浅谈如何发挥国家审计在金融安全上的“免疫系统”作用
吴陵涌(审计署武汉办)
摘要：金融安全是国家经济安全的最重要方面。在经济转型过程中，中国的金融体系存在着特殊的脆弱性。在经济全球化的大背景下，具有特殊脆弱性的中国金融体系面临着极为严峻的考验，如何在开放不断扩大的背景下防范金融风险，防止爆发金融危机，确保中国的金融安全、经济安全乃至国家，这无疑是一个极具理论价值和现实意义的重大课题。作为经济社会运行的“免疫系统”，维护国家安全是审计工作的第一要务，维护安全、防范风险、促进发展，服务国家宏观政策，推动金融改革，维护金融稳定，完善金融监管，推动建立高效安全的现代金融体系，国家审计起着不可替代的积极作用。随着我国金融体制改革的深化，人民币在国际货币市场中的地位日益提高，国家审计如何在维护国家金融安全方面发挥“免疫系统”作用值得深入研究。本文将从我国金融安全问题分析、国家审计在金融安全方面发挥的作用以及国家审促进金融安全的途径几个方面来进行阐述。
主题词：金融 安全 审计 免疫系统 作用
正文：
金融的安全、高效、稳健运行，对一个国家或地区的宏观经济运行起着难以估量的决定性作用。所谓金融安全，就是指保持国家金融系统运行和金融发展不受内外各种因素根本性威胁和侵害的状态，凭借各种手段把金融风险控制在可能引发金融危机的临界状态以下，确保正常的金融功能和金融秩序。在金融全球化日益发展的今天，金融危机接二连三，是现代经济发展中最大的风险。金融危机具有很大的隐蔽性和突发性，稍有不慎，就会危及经济发展，破坏社会稳定。我国目前金融业整体竞争力还不强,金融风险隐患仍然较大。
一、目前我国金融安全存在的主要问题
改革开放以来，我国在深化金融改革、防范和化解金融风险，确保金融安全方面取得重大成绩，特别是近年来金融体制改革的深入，几大国有商业银行的股份制改革取得较好成绩，“一行三会”立体金融监管体系基本建立，总体来看我国金融安全在现阶段形势是好的，有力地促进了经济发展和社会安定。但不容忽视的是，我国金融业的发展从整体上看起步晚、底子薄，金融技术水平和风险防范能力同发达国家的差距很大。作为一个发展中国家，我国在同发达国家的经济金融对话中，很难处于平等的地位，同时必须面临发达国家制定的竞争规则的挑战，所要经受金融风险的考验比发达国家严重得多。当前，我国金融安全的形势仍然不容乐观，影响我国金融安全的因素主要有以下几方面问题：
（一）经济全球化对我国金融安全造成的风险。自上个世纪70年代以来，随着国际经济交往的不断发展、全球经济竞争的日趋激烈、新的科学技术的广泛运用以及各国对金融管制的逐渐放松，国际金融市场日益发达，联系日趋密切。近年发生的数起地区性金融危机和国别性金融危机都引起了全球股市、汇市的剧烈震荡，更表明在经济全球化加速发展、世界各国和地区经济联系空前加强的大背景下，金融全球化不再只是一种发展趋势，而是渗透到社会经济生活的中每一个角落。在经济全球化趋势下，我国传统金融企业的落后运营模式在同国外先进的金融营运模式的竞争中明显要处于劣势，而且现有的宏观调控手段也很难达到一体化经济发展的要求。2008年下半年以来的金融风暴对我国金融体系及实体经济的冲击值得高度关注。
（二）人民币汇率改革给我国金融安全带来的冲击。随着人民币汇率改革的进一步深入，我国对资本转移限额的要求必将放宽、对资本项目的外汇收支管制将放松、对居民在国外持有的外汇资产额度管制也将放松，再加上政府外汇监管水平的局限性，这些无疑都会增加资本账户管理上的难度。一旦长期资本大量流入，迅速增加的资源不能得到有效配置和利用，再加上银行体系流动性的增加，会刺激金融资产价格的过度上涨，进而促使经济泡沫化，最终导致整个金融体系的脆弱化、甚至崩溃。在我国，由于金融法规还尚未健全、金融监管能力还不足以应付外界风险，再加上人民币持续升值的预期，大量的国际游资将中国作为其重点关注的市场，一旦国际游资冲击我国金融市场，势必造成金融秩序的混乱，引发金融恐慌。
（三）网络金融给我国金融安全带来的新的课题。随着全球计算机科技的迅猛发展，网上银行、网上金融已经成为现实。在国际互联网上，银行与客户可以不用见面便能完成日常业务往来，它消除了时间和地域的差异，改变了传统的金融业务运作模式，提高了服务质量和效率。但同时也应看到，作为开放性质的因特网，其安全程度正日益受到来自各方面的威胁，金融监管正日益受到越来越严峻的考验。我国的网上银行业务处于刚刚起步阶段，各项风险防范措施尚不完善。网上银行支付系统、信用卡系统、结算系统等多个重要的银行业务系统随时都面临着被不速之客袭击破坏的危险。我们引进了先进的网上金融技术，但配套的风险防范制度和安全预警系统还需要和中国国情逐渐结合，在这一过程中，金融安全问题尤为重要。目前，非法入侵金融机构的网络系统,攻击金融组织的数据库,通过网络盗取他人股票、金钱的行为也开始出现,甚至利用职权之便,改动网络数据为己谋利。上述种种行为都给金融监管提出了更大的挑战,使得国家的金融安全受到很大威胁。
