浅谈绩效审计的“免疫系统”功能
刘文娟（审计署兰州办）
摘要：国家审计的“免疫系统论”是对中国特色社会主义国家审计制度的更高定位，它丰富了国家审计的内涵，拓展了审计工作的外延，对于全面提高审计工作水平具有重要的现实指导意义。本文以国家审计的“免疫系统论”为立足点，结合绩效审计，从绩效审计的“免疫系统”功能的内容、如何在绩效审计中发挥审计的“免疫系统”功能、在绩效审计中加强“免疫系统”功能的手段三个方面入手，对绩效审计的“免疫系统”功能进行了探讨。
关键词：绩效审计 免疫系统 国家审计
国家审计的“免疫系统论”是刘家义审计长在总结过去25年国家审计的基本经验和分析国家审计目前面临的形势与任务的基础上，提出的关于国家审计本质及其作用的新认识。“免疫系统论”是对中国特色社会主义国家审计制度的更高定位，它丰富了国家审计的内涵，拓展了审计工作的外延，对于全面提高审计工作水平具有重要的现实指导意义，《审计署2008至2012年审计工作发展规划》也将充分发挥国家审计的“免疫系统”功能作为审计工作总体目标的重要内容。本文将以国家审计的“免疫系统论”为立足点，结合绩效审计，对绩效审计的“免疫系统”功能进行探讨。
一、 绩效审计的“免疫系统”功能的内容
温家宝总理2008年3月在第十一届全国人民代表大会第一次会议上提出，政府工作以后要更加重视加强和改善宏观调控，更加重视推进改革开放和自主创新，更加重视调整经济结构和提高发展质量，更加重视节约资源和保护环境，更加重视改善民生和促进社会和谐。为了更好的为政府工作服务，发挥审计的建设性作用，就要求审计机关大力开展绩效审计。通过开展绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性；促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度；促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。
大力开展绩效审计是审计机关适应我国经济社会发展的重要途径，随着国家审计“免疫系统论”的提出，绩效审计的“免疫系统”功能成为我们研究的一个方面，本人认为绩效审计作为审计机关的一项重要工作任务，其“免疫系统”功能主要有防御性功能、建设性功能、监视与制约功能三个方面的内容。
（一）发挥防御性功能，抵御各种外部因素对国家经济社会的侵害。
随着全球化进程的不断加速，国内政治、经济、社会、文化等各个方面，都日益受到外部因素的影响。特别是改革开放三十年来，我国快速融入世界经济，各方面都发生了很大的变化，对外开放在给我国带来大量机遇的同时，也伴随着越来越大的风险，国际政治、经济、社会及科学技术的重大变化已与国内的发展密切相关。审计机关应当通过在财政、金融、企业等各个审计领域开展绩效审计，在对不同领域、不同层次的问题的比较和借鉴中，发现苗头性、倾向性的问题，通过客观的分析和预测，及时识别、揭示我国面临的各种外部风险，提请国家决策高层及有关部门采取相应对策。如：面对愈演愈烈的国际金融危机，审计署专门对金融危机对我国有关行业的影响进行了专项审计调查，提出了相关的审计建议，为政府下一步的应对措施提供了决策依据，有效的发挥了防御性功能。
（二）发挥建设性功能，促进国家经济社会健康发展。
随着国内、外众多因素的发展变化，客观上需要对国家经济社会运行的大系统中不适应的部分和政策作出调整或进行不同程度范围的重新构建，从而促进国家经济社会的健康发展。国家审计机关可以从项目资金的合规性、经济性、效果性、效率性出发，在各个审计领域开展绩效审计，在揭示问题、查处问题的基础上，通过分析产生问题的深层次原因，提出解决问题的办法和措施，有效的发挥建设性作用，促进我国经济又好又快发展。
