加强政府投资建设项目审计的几点建议
耿红元（湖北省红安县审计局）
在金融危机肆虐全球的大背景下，为使经济迅速复苏，国家出台了促进经济增长的一揽子方针政策。2009年，国家和地方各级政府都把加大固定资产投资作为“扩内需，促增长”的重要措施来抓，促进了经济增长，为中国经济的回暖起到了重要作用。但是同时，在“扩内需，促增长”，加大投资力度的同时，政府投资审计中也发现了一些不容忽视的问题，必须引起足够的重视。
一、政府投资建设项目中存在的主要问题
从近几年来的政府投资审计情况来看，政府投资建设项目的管理和实施总体来说是好的，但从中也发现了一些问题，主要表现在以下五个方面：一是条块管理制度的缺陷，造成部分项目管理缺位；二是建设单位相关管理制度滞后，造成虚列投资现象；三是诚信体系建设缺位，造成高估冒算现象普遍存在；四是履行监管不力，招标代理、监理及中介机构等专业管理公司及建设单位作用发挥不到位；五是政府有关职能部门对投资建设资金拨付、使用和管理等环节监管不力，跟踪不到位。
二、对加强政府投资建设项目管理的几点建议
（一）加强协作，形成合力，成立专门的监督机构
要主动与相关基本建设管理部门之间理顺关系，明确职责分工，及时互通信息，形成整体合力，建立起权责分明，相互制约、科学规范的基本建设项目管理体制和运行机制。要进一步完善管理和监督机制，加大监督力度，政府投资项目监管要做到全覆盖。
（二）完善相关法律法规和责任追究制度
国家应尽快制定有关法规，完善监理、招标代理等责任追究制度，促进各专业公司健康发展。各建设单位应制定造价控制逐级责任制度，监理公司承担造价控制工作，在合同中对各专业公司设置责任追究和节约奖励条款，追究因专业公司工作失误导致工程项目造价增加的损失责任，对因优化方案节约造价的合理建议给予奖励。
（三）尽快推行诚信管理体系建设和建立综合评审制度
建议对政府投资项目各类参建单位诚信度建立动态考评制度，在主管部门对相应资质审核时，出具由各管理部门对其在招投标、合同履行、造价管理等是否诚信作出评价，对存在严重问题的单位要记录在案，并作为今后能否参加相关政府投资工程招投标的重要依据。
三、政府投资建设项目审计应把握的几个重点内容
（一）把握工程项目前期审批程序是否到位
基本建设项目前期工作主要包括：项目建议书、可行性研究报告、规划设计和工程预概算、立项批复、土地使用证书、招投标书、施工合同及施工报告。但是在实际工作中，许多政府投资项目没有进行细致的前期准备工作，造成项目决策走过场，招投标流于形式，立项批复内容与实际建设内容出入较大，有的项目未办理立项手续、土地少批多用、甚至未批先用，有的投资概算对工程造价失去意义。
（二）把握工程项目组织管理是否规范
工程建设管理要求高，具有很强的专业性，质量管理贯通工程建设始终，需要长抓不懈。但大多数政府投资项目都是临时组建“工程指挥部”，人员素质参差不齐，在工程预概算审查和施工现场管理方面缺少经验；有的对超出计划投资部分未按规定程序重新报批，随意改变设计方案，增加工程投资，提高工程成本，加大财政支出。
（三）把握工程项目监理是否履行职责
有的建设项目在工程监理机构的确定上没有通过招投标的方式；有的实行同体监理，即：监理单位与施工单位是隶属关系；有的没有现场签证，而是事后补签，很大程度影响到了工程造价的真实性和有效性，不能发挥工程监理应有的作用。
（四）把握竣工决算是否有高估冒算的问题
高估冒算主要表现有：重复计算、提高材料价格和取费标准、变更调整部分不扣除、不按招标规定下浮，高套定额或建设单位高价签证等。有的施工企业，抱着蒙混过关的侥幸心理，在编制预决算中，故意抬高工程造价，存在“审漏就赚”，“审出就减”的想法，从而使工程造价不切实际。有的施工合同签证不规范，对合同中必须签的条款故意少签或不签，给以后的市场价格定价留有余地。