（四）金融体制改革滞后带来的安全隐患。改革开放以来，我国金融体制改革取得了重大进展，金融市场体系初步建立起来，在依照市场规则对资源进行优化配置的过程中发挥着越来越重要的作用。但是毋庸置疑，金融体制改革仍然明显滞后于整个改革的进程，成为宏观经济管理体制中的一个薄弱环节。我国金融产业的发展同整个经济发展的要求相比，存在着四个明显滞后，即直接融资严重滞后于间接融资的发展，债券市场严重滞后于股票市场的发展，中小银行的发展严重滞后于大银行的发展，保险业的发展滞后于资本市场和货币市场的发展。这些都给我国金融市场的发展带来一些安全隐患。此外，随着我国金融业的对外开放，也加大了我国金融市场的风险。自2004年以来，我国金融体制改革和对外开放的步伐明显加快，大批外资银行入股中国的银行机构。外资大批进入国内金融机构，有助于改善中资金融机构的股权结构和治理结构，提高经营管理水平，对推动国内金融体制改革将起到积极作用，是金融全球化的一个必然趋势。但是，国外金融机构的进入也带来一些不容忽视的风险，如外资控制我国金融市场的风险加大，国有商业银行股份制改革造成财富外流，外资虚拟经济切割我国实体经济的利润，外资银行将同中资银行争夺优质客户和核心业务等都将不利于中资银行的长远发展。
（五）金融法制建设与保障我国金融安全的要求不完全相适应。金融法律、法规是我国实施金融监管、保障金融安全的法律依据，也是金融监管规范化、法制化的根本保证。近年来，我国先后颁布了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监管法》、《保险法》、《证券法》等一系列金融法律，在实践中起到了积极作用。但我国金融立法任务仍然很重，在某些立法方面明显滞后，同我国的金融改革和保障金融安全的要求还不相适应。随着全球金融自由化、国际化、一体化为特征的金融变革不断发展，各国在金融立法上尤其更重视管制、监管力度和尺度的把握，而亚洲一些新兴国家在发展过程中，正是没有意识到借助法律手段和力量、在利率自由化和开放国内金融市场的基础上强调有效监管，从而使整个国家经济缺少必要的“防火墙”，暴露出金融法制尤其是监管法规上的严重缺陷，这些缺陷在遭受冲击时暴露无遗，成为引致整个金融危机的机制性因素。我国在发展过程中，必须正视这一问题，通过大力加强金融立法，实现金融有效监管，规避机制性风险，保障国家金融安全。
（六）金融装备落后、国产化程度低是我国金融安全的重大隐患。首先，我国银行金融信息化的平台大部分从国外引进，国产化设备的占用率非常低，从根本上来说是不安全的。我们过多地注重电子化所带来的收益和便捷，但忽视了国外引进电子化平台所带来的风险。由于这些平台软件并末公开源代码，其风险防范能力强弱便无从得知。第二，我国金融电子设备的核心技术大都是从国外进口的，使金融安全的基础极为脆弱。我国在发展金融电子化的过程中，和其他行业的设备引进过程一样，提出“以市场换技术”的思路，但在金融电子化的过程中，无论是整个金融系统内的操作平台，还是电子支付系统等核心技术，对国外技术的依赖性越来越大，这种结果直接导致我国金融安全的基础极其脆弱。这是因为在金融设备引进的过程中，一般是各大银行和金融机构各自为政直接引进，他们关注的是消费技术，而不是研制开发和设备技术。我国的金融业没有向汽车制造业等行业那样，扶持起自己的金融设备研制开发和生产力量。
在防范和化解金融风险，维护我国金融安全上，国家审计能够通过各种审计手段，充分发挥“免疫系统”的作用，控制甚至消除引起金融风险的大部分内外部因素。国家审计与金融监管机构、社会审计及金融机构内部稽核等相比，具有独立性、再监管性、权威性、延伸性等优势，在防范和化解金融风险、维护金融安全方面有着不可替代的作用。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》明确指出，金融审计以维护安全、防范风险、促进发展为目标，服务国家宏观政策，推动金融改革，维护金融稳定，完善金融监管，推动建立高效安全的现代金融体系。今后很长一段时间，国家审计将在维护国家金融安全方面发挥着重要作用。
二、国家审计在维护我国金融安全方面发挥的作用
