[摘要]  国际金融危机对我国的社会保障事业产生了一系列影响，社会保障基金收支、保值增值受到重大影响，社会保障制度的缺陷也在金融危机的背景下凸显。有效发挥社保审计的职能，促进统筹社会保障建设，加强社会保障制度整合，完善社会保障体制与机制，探索安全稳定的社会保障基金投资方式是当前应对金融危机的影响，实现经济和社会成功转型所必须采取的措施。

    [关键词]  金融危机  社保审计 社会保障  
       
    一、引子
    2008年华尔街的蝴蝶效应引发了全球的金融海啸，随着美国两大房产公司房利美和房地美被政府接管，美国华尔街上排名前5位的投资银行雷曼兄弟公司破产，美林证券被并购，以及美联储联合其他大银行出资7000亿美元救市，并由此掀起的全球股市持续低迷等一系列事件的接续发生，使美国的金融危机逐渐蔓延至其他国家，形成全球性的金融海啸，随之引发的经济衰退、失业、股市低迷，并进而逐渐开始侵蚀实体经济。美国次贷危机引发的全球金融危机给中国经济和社会发展带来了前所未有的挑战，对我国社会保障制度建设也产生了重大影响，对社保审计提出了新的要求。
    二、国际金融危机下，我国社会保障事业面临的几大问题
    近年来，我国社会保障体系的建设不断向广度和深度推进。党的十六届六中全会提出了逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系，党的十七大报告进一步阐述了我国社会保障建设的目标。各地努力扩大社会保险覆盖范围，加强社会保险基金征缴和管理，提高各项社会保险待遇水平。我国正处于社会保障加速改革、逐步实现全面定型的关键时期，但在国际全球金融危机面前，我国社会保障的一些制度性和深层次问题逐渐显现。
    (一)社会保障基金运行机制面临冲击。
    1.社会保障基金收支受到影响
    金融危机导致社会保障基金的收入减少和支出增加。一方面，金融危机通过对企业效益和劳动者就业影响的传导机制，给社会保险制度的运行带来了一定的冲击。一些企业效益下滑甚至停工、破产或倒闭致使不缴或少缴社保费的现象有所增加，社会保险基金的收入大大减少。另一方面，社会保险基金中的失业保险金等支出出现超常规增长，造成社会保险基金规模增速下降，甚至社会保险基金盈余减少。从理论上讲，通过社会保障支出的增长应对金融危机并不是一件坏事，恰恰相反，它有助于增加有效需求，降低金融危机带来的负面影响。从这个意义上看，社会保障制度是抑制金融危机的“减震器”，是促进经济增长的“驱动力”。但是，社会保障作为经济增长的“驱动力”，是以健全完善的制度为前提的。如果社会保障体系缺陷长期得不到弥补完善，公平性和有效性得不到有效保障，社会保障就不能起到有效地发挥化解社会风险、降低经济危机负面影响的功能，社会发展中的诸多问题可能会在金融危机的诱发下不断积聚，引发巨大的社会风险，导致社会危机。
    2.社会保险基金保值增值难度加大
    自2000年以来，以“安全至上”为投资原则的带有战略性储备的全国社会保障基金的年均投资收益率接近9%。2008年，受金融危机等因素的影响，全国社保基金交易类资产公允价值变动额约为-620亿元，权益投资收益额约为-390亿元，投资收益率约为-6%。武汉科技大学金融证券研究所所长董登新推算，全国社保基金投资股市的资金可能损失了一半左右。他推算的依据是，年报资产负债表公布的“可供出售的金融资产”数额，2008年底比年初减少了近45%。此外，国家为应对金融危机而采取的积极的财政政策和适度宽松的货币政策，又可能导致危机后的“通胀”，社会保险基金贬值风险加大。虽然2009年社保基金权益投资收益率有所回升，但2008年的教训仍是不容小觑的。
    3．社会保险基金的安全性堪忧
    社会保险基金是老百姓的“养命钱”、“保命钱”，其安全性直接关系到投保人的社会保险权益，不允许以任何方式侵蚀。但社会保险基金的管理体制和监督体制不完善使我国社会保险基金的安全性令人堪忧。私人侵蚀社会保障基金的行为，公权力侵害社会保障基金的现象以及基金运行不畅、难以保值增值的问题在我国仍不时发生。
    （二）社会保障制度几大缺陷凸显。
