我国住房公积金管理制度与运作模式探讨——基于住房公积金审计实践的思考
曾稳祥 王彦清（审计署重庆特派办）
我国住房公积金制度自建立以来，为推进城镇住房制度改革，改善城镇居民居住条件，满足其不断增长的住房需求发挥了重要作用，但与此同时，由于制度自身缺陷，住房公积金（以下简称公积金）在管理和运作中出现了一些问题，产生了资金风险，影响了该项制度政策效益的发挥。近年来，审计署组织对公积金进行了多次审计。笔者结合审计实践与思考，对我国公积金管理制度与运作模式现状、存在的问题和改革方向作如下分析。
一、我国公积金管理制度历史沿革及取得的主要成效
公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位(以下简称单位)及其在职职工缴存的长期住房储金。1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》发布后，我国的公积金制度在借鉴国外经验并与我国具体实践相结合的基础上逐步建立起来。1999年国务院《住房公积金管理条例》（于2002年修订，以下简称《条例》）颁发后，公积金制度在全国迅速推开。截至目前，公积金在我国已建立16年。公积金制度的建立和发展，对推进我国住房制度改革、加快城镇住房建设和改善城镇居民居住条件发挥了积极的作用。根据建设部的统计数据，截至2007年12月末，全国公积金的实际缴存人数已达到7000万人，累计缴存总额8936.51亿元，累计缴存余额4870.34亿元，个人贷款余额2799.34亿元。从公积金的使用情况看，截至2007年12月末，全国缴存公积金的职工已累计提取4066.17亿元，累计获得公积金贷款4968.71亿元；仅2007年，全国即提取公积金765.61亿元，获得公积金贷款381.67亿元。
根据《条例》，我国公积金的管理实行“住房委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督”的原则。在这一制度框架下，目前我国公积金业务运作在实践中按公积金管理中心与委托银行的关系区分，大体存在两种模式：第一种是委托银行办理业务，中心监管与审批模式，可以简称为委托办理模式。这是我国公积金制度下的原生模式，是公积金业务运作与管理的主流方式，在重庆等全国80%以上的城市应用。第二种是以公积金管理中心办理为主，银行予以协助，可以简称为自主办理模式。这是近年来公积金业务运作与管理的新兴方式，仅在大连等全国不到20%的城市应用。这两种办理模式的具体区别在于：在第一种模式下公积金的归集、提取、贷款、结息对账等业务全部委托银行办理，所有的数据资料、账务信息都由银行掌握，管理中心仅对业务进行审批和依据银行传递的单据记录总账，有的地方管理中心每天向银行收取票据自行录入，并定期与银行对账。在这种模式下，住房公积金业务的第一手资料由银行掌握，管理中心时常受到牵制，造成管理工作较为被动。而在第二种模式下公积金除业务审批外，其资金的缴交、提取、贷款、结息对账等会计核算均由管理中心完成，所有的数据资料和账务信息由管理中心直接形成和控制，委托银行仅起到资金结算的职能，管理中心具有较强的管理主动权。
二、我国公积金管理制度及运作方式存在的内在矛盾
我国公积金制度经过十多年的建设虽然取得了很大的成绩，但也存在不少问题。近年来，关于公积金出现重大问题的报道不断见诸报端，如2005年郴州市公积金管理中心原主任李树彪贪污、挪用上亿元公积金到澳门豪赌，被判处死刑。此外，还出现了一些委托银行经办人员利用职务之便转移、挪用住房公积金的案件。笔者认为，这些问题的出现，反映出我国公积金管理制度包括业务运作模式本身存在一些缺陷，主要如下。
（一）公积金管理委员会决策制度与实践中决策作用虚位之间的矛盾。
《条例》规定，公积金实行管理委员会决策，公积金管理委员会的成员中，人民政府负责人和建设、财政、人民银行等有关部门负责人以及有关专家占1/3，工会代表和职工代表占1/3，单位代表占1/3。根据群体决策理论，群体决策虽然具有信息完全、更加民主的优点，但却存在决策效率低、少数人主导和责任不清的缺陷。从我国实际情况看，管理委员会决策作用的发挥十分有限，许多城市的管理委员会都不能按照《条例》的要求按期召开会议，即使召开了会议，其履行决策职责也大多流于形式。一个经常被虚无化的群体机构，却作为全国高达4800余亿元公积金管理的决策机构，每一个决策参与者都不负有实际的责任，没有直接切身利益，不承担风险，反映出我国公积金管理制度在决策机制上存在内在缺陷，不利于科学决策、规避风险。