对于由国家宏观政策调整、市场环境因素及政府干预等造成的系统性金融风险，任何监管机构都显得无能为力，国家审计以其特有的优势，不仅在金融监管机构发挥作用的一些方面发挥着重要作用，并且在其他金融监管机构无法发挥作用或有局限性的方面发挥着积极作用，从而突显出国家审计在维护金融安全上的重要地位。针对目前我国金融安全方面存在的问题，一方面是需要金融机构自身或其他金融监管机构来解决的，另一方面是可以通过国家审计来促进解决的。因国家审计只能对境内国有金融机构进行审计监督，一般无权对私有和外资金融机构进行审计，随着我国民营金融机构的开设和发展，随着我国金融服务逐步全面开放，私有和外资金融机构在我国金融风险的构成中将具有越来越重要的影响，本文将主要以国家审计在银行业中发挥的作用，从以下几个方面论述国家审计在维护金融安全方面发挥应有的作用。
（一）促进金融企业会计制度及有关法律法规的完善。
目前，我国金融企业会计制度未能全面贯彻谨慎性原则，致使银行资产中堆积了一大块不良资产，增加了银行信贷风险。国家审计以其具有的会计专业性，结合其丰富的审计实践经验，有能力提出改进金融企业会计制度的合理建议。此外，国家审计机关是更高层次的经济监督部门，从维护国家金融安全的重要性出发，促进国家相关部门完善金融立法，进一步加强金融法律法规的制度建设。虽然改革开放以来金融领域的立法工作取得了长足的进展，但随着实践的发展，仍然有一些重要金融领域尚未纳入法律规范。目前迫切需要出台《信托法》、《期货法》和《外汇法》等急需的专门法律，以便规范各种金融业务的运作，并与《中国人民银行法》、《银行业监管法》等一起构筑金融监管的法规体系主干。
（二）促进银行内部控制制度的建设和完善，提高会计信息质量。
银行内控制度的建立和完善，是银行业规范经营、防范风险的重要途径，银行监管部门（主要是银监会）虽然也十分关注银行的内控制度，但主要是通过出台指导性文件的方式来促使其完善。《国家审计基本准则》明确规定，对内控制度进行检查和测试是国家审计必须执行的业务环节，这就要求审计人员必须对银行内控制度进行描述和评价，再结合审计中发现的具体问题，从而能够对银行内部控制制度中存在的问题提出具有针对性的改进意见和建议，促进银行内控制度的完善，从源头上防范经营风险。资产负债损益审计是近年来国家金融审计的重要内容，而银行会计信息的真实完整是对银行进行审计的前提。会计信息是银行经营成果和风险状况的最终体现，只有拥有真实可靠的会计信息，经营者、监管者才能对一家银行的风险状况作出客观真实的评价，采取措施降低风险，才能及时发现整个金融体系的漏洞，甚至是金融危机的苗头，并采取措施遏制潜在的危机。此外，国家审计以其特有的独立性和权威性，能够对查出的银行违规违纪问题进行严厉惩处，更能促进我国商业银行提高会计信息质量，从而降低金融风险。
（三）创造公平、有序的市场竞争环境，促进贷款企业提高经济效益。
目前金融机构存在的大量违规经营问题，很多是由于市场恶性竞争造成的。一些金融机构为了拉客户、扩大经营规模和市场份额不惜铤而走险，对违规行为采取默视甚至协助客户实施违规行为，为日后的金融风险埋下隐患。国家审计在对各类金融机构，包括对金融监管机构实施审计监督时，坚持公平公正的原则，并在具体审计实施过程和审计处理上予以体现，为金融机构创造公平的市场竞争环境。同时，国家审计通过真实性和合规性审计，规范国有商业银行的经营行为，促进其依法经营，避免其欺诈甚至成为帮凶，减少其违规行为，从而降低金融风险。贷款企业编制虚假会计资料，导致银行信贷决策失灵、信贷监督难以奏效、赖账企业逃避信贷制裁，是威胁银行资产质量、造成银行风险隐患的重要因素。国家审计以其特有的监管对象广泛性，不仅能对金融机构进行审计，而且能对其他国有企业进行审计，还能就某些特定内容对其他企业进行延伸调查，而这些企业正是银行的重要贷款及其他业务客户。国家审计不仅可以公正地对企业会计资料的真实性和合规性进行审计，更重要的是可以对企业的造假行为进行及时惩处，可以有力地促进贷款企业会计信息质量的提高，为银行更好地控制信贷风险提供良好的市场环境。
（四）促进金融监管机构加强和改进对金融机构的监管。
国家审计具有再监管性，能够在对“一行三会”等金融监管机构的财务收支状况进行真实性和合规性审计的基础上，对其业务和监管职能履行情况进行专项审计和调查。在维护金融安全上，国家审计机关将更多地参与到金融监管中去，在强化金融监管和防范金融风险中发挥更为重要的作用。国家审计机关作为一个经济综合监督部门，监督金融监管机构有无正确履行监管职能是其一项重要职责，是更高层次的金融监管。国家审计不是要对金融行业进行全面的监管，这不是审计机构的职责，审计机关也没有这个能力，但审计机关一定要发挥眼睛的作用，从银行经营的微观入手，发现有关金融监管的宏观问题，从有关国家宏观金融政策、法规制度上分析原因，并提出对策，促进金融监管机构提高监管水平，从而对维护国家金融秩序、促进我国金融业建康发展发挥作用。