（三）发挥监视与制约功能，逐步清除国家经济社会运行过程中出现的违法违规和绩效低下的问题。
我国的绩效审计目标不是单纯的效益性目标，还包括真实、合规性的目标，合规性问题不仅在绩效审计中具有前提性和基础性的作用，而且是绩效审计目标的重要因素。对影响绩效的具有一定普遍性的关键性管理问题的揭露，是我国绩效审计的重点。这里的关键点，一个是重点揭露资金使用过程中的损失浪费和国有资产流失问题及其管理和决策方面的原因，另一个是揭露资金在管理过程中造成的重大损失浪费问题及其法律、法规、制度方面的原因。国家审计机关通过开展绩效审计，可以对违法违规和绩效低下问题进行揭示和查处，维护我国经济社会秩序，有效的发挥监视与制约功能，逐步清除国家经济社会运行过程中出现的违法违规和绩效低下的问题。
二、 如何在绩效审计中发挥审计的“免疫系统”功能
在绩效审计中要充分发挥“免疫系统”功能，审计自身必须要有宏观意识、全局意识。“免疫系统”审计理念强调要在国家层面上对经济社会发挥免疫系统功能，国家层面就是宏观、全局；审计本身不是目的，着眼点是经济和社会。因此，审计人员尤其是审计机关高层领导要有全局意识、宏观意识，要在审计本职岗位上，从对局部、微观调查研究的基础上，跳出审计看经济和社会，跳出局部看全局，跳出微观看宏观；同样，处理局部、微观问题，要有宏观思维、全局考虑，通过具体审计项目，维护国家宏观利益、全局利益。具体来讲，在绩效审计中发挥审计的“免疫系统”作用，需要从以下几个方面入手。
（一）及时发现问题，深入揭露和查处违法犯罪行为。
及时发现问题是发挥审计“免疫系统”作用的重要前提，发现问题是审计监督的首要任务，如同免疫系统必须及时发现入侵机体的病毒和机体器官的重大缺陷一样，不能及时发现问题，审计的“免疫系统”作用便无从发挥。发现问题后，审计机关要对发现的问题查深查透，积极与有关部门协作，深入揭露和查处违法犯罪行为，有效的保障我国财政、金融、企业等各个领域的安全运行。因此，审计机关要切实加强对重点部门、重点资金、重点项目的监督，及时发现经济运行中存在的重大违法违规、重大决策失误、重大损失浪费、损害群众利益、重大经济犯罪等问题，为有效解决这些问题、促进微观经济实体和宏观经济健康运行、发挥“免疫系统”作用打下基础。
（二）拓展审计的内容，创新审计的方法。
我国的绩效审计主要是围绕资金管理和使用的有效性进行的，是广义的、综合目标的绩效审计，这里的有效性包括合法性、经济性、效率性、效果性四个方面。审计机关开展的绩效审计涉及了财政管理、基础设施建设、经贸、农业与资源环保、金融、社会保障、教科文卫、外资利用、信息安全等多个领域。为了更好的发挥审计的“免疫系统”功能，审计机关应该拓展审计的内容，注重从体制、机制、制度以及政策措施层面发现和分析研究问题，提出审计意见和建议，促进政策、法律、制度的落实和完善，推进深化改革，加强宏观管理。关注国家财政安全、金融安全、国有资产安全、民生安全、资源与生态环境安全、信息安全，揭示存在的风险，提出防范和化解风险的对策性建议，切实维护国家安全。在审计的方法上，要以数字化为基础，积极推进计算机审计，总结推广先进的审计技术方法，进一步探索和完善信息化环境下的审计方式。对关系国计民生的特大型投资项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行积极探索实行全过程跟踪审计。
（三）综合分析、充分利用审计成果，提出科学的审计建议。
