部环境、行业监管等方面的缺陷和不足进行探究，以从根本上达到促使被审计单位改进经营，完善管理，有效控制系统性金融风险的目标。
三、拓宽审计监督的业务范围，加强对各类金融创新的了解掌握，防止银行信用无限扩大，催生资产泡沫和信贷风险。
随着金融业对外开放和行业竞争程度的提高，国际化趋势和新型金融工具、金融产品的开发运用成为金融领域的显著特征，各类中间业务、衍生业务在金融机构营业收入中的比重业不断上升。信贷业务中也陆续出现了搭桥贷款、固定资产支持融资、“银信政”模式融资等新型融资方式。与之相比，金融审计目前还更多的停留在以传统信贷业务为主要审计范围的阶段，对各类金融创新的关注了解程度不够，一定程度上影响了审计结论和意见的客观真实性。因此在应对金融危机过程中必须加大对相关金融创新的学习了解和审计调查力度，防止金融机构利用此类产品变相增加违规信贷投放，催生资产泡沫和信贷风险。
四、以经济责任审计为切入点，监督评价金融监管机构的职责履行情况。
目前金融审计对“一行三会”的审计监督已形成长效机制，但在审计内容上仍是将上述金融监管机构作为国家政府机关的组成部分，重点审计其预算执行和财务收支情况。监管机构领导人任期经济责任审计涵盖内容广泛，但受其任期限制，无法形成常态。而金融危机带来的经验教训之一就是金融监管层过于放任金融市场自由和产品创新，监管力度宽松。因此，金融审计应对金融危机的重要举措之一应该是拓宽自身“金融再监督”的职能范围，由单纯的预算财务监督逐步扩展到对监管当局履行监管职能的情况进行检查和评价，以此推动金融监管水平的提高，切实防范监管者的道德风险。
五、适应国内金融业发展趋势，扩大审计对象范围。
一是适应金融混业经营趋势，加强非银行金融机构审计。尽管目前在法律层面还没有松动，但金融领域的混业经营已是大势所趋。一方面是商业银行、保险公司、证券公司之间的业务交叉愈加频繁，冠以“银证”、“银保”名称的金融产品层出不穷。另一方面是大型金融机构之间的并购行为层出不穷，大型金融控股集团隐然成形，甚至连金融业以外的大型央企也开始插足其间，如平安集团并购深圳发展银行、中国移动入股浦发银行等。这就要求金融审计充分发挥从事混业监督的天然优势，逐步将不构成金融审计主要内容的证券、保险、信托等业务纳入常规审计监督范围。
二是适应金融机构成立发展的趋势，在保持中央金融机构审计监督的同时，加大对地方金融机构的审计力度。截至目前，金融审计的主要对象范围都限于中央级的大型金融机构。但例如邮政储蓄银行、各地的城市商业银行及农村商业银行等政府部委或地方出资建立的金融机构正呈高速发展趋势。这些地方金融机构在资产实力、内部管理等方面都相对薄弱，部分金融机构还存在着相当风险，但为了争夺市场份额不惜忽视风险防控，可能形成局部区域的系统性风险。金融审计应充分发挥自身优势，尽可能填补这部分审计空白领域，更为全面的发挥“免疫系统”作用。（易凯）
一、将评估国家经济调控政策本身及其实施效果作为审计工作的主要方向，以促进调控政策的贯彻落实和调整完善。
目前金融审计为应对金融危机实施的项目，如金融机构贯彻落实国家宏观调控政策情况的审计调查，基本上围绕新增贷款投向及资金使用上的问题展开，更多的是从微观着眼，揭露各种违规现象，虽然为国家加强和改善宏观调控提供了不少有价值的参考信息和意见，但在政府宏观经济管理活动本身的评价上相对涉及较少，国家审计的宏观监督作用发挥还不够全面。尤其是当前新年肇始，宏观经济呈现复苏态势，经济刺激政策的存续走向已经引发广泛讨论的背景下，更加需要金融审计注重从评价政策本身及实施效果出发，更好的发挥对政府宏观经济管理的监督改进和决策参谋作用。