三、发挥国家审计在金融安全方面“免疫系统”作用的途径
能够对金融机构自身及以外的单位和企事业单位进行审计监督是国家审计的一大优势，相对于其他审计组织，国家审计机关还具有较高的权威性，对审计发现的问题能及时进行惩处，再加上国家审计的再监督职能，国家审计在维护国家金融安全方面发挥着不可替代的作用。如何发挥国家审计在维护金融安全方面“免疫系统”作用，可以从以下几个方面来考虑：
（一）提高宏观意识，加大专项审计调查的力度。
国家审计应加强对国内外经济金融形势的研究分析，并要结合当前国家的经济热点，研究和了解领导层的关注内容，制定专项的审计调查。专项审计调查使得审计机关可以根据自身的工作计划和实际情况灵活地制定项目，对金融某一行业或某一业务进行全面审计调查，强化审计监督的针对性和时效性。国家审计机构应多开展专项审计调查，多从宏观角度撰写综合性的调查报告，为国家宏观决策部门提供有价值的信息。
（二）加强对银行内控制度执行情况的审计力度。
目前，对银行内控制度的检查和测试还只是审计机关开展全面审计的一个调查步骤，对银行内控制度的制定、风险点测试及执行情况没有进行全面审计。从各国的监管经验来看，金融机构的内控制度是防范金融风险的基础性、根本性的制度，是金融机构能够稳定经营的前提。在今后金融机构审计中，有必要对金融机构内控制度作为一项重要内容进行单独审计，对金融机构内控制度进行全面的描述和客观评价，及时找出其存在的漏洞，并提出改进的具体建议，从而在根本上达到防范金融风险、维护金融安全的目的。
（三）研究对金融创新工具的审计。
国家审计的审计人员相对于金融机构专业人员对金融业务不够熟悉，特别是对日益丰富的金融创新产品的内容及监管方式的不了解，有碍于充分发挥国家审计的监管作用。审计人员应加强金融业务知识的学习，特别是会给金融机构带来巨大风险的金融创新知识的学习。随着金融全球化纵深发展，商业银行的赢利模式将发生重大变化，中间业务和表外业务所占比重越来越大，银行为了分散风险和提高效益，将推出越来越多的金融创新工具，这反而增加了银行的风险。随着金融创新工具带来的风险在整个金融风险中的影响越来越大，国家审计也应紧跟金融创新，在防范新型金融风险上发挥作用。
（四）加强金融审计的时效性，紧密结合宏观调控政策及经济热点问题审计。
随着经济形势的发展变化，国家宏观政策和短期的货币政策也在不断做出调整。国家审计要紧紧围绕国家宏观调控政策和经济热点问题，充分揭示严重影响宏观调控政策落实和经济金融安全的突出问题，及时发现影响金融安全的倾向性问题，以维护国家金融安全、防范金融风险为中心，随时关注、把握国家的宏观调控政策和央行货币政策的调整动态，充分发挥国家审计的时效性。
（五）深化对金融机构的数据审计，积极探索对金融机构进行实时监管。
随着风险防范意识的加强，金融审计将由事后审计监督逐步转向事中审计、实时监控，更好地发挥国家审计在防范金融风险、维护经济安全的作用。金融机构是我国电子化程度较高的部门之一，在网络技术高速发展的信息时代，金融业也在经历着深刻的变革。无论是在经营领域，还是在内部信息管理上，都在朝着信息化、网络化、集约化的方面发展，再加上目前各大银行基本上实现的业务数据、管理数据大集中，客观上为对金融机构实施数据审计提供可能。在我国金融管制逐步放松，金融创新日趋活跃，金融市场稳步开放的今天，随之而来的是金融机构经营风险的加大，对其实施动态监管显得极为重要。近年来，国家审计已经通过与被审计金融机构的电子数据（主要通过备份数据）联接，通过自主开发的计算机审计软件，对业务数据及财务数据进行分析，结合审计人员的职业判断，在第一时间发现金融机构潜在的风险，并采取必要措施防范消除风险，促进金融业健康稳健运行。
（六）尝试对金融机构，特别是对商业银行信息系统进行审计。
信息系统审计是按照一定的审计标准，根据业务处理的真实性、规范性、安全性，通过信息技术手段对业务信息系统的开发建设、运行环境、系统的安全控制及使用维护等各方面，进行检查、监督和评价，针对发现的问题和风险隐患提出意见和建议，以此促进信息系统合规、安全有效运行。信息系统审计的目的是合规、高效、安全。金融信息系统的审计主要是针对金融业务处理系统的计算机化、网络化而展开的，传统的审计是通过翻阅书面资料对业务系统进行审查，而现代的信息审计不仅检查相关的书面资料，更多地是检查以计算机和网络技术为基础的电子数据资料。金融机构，特别是商业银行信息系统的安全性，直接关系到国家的经济安全、金融安全，金融信息系统审计是以防患于未然，化解金融风险为主要目的，金融资金的安全性、与外界公共环境的隔离保护程度、审计系统的独立程度等应作为金融信息系统审计的重要内容，这将有助于挖掘出业务系统潜在的风险点，从而起到风险预警作用。