加强审计成果的综合分析和开发利用，提出科学的审计建议是发挥审计“免疫系统”作用的重要途径。审计项目的实施可以产生一系列审计成果，充分利用这些成果，可以综合发挥审计“免疫系统”的防御、建设、监视与制约功能。一是通过审计报告、审计决定，可以责令被审计单位整改审计问题，完善内部管理，提高经济效益，发挥审计“免疫系统”功能，促进微观经济实体健康运行；二是通过审计移送，将重大违法违规问题及其有关人员，移送司法等有关部门处理，增强对违法犯罪行为的震慑作用，进一步延伸并强化审计“免疫系统”的功能，从而推进廉政建设，促进政权巩固和政府机关廉洁高效运行；三是通过审计信息，将涉及宏观经济管理、体制机制、政策措施等问题，及时向党委政府反映，提出审计建议，完善体制机制存在缺陷，促进改善宏观调控，促进国民经济健康发展；四是通过审计建议，向政府有针对性地提出审计机关综合研究分析后的审计建议，为宏观调控服务，或者直接向有关部门提出改进政策执行的审计建议，促进政府部门政策执行力的提高。
三、在绩效审计中加强“免疫系统”功能的手段
《审计署2008至2012年审计工作发展规划》提出在今后五年要全面推进绩效审计，绩效审计在今后一段时间将成为审计机关的一项重要工作，而如何更好的发挥审计的“免疫系统”功能则是审计机关面临的一个重要任务。在绩效审计中加强审计的“免疫系统”功能，我认为需要从以下几个方面入手。
（一）进一步重视建设性功能的发挥，整合项目审计成果。
建设性功能是审计“免疫系统”功能中的一个重要功能，国家审计的建设性作用是宏观性作用与微观性作用的统一，以宏观性为主；是审计机关整体作用与项目审计组作用的统一，以审计机关整体作用为主。我们常常只强调项目审计要做到宏观性与微观性的统一，却忽视了从项目审计成果整合的角度来认识审计的建设性。审计机关是国家审计建设性作用的主体，项目审计组是这一主体的成员，集合所有项目审计组的建设性作用，突破项目审计组的局限，进而形成综合的更高层次的审计成果，才能更好的发挥出审计的“免疫系统”功能。
（二）积极开展专题调查，加大分析研究的力度。
审计的“免疫系统”功能要求审计机关要及早发现经济社会发展过程中存在的宏观性、全局性、倾向性、苗头性的问题，保障我国经济社会的健康运行。要发挥好“免疫系统”功能，就要求审计机关今后要针对国内外经济形势的不断变化和审计机关自身项目的开展情况，积极开展专题调查，加大对审计成果的分析研究。有的专题调查，范围不一定局限在被审计单位，如我国民营企业如何增强竞争力是一个关系国家经济全局的问题，审计机关可以对民营企业的生存环境、强项弱项机遇挑战、相关政策等内容进行调查，揭示现状，提出建议。通过开展专题调查，加大分析研究力度，尽早发现经济社会运行过程中存在的阻碍我国经济健康发展的制度、政策等，提出有效的解决措施，为保障我国经济持续稳定发展服务。
（三）加强审计机关自身建设。
根据审计发挥“免疫系统”作用的功能定位，审计机关和审计人员作为“免疫系统”的重要组成部分，其自身能力素质决定着“免疫系统”作用发挥的程度和水平，所以要加强“免疫系统”功能必须强化审计机关自身建设，提高“免疫系统”自身的免疫能力。一是强化队伍建设，要以切实提高审计人员依法审计能力、学习创新能力、沟通协调能力、自我约束能力为核心，探索完善适应审计工作需要的干部管理机制，推进审计职业化，提高审计机关的公信力和执行力。
二是强化法治建设，法治是审计工作的灵魂，是提高审计“免疫系统”能力的重要保证。法治建设的核心是健全法制，遵循法制，增强法制观念，做到依法审计、依法行政。审计机关要全面理解温家宝总理提出的“依法、程序、质量、文明”的要求，进一步健全监督机制，完善监督职责，强化监督手段，规范监督行为，提高审计工作的法治化、制度化、规范化水平。三是强化信息化建设，坚持推进审计信息化建设、实现审计手段的现代化是提高审计“免疫系统”能力的重要手段。审计机关要坚持“以应用为核心”，大力推进审计信息化建设，实现审计及管理工作全面创新；要不断总结推广计算机审计的技术方法，进一步总结和挖掘计算机审计的经验和典型实例，充分利用计算机技术发现案件线索，查处重大问题，提高工作效率，为提高审计“免疫系统”能力提供先进的技术支撑。（作者：刘文娟 审计署兰州办）