（五）把握建设资金是否进行专项管理
建设资金是由财政拨给建设单位的专项资金，应专户储存，专款专用，并建立基建财务账目，对基建投入支出进行专批专管。但有的建设单位将建设资金混同行政经费一起管理，在财务核算中，将应在行政管理中开支的费用列入工程费用中开支，存在侵占挪用建设资金的问题。
（六）把握投资建设项目是否建立有关管理制度
第一是招投标制度。不仅施工要招标，勘察设计、监理和设备采购都应招标。第二是投资控制和审计监督制度。审计机关要加大对政府投资项目的跟踪审计力度，变过去的重事后处罚为事前预防、事中监督，做到全程跟踪。第三是联合监督制度。纪检、监察、计划、财政、建设、审计等部门，都应当在各自的职责范围内加强对工程监理机构的监督检查。第四是工程监理制度。建设管理部门要加强对工程监理机构的检查监督，严把监理资质关，实行监理人员持证上岗，促使监理机构有效履行职责。第五是变更签证会审制度。要防止工程管理人员与施工单位通过变更签证来增加工程投资，确需变更的须经甲方、监理、设计、审计四位一体共同确认方能纳入决算。
（七）把握投资效益的审计与评价
建设项目的投资效益包括经济效益、社会效益和环境效益，这三个方面的效益在根本上是一致的，但在一个建设项目中，三者不致的现象也经常发生。如，政府投资的公共工程是非经营性项目，不以盈利为目的，主要是为社会公众提供公益性服务。所以，衡量其效益就不能只看其自身的效益，更应该注重其满足社会共同需要的优劣程度及推动国民经济和社会事业发展的效果。建设项目的效益，无论是经济效益、社会效益还是环境效益，都是在项目建成后的投产营运过程中实现的。因此，评价项目的投资效益，应当调查已建成项目的营运状况，分析是否达到预期效果，提出审计建议并认真做好后续审计调查工作。（湖北省红安县审计局 耿红元）
一、政府投资建设项目中存在的主要问题
从近几年来的政府投资审计情况来看，政府投资建设项目的管理和实施总体来说是好的，但从中也发现了一些问题，主要表现在以下五个方面：一是条块管理制度的缺陷，造成部分项目管理缺位；二是建设单位相关管理制度滞后，造成虚列投资现象；三是诚信体系建设缺位，造成高估冒算现象普遍存在；四是履行监管不力，招标代理、监理及中介机构等专业管理公司及建设单位作用发挥不到位；五是政府有关职能部门对投资建设资金拨付、使用和管理等环节监管不力，跟踪不到位。
二、对加强政府投资建设项目管理的几点建议
（一）加强协作，形成合力，成立专门的监督机构
要主动与相关基本建设管理部门之间理顺关系，明确职责分工，及时互通信息，形成整体合力，建立起权责分明，相互制约、科学规范的基本建设项目管理体制和运行机制。要进一步完善管理和监督机制，加大监督力度，政府投资项目监管要做到全覆盖。
（二）完善相关法律法规和责任追究制度
国家应尽快制定有关法规，完善监理、招标代理等责任追究制度，促进各专业公司健康发展。各建设单位应制定造价控制逐级责任制度，监理公司承担造价控制工作，在合同中对各专业公司设置责任追究和节约奖励条款，追究因专业公司工作失误导致工程项目造价增加的损失责任，对因优化方案节约造价的合理建议给予奖励。
（三）尽快推行诚信管理体系建设和建立综合评审制度
建议对政府投资项目各类参建单位诚信度建立动态考评制度，在主管部门对相应资质审核时，出具由各管理部门对其在招投标、合同履行、造价管理等是否诚信作出评价，对存在严重问题的单位要记录在案，并作为今后能否参加相关政府投资工程招投标的重要依据。