主题词：金融 安全 审计 免疫系统 作用
正文：
金融的安全、高效、稳健运行，对一个国家或地区的宏观经济运行起着难以估量的决定性作用。所谓金融安全，就是指保持国家金融系统运行和金融发展不受内外各种因素根本性威胁和侵害的状态，凭借各种手段把金融风险控制在可能引发金融危机的临界状态以下，确保正常的金融功能和金融秩序。在金融全球化日益发展的今天，金融危机接二连三，是现代经济发展中最大的风险。金融危机具有很大的隐蔽性和突发性，稍有不慎，就会危及经济发展，破坏社会稳定。我国目前金融业整体竞争力还不强,金融风险隐患仍然较大。
一、目前我国金融安全存在的主要问题
改革开放以来，我国在深化金融改革、防范和化解金融风险，确保金融安全方面取得重大成绩，特别是近年来金融体制改革的深入，几大国有商业银行的股份制改革取得较好成绩，“一行三会”立体金融监管体系基本建立，总体来看我国金融安全在现阶段形势是好的，有力地促进了经济发展和社会安定。但不容忽视的是，我国金融业的发展从整体上看起步晚、底子薄，金融技术水平和风险防范能力同发达国家的差距很大。作为一个发展中国家，我国在同发达国家的经济金融对话中，很难处于平等的地位，同时必须面临发达国家制定的竞争规则的挑战，所要经受金融风险的考验比发达国家严重得多。当前，我国金融安全的形势仍然不容乐观，影响我国金融安全的因素主要有以下几方面问题：
（一）经济全球化对我国金融安全造成的风险。自上个世纪70年代以来，随着国际经济交往的不断发展、全球经济竞争的日趋激烈、新的科学技术的广泛运用以及各国对金融管制的逐渐放松，国际金融市场日益发达，联系日趋密切。近年发生的数起地区性金融危机和国别性金融危机都引起了全球股市、汇市的剧烈震荡，更表明在经济全球化加速发展、世界各国和地区经济联系空前加强的大背景下，金融全球化不再只是一种发展趋势，而是渗透到社会经济生活的中每一个角落。在经济全球化趋势下，我国传统金融企业的落后运营模式在同国外先进的金融营运模式的竞争中明显要处于劣势，而且现有的宏观调控手段也很难达到一体化经济发展的要求。2008年下半年以来的金融风暴对我国金融体系及实体经济的冲击值得高度关注。
（二）人民币汇率改革给我国金融安全带来的冲击。随着人民币汇率改革的进一步深入，我国对资本转移限额的要求必将放宽、对资本项目的外汇收支管制将放松、对居民在国外持有的外汇资产额度管制也将放松，再加上政府外汇监管水平的局限性，这些无疑都会增加资本账户管理上的难度。一旦长期资本大量流入，迅速增加的资源不能得到有效配置和利用，再加上银行体系流动性的增加，会刺激金融资产价格的过度上涨，进而促使经济泡沫化，最终导致整个金融体系的脆弱化、甚至崩溃。在我国，由于金融法规还尚未健全、金融监管能力还不足以应付外界风险，再加上人民币持续升值的预期，大量的国际游资将中国作为其重点关注的市场，一旦国际游资冲击我国金融市场，势必造成金融秩序的混乱，引发金融恐慌。
（三）网络金融给我国金融安全带来的新的课题。随着全球计算机科技的迅猛发展，网上银行、网上金融已经成为现实。在国际互联网上，银行与客户可以不用见面便能完成日常业务往来，它消除了时间和地域的差异，改变了传统的金融业务运作模式，提高了服务质量和效率。但同时也应看到，作为开放性质的因特网，其安全程度正日益受到来自各方面的威胁，金融监管正日益受到越来越严峻的考验。我国的网上银行业务处于刚刚起步阶段，各项风险防范措施尚不完善。网上银行支付系统、信用卡系统、结算系统等多个重要的银行业务系统随时都面临着被不速之客袭击破坏的危险。我们引进了先进的网上金融技术，但配套的风险防范制度和安全预警系统还需要和中国国情逐渐结合，在这一过程中，金融安全问题尤为重要。目前，非法入侵金融机构的网络系统,攻击金融组织的数据库,通过网络盗取他人股票、金钱的行为也开始出现,甚至利用职权之便,改动网络数据为己谋利。上述种种行为都给金融监管提出了更大的挑战,使得国家的金融安全受到很大威胁。