关键词：绩效审计 免疫系统 国家审计
国家审计的“免疫系统论”是刘家义审计长在总结过去25年国家审计的基本经验和分析国家审计目前面临的形势与任务的基础上，提出的关于国家审计本质及其作用的新认识。“免疫系统论”是对中国特色社会主义国家审计制度的更高定位，它丰富了国家审计的内涵，拓展了审计工作的外延，对于全面提高审计工作水平具有重要的现实指导意义，《审计署2008至2012年审计工作发展规划》也将充分发挥国家审计的“免疫系统”功能作为审计工作总体目标的重要内容。本文将以国家审计的“免疫系统论”为立足点，结合绩效审计，对绩效审计的“免疫系统”功能进行探讨。
一、 绩效审计的“免疫系统”功能的内容
温家宝总理2008年3月在第十一届全国人民代表大会第一次会议上提出，政府工作以后要更加重视加强和改善宏观调控，更加重视推进改革开放和自主创新，更加重视调整经济结构和提高发展质量，更加重视节约资源和保护环境，更加重视改善民生和促进社会和谐。为了更好的为政府工作服务，发挥审计的建设性作用，就要求审计机关大力开展绩效审计。通过开展绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性；促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度；促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。
大力开展绩效审计是审计机关适应我国经济社会发展的重要途径，随着国家审计“免疫系统论”的提出，绩效审计的“免疫系统”功能成为我们研究的一个方面，本人认为绩效审计作为审计机关的一项重要工作任务，其“免疫系统”功能主要有防御性功能、建设性功能、监视与制约功能三个方面的内容。
（一）发挥防御性功能，抵御各种外部因素对国家经济社会的侵害。
随着全球化进程的不断加速，国内政治、经济、社会、文化等各个方面，都日益受到外部因素的影响。特别是改革开放三十年来，我国快速融入世界经济，各方面都发生了很大的变化，对外开放在给我国带来大量机遇的同时，也伴随着越来越大的风险，国际政治、经济、社会及科学技术的重大变化已与国内的发展密切相关。审计机关应当通过在财政、金融、企业等各个审计领域开展绩效审计，在对不同领域、不同层次的问题的比较和借鉴中，发现苗头性、倾向性的问题，通过客观的分析和预测，及时识别、揭示我国面临的各种外部风险，提请国家决策高层及有关部门采取相应对策。如：面对愈演愈烈的国际金融危机，审计署专门对金融危机对我国有关行业的影响进行了专项审计调查，提出了相关的审计建议，为政府下一步的应对措施提供了决策依据，有效的发挥了防御性功能。
（二）发挥建设性功能，促进国家经济社会健康发展。
随着国内、外众多因素的发展变化，客观上需要对国家经济社会运行的大系统中不适应的部分和政策作出调整或进行不同程度范围的重新构建，从而促进国家经济社会的健康发展。国家审计机关可以从项目资金的合规性、经济性、效果性、效率性出发，在各个审计领域开展绩效审计，在揭示问题、查处问题的基础上，通过分析产生问题的深层次原因，提出解决问题的办法和措施，有效的发挥建设性作用，促进我国经济又好又快发展。
（三）发挥监视与制约功能，逐步清除国家经济社会运行过程中出现的违法违规和绩效低下的问题。