（二）公积金的金融属性与当前行政管理体制之间的矛盾。
住房公积金作为一种政策性资金，尽管从作用设计和使用投向上属于住房范畴，但它在使用与管理上仍是金融行为，其经营管理的本质当属金融范畴，而非住房问题。我国目前把公积金纳入建设行政主管部门管理，是依其表象似属住房范畴确定，并没有考虑其以资金运作为主要内容的金融特征。建设部不是金融主管部门，而作为公积金业务承办银行的金融部门，只能听从公积金中心的指令，甚至屈从存款压力，协助公积金管理部门弄虚作假，人民银行和银监会只能通过对承办房改金融业务的银行进行监督，来监督公积金管理机构，且只是静态的、账面的定时查账。即使有关部门定期检查，从李树彪案可以看出，这种监督对查账期以外的资金流动和账户存款的风险起不到实质监督作用。
如果是金融机构，就应该有自有资金，并按照金融机构的标准建立有效的监督管理机制，以及规范的会计审计、信息披露制度和相应的风险防范机制。但事实上，公积金管理中心由于被定义成一个“不以赢利为目的”的事业法人，从而无法按照现代金融机构的监管规则对其进行控制，只是自我约束而已。正是这种定位，造成公积金管理中心在资金管理运用上出现“行政化”倾向，把广大储户的储蓄资金当作“准政府资金”进行运用。加上由于缺乏有效监管，致使“内部人控制”和“寻租”现象严重。在这个意义上，公积金被挪用并非偶然，而是现行制度缺漏使然。
（三）公积金管理中心风险全担与其管理主体地位不彻底之间的矛盾。
根据《条例》，公积金管理运作过程中发生的风险全部由管理中心承担。但从我国目前公积金管理运作的主流模式看，管理中心仅履行业务审批职能，公积金归集、提取、贷款等业务办理包括会计核算均由委托银行完成，在这种管理模式下，管理中心管理主体地位不彻底与其承担全部经营风险之间存在严重的不对称。委托银行在办理公积金业务中出现的不规范乃至严重违规行为，管理中心难以通过正常的管理机制及时发现，从而在制度上给公积金造成了安全隐患。我国个别城市就曾出现银行自行将公积金挪作他用而管理中心毫不知情，导致风险的事件。
三、我国公积金制度发展建议——组建住房政策性银行
（一）从国际经验看，组建住房政策性银行是公积金管理模式发展的方向。
引入银行业的经营管理方式符合资金管理行业的客观规律和要求。国际上一些国家设立了政策性住房金融机构，以解决国民的住房问题。例如泰国自1952年起就成立了住房银行，隶属于国家财政部，是政策性金融机构，不以营利为目的。该银行以高于商业银行存款利率的方式吸收存款，以低于商业银行贷款利率的方式发放住房贷款，为促进住房业发展、特别是解决中低收入家庭的住房问题发挥了重要作用。再如德国成立了住房储蓄银行，专门从事住房抵押信贷服务。其特点是享受国家对住房储蓄的优惠和储蓄奖励，同时又保持独立的金融法人地位。由于该银行属于国营，债务由政府承担，信贷安全性高，到目前已吸收了全国一半以上的居民储蓄，在德国抵押贷款市场上占据了重要位置。
从以上国际经验看，住房金融机构要做到安全有效，必须向法人性质的金融机构转变，同时政策性金融机构完全可以通过采用市场手段来动员国内储蓄筹措资金，支持政策性住房金融业务，另外较低收入者可以从政策性住房金融中得到利益，改善居住条件。
（二）从我国公积金管理现状看，组建住房政策性银行是改革制度，规避风险，促进发挥政策效益的有效途径。