（四）金融体制改革滞后带来的安全隐患。改革开放以来，我国金融体制改革取得了重大进展，金融市场体系初步建立起来，在依照市场规则对资源进行优化配置的过程中发挥着越来越重要的作用。但是毋庸置疑，金融体制改革仍然明显滞后于整个改革的进程，成为宏观经济管理体制中的一个薄弱环节。我国金融产业的发展同整个经济发展的要求相比，存在着四个明显滞后，即直接融资严重滞后于间接融资的发展，债券市场严重滞后于股票市场的发展，中小银行的发展严重滞后于大银行的发展，保险业的发展滞后于资本市场和货币市场的发展。这些都给我国金融市场的发展带来一些安全隐患。此外，随着我国金融业的对外开放，也加大了我国金融市场的风险。自2004年以来，我国金融体制改革和对外开放的步伐明显加快，大批外资银行入股中国的银行机构。外资大批进入国内金融机构，有助于改善中资金融机构的股权结构和治理结构，提高经营管理水平，对推动国内金融体制改革将起到积极作用，是金融全球化的一个必然趋势。但是，国外金融机构的进入也带来一些不容忽视的风险，如外资控制我国金融市场的风险加大，国有商业银行股份制改革造成财富外流，外资虚拟经济切割我国实体经济的利润，外资银行将同中资银行争夺优质客户和核心业务等都将不利于中资银行的长远发展。
（五）金融法制建设与保障我国金融安全的要求不完全相适应。金融法律、法规是我国实施金融监管、保障金融安全的法律依据，也是金融监管规范化、法制化的根本保证。近年来，我国先后颁布了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监管法》、《保险法》、《证券法》等一系列金融法律，在实践中起到了积极作用。但我国金融立法任务仍然很重，在某些立法方面明显滞后，同我国的金融改革和保障金融安全的要求还不相适应。随着全球金融自由化、国际化、一体化为特征的金融变革不断发展，各国在金融立法上尤其更重视管制、监管力度和尺度的把握，而亚洲一些新兴国家在发展过程中，正是没有意识到借助法律手段和力量、在利率自由化和开放国内金融市场的基础上强调有效监管，从而使整个国家经济缺少必要的“防火墙”，暴露出金融法制尤其是监管法规上的严重缺陷，这些缺陷在遭受冲击时暴露无遗，成为引致整个金融危机的机制性因素。我国在发展过程中，必须正视这一问题，通过大力加强金融立法，实现金融有效监管，规避机制性风险，保障国家金融安全。
（六）金融装备落后、国产化程度低是我国金融安全的重大隐患。首先，我国银行金融信息化的平台大部分从国外引进，国产化设备的占用率非常低，从根本上来说是不安全的。我们过多地注重电子化所带来的收益和便捷，但忽视了国外引进电子化平台所带来的风险。由于这些平台软件并末公开源代码，其风险防范能力强弱便无从得知。第二，我国金融电子设备的核心技术大都是从国外进口的，使金融安全的基础极为脆弱。我国在发展金融电子化的过程中，和其他行业的设备引进过程一样，提出“以市场换技术”的思路，但在金融电子化的过程中，无论是整个金融系统内的操作平台，还是电子支付系统等核心技术，对国外技术的依赖性越来越大，这种结果直接导致我国金融安全的基础极其脆弱。这是因为在金融设备引进的过程中，一般是各大银行和金融机构各自为政直接引进，他们关注的是消费技术，而不是研制开发和设备技术。我国的金融业没有向汽车制造业等行业那样，扶持起自己的金融设备研制开发和生产力量。
在防范和化解金融风险，维护我国金融安全上，国家审计能够通过各种审计手段，充分发挥“免疫系统”的作用，控制甚至消除引起金融风险的大部分内外部因素。国家审计与金融监管机构、社会审计及金融机构内部稽核等相比，具有独立性、再监管性、权威性、延伸性等优势，在防范和化解金融风险、维护金融安全方面有着不可替代的作用。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》明确指出，金融审计以维护安全、防范风险、促进发展为目标，服务国家宏观政策，推动金融改革，维护金融稳定，完善金融监管，推动建立高效安全的现代金融体系。今后很长一段时间，国家审计将在维护国家金融安全方面发挥着重要作用。
二、国家审计在维护我国金融安全方面发挥的作用
对于由国家宏观政策调整、市场环境因素及政府干预等造成的系统性金融风险，任何监管机构都显得无能为力，国家审计以其特有的优势，不仅在金融监管机构发挥作用的一些方面发挥着重要作用，并且在其他金融监管机构无法发挥作用或有局限性的方面发挥着积极作用，从而突显出国家审计在维护金融安全上的重要地位。针对目前我国金融安全方面存在的问题，一方面是需要金融机构自身或其他金融监管机构来解决的，另一方面是可以通过国家审计来促进解决的。因国家审计只能对境内国有金融机构进行审计监督，一般无权对私有和外资金融机构进行审计，随着我国民营金融机构的开设和发展，随着我国金融服务逐步全面开放，私有和外资金融机构在我国金融风险的构成中将具有越来越重要的影响，本文将主要以国家审计在银行业中发挥的作用，从以下几个方面论述国家审计在维护金融安全方面发挥应有的作用。