我国的绩效审计目标不是单纯的效益性目标，还包括真实、合规性的目标，合规性问题不仅在绩效审计中具有前提性和基础性的作用，而且是绩效审计目标的重要因素。对影响绩效的具有一定普遍性的关键性管理问题的揭露，是我国绩效审计的重点。这里的关键点，一个是重点揭露资金使用过程中的损失浪费和国有资产流失问题及其管理和决策方面的原因，另一个是揭露资金在管理过程中造成的重大损失浪费问题及其法律、法规、制度方面的原因。国家审计机关通过开展绩效审计，可以对违法违规和绩效低下问题进行揭示和查处，维护我国经济社会秩序，有效的发挥监视与制约功能，逐步清除国家经济社会运行过程中出现的违法违规和绩效低下的问题。
二、 如何在绩效审计中发挥审计的“免疫系统”功能
在绩效审计中要充分发挥“免疫系统”功能，审计自身必须要有宏观意识、全局意识。“免疫系统”审计理念强调要在国家层面上对经济社会发挥免疫系统功能，国家层面就是宏观、全局；审计本身不是目的，着眼点是经济和社会。因此，审计人员尤其是审计机关高层领导要有全局意识、宏观意识，要在审计本职岗位上，从对局部、微观调查研究的基础上，跳出审计看经济和社会，跳出局部看全局，跳出微观看宏观；同样，处理局部、微观问题，要有宏观思维、全局考虑，通过具体审计项目，维护国家宏观利益、全局利益。具体来讲，在绩效审计中发挥审计的“免疫系统”作用，需要从以下几个方面入手。
（一）及时发现问题，深入揭露和查处违法犯罪行为。
及时发现问题是发挥审计“免疫系统”作用的重要前提，发现问题是审计监督的首要任务，如同免疫系统必须及时发现入侵机体的病毒和机体器官的重大缺陷一样，不能及时发现问题，审计的“免疫系统”作用便无从发挥。发现问题后，审计机关要对发现的问题查深查透，积极与有关部门协作，深入揭露和查处违法犯罪行为，有效的保障我国财政、金融、企业等各个领域的安全运行。因此，审计机关要切实加强对重点部门、重点资金、重点项目的监督，及时发现经济运行中存在的重大违法违规、重大决策失误、重大损失浪费、损害群众利益、重大经济犯罪等问题，为有效解决这些问题、促进微观经济实体和宏观经济健康运行、发挥“免疫系统”作用打下基础。
（二）拓展审计的内容，创新审计的方法。
我国的绩效审计主要是围绕资金管理和使用的有效性进行的，是广义的、综合目标的绩效审计，这里的有效性包括合法性、经济性、效率性、效果性四个方面。审计机关开展的绩效审计涉及了财政管理、基础设施建设、经贸、农业与资源环保、金融、社会保障、教科文卫、外资利用、信息安全等多个领域。为了更好的发挥审计的“免疫系统”功能，审计机关应该拓展审计的内容，注重从体制、机制、制度以及政策措施层面发现和分析研究问题，提出审计意见和建议，促进政策、法律、制度的落实和完善，推进深化改革，加强宏观管理。关注国家财政安全、金融安全、国有资产安全、民生安全、资源与生态环境安全、信息安全，揭示存在的风险，提出防范和化解风险的对策性建议，切实维护国家安全。在审计的方法上，要以数字化为基础，积极推进计算机审计，总结推广先进的审计技术方法，进一步探索和完善信息化环境下的审计方式。对关系国计民生的特大型投资项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行积极探索实行全过程跟踪审计。
（三）综合分析、充分利用审计成果，提出科学的审计建议。
加强审计成果的综合分析和开发利用，提出科学的审计建议是发挥审计“免疫系统”作用的重要途径。审计项目的实施可以产生一系列审计成果，充分利用这些成果，可以综合发挥审计“免疫系统”的防御、建设、监视与制约功能。一是通过审计报告、审计决定，可以责令被审计单位整改审计问题，完善内部管理，提高经济效益，发挥审计“免疫系统”功能，促进微观经济实体健康运行；二是通过审计移送，将重大违法违规问题及其有关人员，移送司法等有关部门处理，增强对违法犯罪行为的震慑作用，进一步延伸并强化审计“免疫系统”的功能，从而推进廉政建设，促进政权巩固和政府机关廉洁高效运行；三是通过审计信息，将涉及宏观经济管理、体制机制、政策措施等问题，及时向党委政府反映，提出审计建议，完善体制机制存在缺陷，促进改善宏观调控，促进国民经济健康发展；四是通过审计建议，向政府有针对性地提出审计机关综合研究分析后的审计建议，为宏观调控服务，或者直接向有关部门提出改进政策执行的审计建议，促进政府部门政策执行力的提高。