从以上分析可以看出，目前我国公积金 “住房委员会决策、公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督”的 行政管理体制在很大程度上已流于形式，不符合公积金自身的内在属性，并且给公积金安全造成了安全隐患。另外国家规定住房公积金只能用于发放个贷和购买国债。在目前国债收益率低于同期银行存款利率的情况下，个贷成为唯一的运用渠道。与此同时，各地经济适用房建设急需的大量资金却无法利用公积金解决，巨额资金只能作为银行存款，形成了较大浪费。而公积金实行属地化管理，更是造成了当前一些地方公积金大量沉淀、另一些地方则资金使用过度的状况，不利于从整体上发挥资金的政策效益。这种矛盾状况违背了公积金制度的初衷。我国对银行业的监管包括人民银行的货币政策监管、银监会的经营监管，已形成严格、规范、完善的体系。如能够将公积金转变成政策性金融机构，则有利于规范内部监督与外部监管，保障公积金保值增值和安全完整，同时还有利于资金调度，统筹利用公积金支持住房发展，降低运作成本，提高资金使用效率。这样，不但能够监督“内部人控制”和“寻租”现象，而且能够支持大多数的中低收入者，真正发挥公积金的政策效益。
（三）从我国少数城市的实践情况看，组建住房政策性银行具备可行性。
从目前的管理体制转向组建政策性住房银行，看似跨度很大，操作性不强，实则不然。我国个别城市已经在这方面迈出了实质性步伐，提供了可供借鉴的经验。例如我们在2007年公积金审计中发现，大连市自2002年起积极探索公积金管理制度和运营方式创新，其公积金管理呈现四个特点：该市公积金管理呈现四个特点：一是充分体现责权对等原则。创新经营方式，管理中心负责公积金业务的审批、办理和会计核算，委托银行只负责资金收付的结算，强化了中心的管理主体地位。二是管理层级清晰合理。改进管理模式，管理中心机关各处室负责政策制定、业务指导与协调、资金平衡调度和一级核算，下属各区县办事处负责前台业务办理。三是以便民服务为核心。更新服务理念，设立大厅，为城镇职工提供一站式服务，委托银行和与公积金业务相关的评估、保险、抵押等业务均在大厅办理，极大地方便了职工，提高了业务办理效率，并且有助于控制业务风险。四是内控体系健全。按照现代银行管理模式加强业务稽核、贷款风险控制、前后台业务分离等内部管理，降低操作风险。从这四个方面看，大连市公积金从归集、提取、贷款、会计核算都实现了自主办理，除了资金端口外，事实上已经具备了银行业务操作的特点，这种模式要实现向银行转变，组织结构和业务操作程序无需变更就可以实现。从实际结果看，截至2007年末，大连市实际缴存人数达到78.93万人，覆盖面达到80.2%，累计归集余额132.81亿元，发放个人贷款余额89.18亿元，个贷率达到67.15%，比全国平均水平高10个百分点，资金运用率达到67.54%，比全国平均水平高6个百分点，发放贷款户数和金额分别居全市各金融机构同类业务的第一和第二位。年末贷款逾期率仅为0.01%。这反映出大连市公积金的管理模式取得了较好的实践效益。
四、结论
根据以上分析，我国公积金管理制度与运作模式存在固有矛盾，影响了制度运行和政策效益的实现，可供借鉴的、合理的改革方向是，突破现行制度框架，组建住房政策性银行。笔者认为可以按照以下总体路径具体实施：设立公积金法，成立以公积金为唯一资金来源的住房政策性银行，行使公积金法赋予的行政职能，全国成立住房政策性银行总行，负责政策指导和资金在各个城市之间相互调剂。对住房政策银行实行优惠利率政策，充分发挥政策性银行作用，向中低收入者倾斜，推进城镇住房建设，大力改善城镇职工居住条件，促进和谐社会建设。
一、我国公积金管理制度历史沿革及取得的主要成效
公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位(以下简称单位)及其在职职工缴存的长期住房储金。1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》发布后，我国的公积金制度在借鉴国外经验并与我国具体实践相结合的基础上逐步建立起来。1999年国务院《住房公积金管理条例》（于2002年修订，以下简称《条例》）颁发后，公积金制度在全国迅速推开。截至目前，公积金在我国已建立16年。公积金制度的建立和发展，对推进我国住房制度改革、加快城镇住房建设和改善城镇居民居住条件发挥了积极的作用。根据建设部的统计数据，截至2007年12月末，全国公积金的实际缴存人数已达到7000万人，累计缴存总额8936.51亿元，累计缴存余额4870.34亿元，个人贷款余额2799.34亿元。从公积金的使用情况看，截至2007年12月末，全国缴存公积金的职工已累计提取4066.17亿元，累计获得公积金贷款4968.71亿元；仅2007年，全国即提取公积金765.61亿元，获得公积金贷款381.67亿元。