（一）促进金融企业会计制度及有关法律法规的完善。
目前，我国金融企业会计制度未能全面贯彻谨慎性原则，致使银行资产中堆积了一大块不良资产，增加了银行信贷风险。国家审计以其具有的会计专业性，结合其丰富的审计实践经验，有能力提出改进金融企业会计制度的合理建议。此外，国家审计机关是更高层次的经济监督部门，从维护国家金融安全的重要性出发，促进国家相关部门完善金融立法，进一步加强金融法律法规的制度建设。虽然改革开放以来金融领域的立法工作取得了长足的进展，但随着实践的发展，仍然有一些重要金融领域尚未纳入法律规范。目前迫切需要出台《信托法》、《期货法》和《外汇法》等急需的专门法律，以便规范各种金融业务的运作，并与《中国人民银行法》、《银行业监管法》等一起构筑金融监管的法规体系主干。
（二）促进银行内部控制制度的建设和完善，提高会计信息质量。
银行内控制度的建立和完善，是银行业规范经营、防范风险的重要途径，银行监管部门（主要是银监会）虽然也十分关注银行的内控制度，但主要是通过出台指导性文件的方式来促使其完善。《国家审计基本准则》明确规定，对内控制度进行检查和测试是国家审计必须执行的业务环节，这就要求审计人员必须对银行内控制度进行描述和评价，再结合审计中发现的具体问题，从而能够对银行内部控制制度中存在的问题提出具有针对性的改进意见和建议，促进银行内控制度的完善，从源头上防范经营风险。资产负债损益审计是近年来国家金融审计的重要内容，而银行会计信息的真实完整是对银行进行审计的前提。会计信息是银行经营成果和风险状况的最终体现，只有拥有真实可靠的会计信息，经营者、监管者才能对一家银行的风险状况作出客观真实的评价，采取措施降低风险，才能及时发现整个金融体系的漏洞，甚至是金融危机的苗头，并采取措施遏制潜在的危机。此外，国家审计以其特有的独立性和权威性，能够对查出的银行违规违纪问题进行严厉惩处，更能促进我国商业银行提高会计信息质量，从而降低金融风险。
（三）创造公平、有序的市场竞争环境，促进贷款企业提高经济效益。
目前金融机构存在的大量违规经营问题，很多是由于市场恶性竞争造成的。一些金融机构为了拉客户、扩大经营规模和市场份额不惜铤而走险，对违规行为采取默视甚至协助客户实施违规行为，为日后的金融风险埋下隐患。国家审计在对各类金融机构，包括对金融监管机构实施审计监督时，坚持公平公正的原则，并在具体审计实施过程和审计处理上予以体现，为金融机构创造公平的市场竞争环境。同时，国家审计通过真实性和合规性审计，规范国有商业银行的经营行为，促进其依法经营，避免其欺诈甚至成为帮凶，减少其违规行为，从而降低金融风险。贷款企业编制虚假会计资料，导致银行信贷决策失灵、信贷监督难以奏效、赖账企业逃避信贷制裁，是威胁银行资产质量、造成银行风险隐患的重要因素。国家审计以其特有的监管对象广泛性，不仅能对金融机构进行审计，而且能对其他国有企业进行审计，还能就某些特定内容对其他企业进行延伸调查，而这些企业正是银行的重要贷款及其他业务客户。国家审计不仅可以公正地对企业会计资料的真实性和合规性进行审计，更重要的是可以对企业的造假行为进行及时惩处，可以有力地促进贷款企业会计信息质量的提高，为银行更好地控制信贷风险提供良好的市场环境。
（四）促进金融监管机构加强和改进对金融机构的监管。
国家审计具有再监管性，能够在对“一行三会”等金融监管机构的财务收支状况进行真实性和合规性审计的基础上，对其业务和监管职能履行情况进行专项审计和调查。在维护金融安全上，国家审计机关将更多地参与到金融监管中去，在强化金融监管和防范金融风险中发挥更为重要的作用。国家审计机关作为一个经济综合监督部门，监督金融监管机构有无正确履行监管职能是其一项重要职责，是更高层次的金融监管。国家审计不是要对金融行业进行全面的监管，这不是审计机构的职责，审计机关也没有这个能力，但审计机关一定要发挥眼睛的作用，从银行经营的微观入手，发现有关金融监管的宏观问题，从有关国家宏观金融政策、法规制度上分析原因，并提出对策，促进金融监管机构提高监管水平，从而对维护国家金融秩序、促进我国金融业建康发展发挥作用。
三、发挥国家审计在金融安全方面“免疫系统”作用的途径
能够对金融机构自身及以外的单位和企事业单位进行审计监督是国家审计的一大优势，相对于其他审计组织，国家审计机关还具有较高的权威性，对审计发现的问题能及时进行惩处，再加上国家审计的再监督职能，国家审计在维护国家金融安全方面发挥着不可替代的作用。如何发挥国家审计在维护金融安全方面“免疫系统”作用，可以从以下几个方面来考虑：