三、政府投资建设项目审计应把握的几个重点内容
（一）把握工程项目前期审批程序是否到位
基本建设项目前期工作主要包括：项目建议书、可行性研究报告、规划设计和工程预概算、立项批复、土地使用证书、招投标书、施工合同及施工报告。但是在实际工作中，许多政府投资项目没有进行细致的前期准备工作，造成项目决策走过场，招投标流于形式，立项批复内容与实际建设内容出入较大，有的项目未办理立项手续、土地少批多用、甚至未批先用，有的投资概算对工程造价失去意义。
（二）把握工程项目组织管理是否规范
工程建设管理要求高，具有很强的专业性，质量管理贯通工程建设始终，需要长抓不懈。但大多数政府投资项目都是临时组建“工程指挥部”，人员素质参差不齐，在工程预概算审查和施工现场管理方面缺少经验；有的对超出计划投资部分未按规定程序重新报批，随意改变设计方案，增加工程投资，提高工程成本，加大财政支出。
（三）把握工程项目监理是否履行职责
有的建设项目在工程监理机构的确定上没有通过招投标的方式；有的实行同体监理，即：监理单位与施工单位是隶属关系；有的没有现场签证，而是事后补签，很大程度影响到了工程造价的真实性和有效性，不能发挥工程监理应有的作用。
（四）把握竣工决算是否有高估冒算的问题
高估冒算主要表现有：重复计算、提高材料价格和取费标准、变更调整部分不扣除、不按招标规定下浮，高套定额或建设单位高价签证等。有的施工企业，抱着蒙混过关的侥幸心理，在编制预决算中，故意抬高工程造价，存在“审漏就赚”，“审出就减”的想法，从而使工程造价不切实际。有的施工合同签证不规范，对合同中必须签的条款故意少签或不签，给以后的市场价格定价留有余地。
（五）把握建设资金是否进行专项管理
建设资金是由财政拨给建设单位的专项资金，应专户储存，专款专用，并建立基建财务账目，对基建投入支出进行专批专管。但有的建设单位将建设资金混同行政经费一起管理，在财务核算中，将应在行政管理中开支的费用列入工程费用中开支，存在侵占挪用建设资金的问题。
（六）把握投资建设项目是否建立有关管理制度
第一是招投标制度。不仅施工要招标，勘察设计、监理和设备采购都应招标。第二是投资控制和审计监督制度。审计机关要加大对政府投资项目的跟踪审计力度，变过去的重事后处罚为事前预防、事中监督，做到全程跟踪。第三是联合监督制度。纪检、监察、计划、财政、建设、审计等部门，都应当在各自的职责范围内加强对工程监理机构的监督检查。第四是工程监理制度。建设管理部门要加强对工程监理机构的检查监督，严把监理资质关，实行监理人员持证上岗，促使监理机构有效履行职责。第五是变更签证会审制度。要防止工程管理人员与施工单位通过变更签证来增加工程投资，确需变更的须经甲方、监理、设计、审计四位一体共同确认方能纳入决算。
（七）把握投资效益的审计与评价
建设项目的投资效益包括经济效益、社会效益和环境效益，这三个方面的效益在根本上是一致的，但在一个建设项目中，三者不致的现象也经常发生。如，政府投资的公共工程是非经营性项目，不以盈利为目的，主要是为社会公众提供公益性服务。所以，衡量其效益就不能只看其自身的效益，更应该注重其满足社会共同需要的优劣程度及推动国民经济和社会事业发展的效果。建设项目的效益，无论是经济效益、社会效益还是环境效益，都是在项目建成后的投产营运过程中实现的。因此，评价项目的投资效益，应当调查已建成项目的营运状况，分析是否达到预期效果，提出审计建议并认真做好后续审计调查工作。（湖北省红安县审计局 耿红元）
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