    由于受社会结构、体制机制、思想认识与立法滞后等因素的影响，我国社会保障制度建设存在许多问题。这些问题在金融危机的冲击下变得更加突出。
    1.社会保障制度覆盖面偏小，待遇水平偏低
    我国目前的社会保障主要覆盖于城市，即使在城市，保障面也有限。如1993年颁布的失业保险法规只限于国有和集体企业，相当数量的劳动者尚未纳入社会保障范围。截至2009年底，参加基本养老保险、失业保险和工伤保险的人员分别为2.35亿人、1.27亿人、1.49亿人，占城镇就业总人口3.11亿人的75.56%、40.83%和47.91%。据2010年3月9日全国总工会发布的专项调研显示，在城镇就业人口中，养老、医疗保险参保率仅为62%和60%。新型农村合作医疗参合率虽然有了一定程度增长，但离全民医保的目标还有差距。特别是非公经济单位的员工、非正规就业人员和农民工的社会保险困难重重。
    我国社会保险待遇水平偏低，仅以养老金为例，2009年，我国启动了自2005年以来的第五次养老金上调工作。养老金的不断上调从一个侧面反映出我国的平均养老金给付水平偏低，缺乏正常的增长机制。
    2.社会化程度低，利益不平等，社会保障制度存在弱化公平的倾向
    调节收入分配、实现社会公平，是社会保障的重要功能。我国现有的社会保障制度不但未能有效发挥调节收入分配的作用，反而在城乡之间、地区之间、群体之间、行业之间形成新的不公平。如现行的失业保险制度，失业保险虽说对国有、集体企业职工的名义覆盖范围已较广，但由于基金收缴比例低，基金总量少，并且只对几种特殊类型的失业人员发放，企业待业人员及下岗人员实际上无法从失业保险中得到帮助，而他们事实上都处于一种非自愿的失业状态。在一些地方出现了以下状况，一方面失业保险没有对困难的下岗职工发挥应有的保障职能，另一方面因实际的只取不支现象，失业保险基金又在以很高的速度积累，失业保险基金被挪作他用的现象时有出现。
    再如养老保险，世界各国企业缴纳的基本养老保险费率一般为10%，国际警戒线为20%。我国目前由企业缴纳的基本养老保险费率已达20%，在部分地区甚至更高，已经接近或超过国际警戒线。加上其他社会保险，我国企业缴纳的社会保险综合费率为30%左右。费率偏高不仅对社会保险扩面以及社会保险费征缴形成障碍，而且企业用工成本的提高削弱了企业的市场竞争力，不利于劳动密集型企业的发展，进而对扩大就业产生不良影响，当企业遭受金融危机冲击时表现更为明显。
    3.资金筹措方式不合理，导致资金来源匮乏
    从世界上其它各个国家的情况来看，无论是发达国家还是发展中国家，其社会保障基金占国民生产总值的比重都是逐步提高的。这一点可以从社会保障税占其政府总税收的比重变化推测而来。例如，美国1940年的社会保障税占总税收的比重为13.3％。1979年这一比重已升为24.1％；巴拿马1985年社会保障支出占政府总支出的比重为13.5％，1990年这一比重己升至20.26％；而瑞典社会保障开支占国民生产总值的比重在1983年甚至高达65％。但对于我国而言，2005年社会保障、福利支出仅占GDP的7.3%。此外，在社会保障资金的筹集方面也相当困难，与西方国家不同，我国没有设立社会保障税，尽管我国也有社会保障基金由国家、单位和个人三方共同负担的相关规定，但由于思想观念、企业效益等多种原因，逃缴拖欠保费的现象相当严重。再加上地方财政支出结构调整力度不够，对中央财政依赖性较大，一些补充社保基金的渠道尚未落实等原因都导致社保基金无法及时筹措到位。
    4.立法不完善，政府职责有待进一步理顺
    近年来，我国已经加强了有关社会保障制度方面的立法工作，陆续出台了《失业保险条例》、《城市居民最低生活保障条例》等一系列相关政策法规。但是，还有一些社会保障领域的立法，如社会救济、社会福利方面的立法尚未形成，需要进一步完善。而与此同时，由于法制化水平不高，立法层次较低，即使已有法规也存在缺乏执法力度问题，保障制度难以落实。
    此外，我国现行的社会保障制度缺乏统一的设计与协调，缺乏整体性、规范性。社会保障的领导、管理、经办、服务和监督分散，形成了多头分散管理的格局。由于多头管理、政出多门，实际工作中决策和管理的摩擦碰撞加大，主管部门利益矛盾主要表现在管理费用的提取上，一定程度上造成了政策执行的偏离和低效。此类管理体制上的问题在一定程度上影响了社会保障事业的健康发展。