三、在绩效审计中加强“免疫系统”功能的手段
《审计署2008至2012年审计工作发展规划》提出在今后五年要全面推进绩效审计，绩效审计在今后一段时间将成为审计机关的一项重要工作，而如何更好的发挥审计的“免疫系统”功能则是审计机关面临的一个重要任务。在绩效审计中加强审计的“免疫系统”功能，我认为需要从以下几个方面入手。
（一）进一步重视建设性功能的发挥，整合项目审计成果。
建设性功能是审计“免疫系统”功能中的一个重要功能，国家审计的建设性作用是宏观性作用与微观性作用的统一，以宏观性为主；是审计机关整体作用与项目审计组作用的统一，以审计机关整体作用为主。我们常常只强调项目审计要做到宏观性与微观性的统一，却忽视了从项目审计成果整合的角度来认识审计的建设性。审计机关是国家审计建设性作用的主体，项目审计组是这一主体的成员，集合所有项目审计组的建设性作用，突破项目审计组的局限，进而形成综合的更高层次的审计成果，才能更好的发挥出审计的“免疫系统”功能。
（二）积极开展专题调查，加大分析研究的力度。
审计的“免疫系统”功能要求审计机关要及早发现经济社会发展过程中存在的宏观性、全局性、倾向性、苗头性的问题，保障我国经济社会的健康运行。要发挥好“免疫系统”功能，就要求审计机关今后要针对国内外经济形势的不断变化和审计机关自身项目的开展情况，积极开展专题调查，加大对审计成果的分析研究。有的专题调查，范围不一定局限在被审计单位，如我国民营企业如何增强竞争力是一个关系国家经济全局的问题，审计机关可以对民营企业的生存环境、强项弱项机遇挑战、相关政策等内容进行调查，揭示现状，提出建议。通过开展专题调查，加大分析研究力度，尽早发现经济社会运行过程中存在的阻碍我国经济健康发展的制度、政策等，提出有效的解决措施，为保障我国经济持续稳定发展服务。
（三）加强审计机关自身建设。
根据审计发挥“免疫系统”作用的功能定位，审计机关和审计人员作为“免疫系统”的重要组成部分，其自身能力素质决定着“免疫系统”作用发挥的程度和水平，所以要加强“免疫系统”功能必须强化审计机关自身建设，提高“免疫系统”自身的免疫能力。一是强化队伍建设，要以切实提高审计人员依法审计能力、学习创新能力、沟通协调能力、自我约束能力为核心，探索完善适应审计工作需要的干部管理机制，推进审计职业化，提高审计机关的公信力和执行力。
二是强化法治建设，法治是审计工作的灵魂，是提高审计“免疫系统”能力的重要保证。法治建设的核心是健全法制，遵循法制，增强法制观念，做到依法审计、依法行政。审计机关要全面理解温家宝总理提出的“依法、程序、质量、文明”的要求，进一步健全监督机制，完善监督职责，强化监督手段，规范监督行为，提高审计工作的法治化、制度化、规范化水平。三是强化信息化建设，坚持推进审计信息化建设、实现审计手段的现代化是提高审计“免疫系统”能力的重要手段。审计机关要坚持“以应用为核心”，大力推进审计信息化建设，实现审计及管理工作全面创新；要不断总结推广计算机审计的技术方法，进一步总结和挖掘计算机审计的经验和典型实例，充分利用计算机技术发现案件线索，查处重大问题，提高工作效率，为提高审计“免疫系统”能力提供先进的技术支撑。（作者：刘文娟 审计署兰州办）
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