（一）提高宏观意识，加大专项审计调查的力度。
国家审计应加强对国内外经济金融形势的研究分析，并要结合当前国家的经济热点，研究和了解领导层的关注内容，制定专项的审计调查。专项审计调查使得审计机关可以根据自身的工作计划和实际情况灵活地制定项目，对金融某一行业或某一业务进行全面审计调查，强化审计监督的针对性和时效性。国家审计机构应多开展专项审计调查，多从宏观角度撰写综合性的调查报告，为国家宏观决策部门提供有价值的信息。
（二）加强对银行内控制度执行情况的审计力度。
目前，对银行内控制度的检查和测试还只是审计机关开展全面审计的一个调查步骤，对银行内控制度的制定、风险点测试及执行情况没有进行全面审计。从各国的监管经验来看，金融机构的内控制度是防范金融风险的基础性、根本性的制度，是金融机构能够稳定经营的前提。在今后金融机构审计中，有必要对金融机构内控制度作为一项重要内容进行单独审计，对金融机构内控制度进行全面的描述和客观评价，及时找出其存在的漏洞，并提出改进的具体建议，从而在根本上达到防范金融风险、维护金融安全的目的。
（三）研究对金融创新工具的审计。
国家审计的审计人员相对于金融机构专业人员对金融业务不够熟悉，特别是对日益丰富的金融创新产品的内容及监管方式的不了解，有碍于充分发挥国家审计的监管作用。审计人员应加强金融业务知识的学习，特别是会给金融机构带来巨大风险的金融创新知识的学习。随着金融全球化纵深发展，商业银行的赢利模式将发生重大变化，中间业务和表外业务所占比重越来越大，银行为了分散风险和提高效益，将推出越来越多的金融创新工具，这反而增加了银行的风险。随着金融创新工具带来的风险在整个金融风险中的影响越来越大，国家审计也应紧跟金融创新，在防范新型金融风险上发挥作用。
（四）加强金融审计的时效性，紧密结合宏观调控政策及经济热点问题审计。
随着经济形势的发展变化，国家宏观政策和短期的货币政策也在不断做出调整。国家审计要紧紧围绕国家宏观调控政策和经济热点问题，充分揭示严重影响宏观调控政策落实和经济金融安全的突出问题，及时发现影响金融安全的倾向性问题，以维护国家金融安全、防范金融风险为中心，随时关注、把握国家的宏观调控政策和央行货币政策的调整动态，充分发挥国家审计的时效性。
（五）深化对金融机构的数据审计，积极探索对金融机构进行实时监管。
随着风险防范意识的加强，金融审计将由事后审计监督逐步转向事中审计、实时监控，更好地发挥国家审计在防范金融风险、维护经济安全的作用。金融机构是我国电子化程度较高的部门之一，在网络技术高速发展的信息时代，金融业也在经历着深刻的变革。无论是在经营领域，还是在内部信息管理上，都在朝着信息化、网络化、集约化的方面发展，再加上目前各大银行基本上实现的业务数据、管理数据大集中，客观上为对金融机构实施数据审计提供可能。在我国金融管制逐步放松，金融创新日趋活跃，金融市场稳步开放的今天，随之而来的是金融机构经营风险的加大，对其实施动态监管显得极为重要。近年来，国家审计已经通过与被审计金融机构的电子数据（主要通过备份数据）联接，通过自主开发的计算机审计软件，对业务数据及财务数据进行分析，结合审计人员的职业判断，在第一时间发现金融机构潜在的风险，并采取必要措施防范消除风险，促进金融业健康稳健运行。
（六）尝试对金融机构，特别是对商业银行信息系统进行审计。
信息系统审计是按照一定的审计标准，根据业务处理的真实性、规范性、安全性，通过信息技术手段对业务信息系统的开发建设、运行环境、系统的安全控制及使用维护等各方面，进行检查、监督和评价，针对发现的问题和风险隐患提出意见和建议，以此促进信息系统合规、安全有效运行。信息系统审计的目的是合规、高效、安全。金融信息系统的审计主要是针对金融业务处理系统的计算机化、网络化而展开的，传统的审计是通过翻阅书面资料对业务系统进行审查，而现代的信息审计不仅检查相关的书面资料，更多地是检查以计算机和网络技术为基础的电子数据资料。金融机构，特别是商业银行信息系统的安全性，直接关系到国家的经济安全、金融安全，金融信息系统审计是以防患于未然，化解金融风险为主要目的，金融资金的安全性、与外界公共环境的隔离保护程度、审计系统的独立程度等应作为金融信息系统审计的重要内容，这将有助于挖掘出业务系统潜在的风险点，从而起到风险预警作用。
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