    三、国际金融危机下，社会保障事业的发展对社保审计进一步提出要求
    胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出：“必须在经济发展的基础上．更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革．扩大公共服务，完善社会管理促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”这是中国共产党贯彻全心全意为人民服务根本宗旨、追求公平正义的郑重宣示，再次体现了党关于以人为本建设和谐社会的理念。
    切实解决民生问题是落实科学发展观、构建和谐社会的具体体现。民生既是人民群众利益最直接、最根本的载体，又与国家经济社会发展紧密相联。在国际金融危机和世界经济衰退的背景下，党中央及时地提出了保增长、保民生、保稳定的应对方针，以解决民生问题为重点，保持经济的平稳较快增长。国务院总理温家宝在2010年3月5日作的《政府工作报告》中指出：“改善民生是经济发展的根本目的。只有着力保障和改善民生，经济发展才有持久的动力，社会进步才有牢固的基础，国家才能长治久安。”“要多渠道增加全国社会保障基金，加强监管，实现保值增值。”“要加快构建更加完善的社会保障安全网，使人民生活有基本保障、无后顾之忧。”
    上述理念和要求无不与社会保障审计(以下简称社保审计)工作紧密相连。因此，我们要从战略的高度进一步认识着力解决民生问题在应对国际金融危机中的重要意义，通过着力解决民生问题拉动社会经济发展，通过社会经济发展进一步改善民生，实现国际金融危机的背景下的化“危”为“机”。
    加快社保审计发展成为金融危机时期社会保障事业发展的有力推助器，它要求社保审计在社保资金的真实性、安全性方面加大监督力度，当好社保资金看护人。社保资金的效益性方面要求社保审计对基金的运行绩效进行客观评价，提高社会保障基金运行的效能、效果；社保资金的公平性、公开性，更需要审计监督明确宗旨，强化原则。以促进社会保障体系框架的建设为着眼点、完善社会保障制度为着力点、监督社保政策执行为入手点，充分发挥社保审计在促进国民经济又好又快发展和构建和谐社会中的作用。这也是应对国际金融危机的冲击，促进我国社会保障制度的建设，建立更加健全、更加完善的社会保障体系，以解除劳动者的后顾之忧，稳定民众生活预期和消费信心，达到增加消费、扩大内需的目的，促进经济社会又好又快发展的需要。
    四、国际金融危机下，如何有效发挥社保审计效用
    一是明确关注目标。民生问题事关社会稳定和经济发展，近年来的宏观调控更加大了对民生领域的财政扶持。审计机关要围绕涉及群众利益的难点热点问题，从老百姓切身利益出发，切实为贯彻中央宏观调控政策服务，促进管理和制度的健全完善。社保审计中，民生相关投资是重要领域之一，要重点关注政府投资建设保障性住房情况、城乡最低生活保障资金、“五项”社会保险基金、农村合作医疗、农村社会养老保险等民生工程的审计力度，加强对涉及民生的财政专项资金的审计力度，通过对社保、医疗、住房等领域的审计，在揭露重大违法违规问题的同时，积极探索建立相应的绩效评估指标体系，关注社会保障领域政策目标的实现情况，反映政策实施中存在的体制性障碍和制度性缺陷，促进社会保障政策制度的完善和经济发展创造良好的社会环境。
    二是把握努力方向。加强社会保障的执法监督和社保资金的管理监督。监督检查社会保障方面法律、法规、规章和政策等的贯彻落实。社会保障规章制度及相关政策的制定出台后，社保审计应履行职责，监督检查各项社会保障规章制度的落实情况。依据社会保障有关的法律、法规、规章及政策，监督用人单位是否依法履行义务，委托、授权并监督社会保障事业承办机构认真履行职责，按规定征缴社会保险费，运营社会保障资金，确保参保人员享受社会保障待遇。体现政府通过对各个环节的监督检查，维护参保人的利益，以保证社会保障制度的健康运行及持续发展。