二、在坚持查处大案要案的基础上，进一步揭示公司治理缺失、内控失灵等金融系统性风险。
发现揭露重大违法违规问题和案件线索是历年来金融审计取得成果的突出表现之一。但与纷繁芜杂的金融运行活动和天量的新增贷款相比，审计所能直接覆盖的始终只是其中极小部分，单纯揭露几起大案要案并不能起到改善整个金融运行的目的。因此，查处大案要案的目标不可放松，但不能“为案件而查案件”，应注重对查证成果加以更深层次的利用，通过剖析典型案例，分析其成因、手法和后果，就金融机构的法人治理结构、内部控制、风险管理、操作程序等环节作出较为全面客观的评价，揭示治理缺失、内控失灵等导致案件的制度性原因，提出有针对性的改进建议。更进一步，还应对由案件折射出的政策法规、外部环境、行业监管等方面的缺陷和不足进行探究，以从根本上达到促使被审计单位改进经营，完善管理，有效控制系统性金融风险的目标。
三、拓宽审计监督的业务范围，加强对各类金融创新的了解掌握，防止银行信用无限扩大，催生资产泡沫和信贷风险。
随着金融业对外开放和行业竞争程度的提高，国际化趋势和新型金融工具、金融产品的开发运用成为金融领域的显著特征，各类中间业务、衍生业务在金融机构营业收入中的比重业不断上升。信贷业务中也陆续出现了搭桥贷款、固定资产支持融资、“银信政”模式融资等新型融资方式。与之相比，金融审计目前还更多的停留在以传统信贷业务为主要审计范围的阶段，对各类金融创新的关注了解程度不够，一定程度上影响了审计结论和意见的客观真实性。因此在应对金融危机过程中必须加大对相关金融创新的学习了解和审计调查力度，防止金融机构利用此类产品变相增加违规信贷投放，催生资产泡沫和信贷风险。
四、以经济责任审计为切入点，监督评价金融监管机构的职责履行情况。
目前金融审计对“一行三会”的审计监督已形成长效机制，但在审计内容上仍是将上述金融监管机构作为国家政府机关的组成部分，重点审计其预算执行和财务收支情况。监管机构领导人任期经济责任审计涵盖内容广泛，但受其任期限制，无法形成常态。而金融危机带来的经验教训之一就是金融监管层过于放任金融市场自由和产品创新，监管力度宽松。因此，金融审计应对金融危机的重要举措之一应该是拓宽自身“金融再监督”的职能范围，由单纯的预算财务监督逐步扩展到对监管当局履行监管职能的情况进行检查和评价，以此推动金融监管水平的提高，切实防范监管者的道德风险。
五、适应国内金融业发展趋势，扩大审计对象范围。
一是适应金融混业经营趋势，加强非银行金融机构审计。尽管目前在法律层面还没有松动，但金融领域的混业经营已是大势所趋。一方面是商业银行、保险公司、证券公司之间的业务交叉愈加频繁，冠以“银证”、“银保”名称的金融产品层出不穷。另一方面是大型金融机构之间的并购行为层出不穷，大型金融控股集团隐然成形，甚至连金融业以外的大型央企也开始插足其间，如平安集团并购深圳发展银行、中国移动入股浦发银行等。这就要求金融审计充分发挥从事混业监督的天然优势，逐步将不构成金融审计主要内容的证券、保险、信托等业务纳入常规审计监督范围。
二是适应金融机构成立发展的趋势，在保持中央金融机构审计监督的同时，加大对地方金融机构的审计力度。截至目前，金融审计的主要对象范围都限于中央级的大型金融机构。但例如邮政储蓄银行、各地的城市商业银行及农村商业银行等政府部委或地方出资建立的金融机构正呈高速发展趋势。这些地方金融机构在资产实力、内部管理等方面都相对薄弱，部分金融机构还存在着相当风险，但为了争夺市场份额不惜忽视风险防控，可能形成局部区域的系统性风险。金融审计应充分发挥自身优势，尽可能填补这部分审计空白领域，更为全面的发挥“免疫系统”作用。（易凯）
| 【关闭】 【打印】 |