根据《条例》，我国公积金的管理实行“住房委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督”的原则。在这一制度框架下，目前我国公积金业务运作在实践中按公积金管理中心与委托银行的关系区分，大体存在两种模式：第一种是委托银行办理业务，中心监管与审批模式，可以简称为委托办理模式。这是我国公积金制度下的原生模式，是公积金业务运作与管理的主流方式，在重庆等全国80%以上的城市应用。第二种是以公积金管理中心办理为主，银行予以协助，可以简称为自主办理模式。这是近年来公积金业务运作与管理的新兴方式，仅在大连等全国不到20%的城市应用。这两种办理模式的具体区别在于：在第一种模式下公积金的归集、提取、贷款、结息对账等业务全部委托银行办理，所有的数据资料、账务信息都由银行掌握，管理中心仅对业务进行审批和依据银行传递的单据记录总账，有的地方管理中心每天向银行收取票据自行录入，并定期与银行对账。在这种模式下，住房公积金业务的第一手资料由银行掌握，管理中心时常受到牵制，造成管理工作较为被动。而在第二种模式下公积金除业务审批外，其资金的缴交、提取、贷款、结息对账等会计核算均由管理中心完成，所有的数据资料和账务信息由管理中心直接形成和控制，委托银行仅起到资金结算的职能，管理中心具有较强的管理主动权。
二、我国公积金管理制度及运作方式存在的内在矛盾
我国公积金制度经过十多年的建设虽然取得了很大的成绩，但也存在不少问题。近年来，关于公积金出现重大问题的报道不断见诸报端，如2005年郴州市公积金管理中心原主任李树彪贪污、挪用上亿元公积金到澳门豪赌，被判处死刑。此外，还出现了一些委托银行经办人员利用职务之便转移、挪用住房公积金的案件。笔者认为，这些问题的出现，反映出我国公积金管理制度包括业务运作模式本身存在一些缺陷，主要如下。
（一）公积金管理委员会决策制度与实践中决策作用虚位之间的矛盾。
《条例》规定，公积金实行管理委员会决策，公积金管理委员会的成员中，人民政府负责人和建设、财政、人民银行等有关部门负责人以及有关专家占1/3，工会代表和职工代表占1/3，单位代表占1/3。根据群体决策理论，群体决策虽然具有信息完全、更加民主的优点，但却存在决策效率低、少数人主导和责任不清的缺陷。从我国实际情况看，管理委员会决策作用的发挥十分有限，许多城市的管理委员会都不能按照《条例》的要求按期召开会议，即使召开了会议，其履行决策职责也大多流于形式。一个经常被虚无化的群体机构，却作为全国高达4800余亿元公积金管理的决策机构，每一个决策参与者都不负有实际的责任，没有直接切身利益，不承担风险，反映出我国公积金管理制度在决策机制上存在内在缺陷，不利于科学决策、规避风险。
（二）公积金的金融属性与当前行政管理体制之间的矛盾。
住房公积金作为一种政策性资金，尽管从作用设计和使用投向上属于住房范畴，但它在使用与管理上仍是金融行为，其经营管理的本质当属金融范畴，而非住房问题。我国目前把公积金纳入建设行政主管部门管理，是依其表象似属住房范畴确定，并没有考虑其以资金运作为主要内容的金融特征。建设部不是金融主管部门，而作为公积金业务承办银行的金融部门，只能听从公积金中心的指令，甚至屈从存款压力，协助公积金管理部门弄虚作假，人民银行和银监会只能通过对承办房改金融业务的银行进行监督，来监督公积金管理机构，且只是静态的、账面的定时查账。即使有关部门定期检查，从李树彪案可以看出，这种监督对查账期以外的资金流动和账户存款的风险起不到实质监督作用。
如果是金融机构，就应该有自有资金，并按照金融机构的标准建立有效的监督管理机制，以及规范的会计审计、信息披露制度和相应的风险防范机制。但事实上，公积金管理中心由于被定义成一个“不以赢利为目的”的事业法人，从而无法按照现代金融机构的监管规则对其进行控制，只是自我约束而已。正是这种定位，造成公积金管理中心在资金管理运用上出现“行政化”倾向，把广大储户的储蓄资金当作“准政府资金”进行运用。加上由于缺乏有效监管，致使“内部人控制”和“寻租”现象严重。在这个意义上，公积金被挪用并非偶然，而是现行制度缺漏使然。
（三）公积金管理中心风险全担与其管理主体地位不彻底之间的矛盾。