    三是不断改进社会保障审计方式方法。随着对社会保障资金审计新的定位，传统的查错纠弊审计技术与方法已无法满足社会保障审计发展的要求，必须从效益的角度、风险的层面来分析和研究满足社会保障审计的方式方法。
    事后监督与预警监督相结合。审计机关通过对社会保障资金的事后监督，揭露了社会保障制度运作中存在的缺陷，纠正了制度执行中违规行为，维护了社会保障制度正常运转，但对社会保障制度长期运行中形成的积重难返的问题，如人口老龄化带来的养老保险金支付高峰、失业规模扩大带来的影响等，往往不能被及时的提前预警，致使危机来临时措手不及，没有真正体现出社会保障资金审计维护广大人民群众根本利益的最终目标，因此，审计机关对社会保障资金不但要进行经常性的事后审计，而且应当将长期性的、宏观性的预警监控纳入自己的职责范围，通过计算机网络系统对社会保障资金实行连续监控将事后监督与预警监督相结合
    社保审计与其他审计相结合。目前对社会保障资金进行有效监督，应该注重与财政审计的结合，分析财政支出结构中社会保障项目支出所占的比重，新增财力中有多少用于补充社会保障资金，分析社会保障资金收入、支出结构，及时提出调整不合理的财政支出结构；注重与经济责任审计的结合，检查企业领导人在任职期间，是否按规定同有关劳动者签定劳动合同，是否按规定、标准为全部职工参保，及时、足额缴纳有关社会保险费；注重微观审计与宏观分析相结合，着力从制度和管理上揭露分析问题，根据问题产生的环节、责任以及主、客观原因提出有针对性、切实可行、行之有效的审计建议，为宏观决策提供依据。
    审计与审计调查相结合。重点对资金的筹集、管理、使用环节的真实性、合规性、效益性进行审查，对参保的覆盖面、企事业单位缴费基数是否符合规定、有无故意拖欠或拒缴最低生活保障及救灾、捐赠款物是否按规定到位等进行延伸审计调查。
    只有不断改进社会保障审计方式方法才能全面把握社会保障资金状况，完整地反映和揭示社会保障资金运作过程中存在的弊端以及制度缺陷。
    四是强化自身队伍建设。加强培训，提高社保审计人员的素质。近年来，随着社会保障事业的发展和进步，新的社会保障管理手段不断出现，技术日益复杂，知识越来越专门化。在这种情况下，作为社会保障行业的监督人员，必须不断更新知识，掌握最新技术，时刻关注社会保障发展动向，这样才有能力驾御各种问题，真正为防范和化解社会保障事业中的风险出谋划策。
    如计算机使用方面，以社会保险为重点的社会保障资金，其自身运行存在着资金量大、环节多、管理的重复性、时效性强等特点，其管理方式和手段日益先进，决定了社会保险资金的运行对计算机信息系统的依赖性。与此同时，社会保障工作直接面对基层，社保业务纷繁复杂，业务量大、涉及面广，数字化、信息化应用水平不断提高，使社会保障审计环境发生了巨大变化，传统的审计技术方法已不能满足信息化高速发展的要求，全面利用审计通用软件和社会保障专业软件对被审计对象的信息系统进行处理、分析，并运用计算机审计技术审查输入、输出数据库的真实性、可靠性，测试计算机网络系统的内部控制制度，评价被审计对象预防数据被毁和被偷窃的控制措施，审查计算机舞弊，评价数据的保密性和系统防错控制，审查和评价会计电算化系统的效率性、效果性，是社会保障审计发展的目标。随着计算机网络技术的不断成熟，审计人员通过计算机远程审计达到连续审计监控、实现对社会保障资金的实时监控应在不久的将来得以实现。
    此外，我国的社会保障事业起步较晚，目前的发展要求高、速度快，尤其国际金融危机的出现更对社保审计人员提出了新的更高要求。社保审计人员需要迅速掌握和更新社保知识，时刻明晰我国社保事业发展进程，不仅能够从宏观和微观方面，多角度、多层面分析我国社会保障事业发展状况，更应具有前瞻性和预警性。因此，要定期对社保审计人员进行理论培训和业务实践培训，普及与更新计算机技术，使他们掌握新知识、新技能，从而保证审计人员具有较高的综合素质，形成一支社保知识丰富、审计能力突出、计算机技术过硬的社保审计队伍，促使社保审计质量上升到一个新的台阶。（作者：王佳佳  审计署驻昆明特派办）
    
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