根据《条例》，公积金管理运作过程中发生的风险全部由管理中心承担。但从我国目前公积金管理运作的主流模式看，管理中心仅履行业务审批职能，公积金归集、提取、贷款等业务办理包括会计核算均由委托银行完成，在这种管理模式下，管理中心管理主体地位不彻底与其承担全部经营风险之间存在严重的不对称。委托银行在办理公积金业务中出现的不规范乃至严重违规行为，管理中心难以通过正常的管理机制及时发现，从而在制度上给公积金造成了安全隐患。我国个别城市就曾出现银行自行将公积金挪作他用而管理中心毫不知情，导致风险的事件。
三、我国公积金制度发展建议——组建住房政策性银行
（一）从国际经验看，组建住房政策性银行是公积金管理模式发展的方向。
引入银行业的经营管理方式符合资金管理行业的客观规律和要求。国际上一些国家设立了政策性住房金融机构，以解决国民的住房问题。例如泰国自1952年起就成立了住房银行，隶属于国家财政部，是政策性金融机构，不以营利为目的。该银行以高于商业银行存款利率的方式吸收存款，以低于商业银行贷款利率的方式发放住房贷款，为促进住房业发展、特别是解决中低收入家庭的住房问题发挥了重要作用。再如德国成立了住房储蓄银行，专门从事住房抵押信贷服务。其特点是享受国家对住房储蓄的优惠和储蓄奖励，同时又保持独立的金融法人地位。由于该银行属于国营，债务由政府承担，信贷安全性高，到目前已吸收了全国一半以上的居民储蓄，在德国抵押贷款市场上占据了重要位置。
从以上国际经验看，住房金融机构要做到安全有效，必须向法人性质的金融机构转变，同时政策性金融机构完全可以通过采用市场手段来动员国内储蓄筹措资金，支持政策性住房金融业务，另外较低收入者可以从政策性住房金融中得到利益，改善居住条件。
（二）从我国公积金管理现状看，组建住房政策性银行是改革制度，规避风险，促进发挥政策效益的有效途径。
从以上分析可以看出，目前我国公积金 “住房委员会决策、公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督”的 行政管理体制在很大程度上已流于形式，不符合公积金自身的内在属性，并且给公积金安全造成了安全隐患。另外国家规定住房公积金只能用于发放个贷和购买国债。在目前国债收益率低于同期银行存款利率的情况下，个贷成为唯一的运用渠道。与此同时，各地经济适用房建设急需的大量资金却无法利用公积金解决，巨额资金只能作为银行存款，形成了较大浪费。而公积金实行属地化管理，更是造成了当前一些地方公积金大量沉淀、另一些地方则资金使用过度的状况，不利于从整体上发挥资金的政策效益。这种矛盾状况违背了公积金制度的初衷。我国对银行业的监管包括人民银行的货币政策监管、银监会的经营监管，已形成严格、规范、完善的体系。如能够将公积金转变成政策性金融机构，则有利于规范内部监督与外部监管，保障公积金保值增值和安全完整，同时还有利于资金调度，统筹利用公积金支持住房发展，降低运作成本，提高资金使用效率。这样，不但能够监督“内部人控制”和“寻租”现象，而且能够支持大多数的中低收入者，真正发挥公积金的政策效益。
（三）从我国少数城市的实践情况看，组建住房政策性银行具备可行性。
从目前的管理体制转向组建政策性住房银行，看似跨度很大，操作性不强，实则不然。我国个别城市已经在这方面迈出了实质性步伐，提供了可供借鉴的经验。例如我们在2007年公积金审计中发现，大连市自2002年起积极探索公积金管理制度和运营方式创新，其公积金管理呈现四个特点：该市公积金管理呈现四个特点：一是充分体现责权对等原则。创新经营方式，管理中心负责公积金业务的审批、办理和会计核算，委托银行只负责资金收付的结算，强化了中心的管理主体地位。二是管理层级清晰合理。改进管理模式，管理中心机关各处室负责政策制定、业务指导与协调、资金平衡调度和一级核算，下属各区县办事处负责前台业务办理。三是以便民服务为核心。更新服务理念，设立大厅，为城镇职工提供一站式服务，委托银行和与公积金业务相关的评估、保险、抵押等业务均在大厅办理，极大地方便了职工，提高了业务办理效率，并且有助于控制业务风险。四是内控体系健全。按照现代银行管理模式加强业务稽核、贷款风险控制、前后台业务分离等内部管理，降低操作风险。从这四个方面看，大连市公积金从归集、提取、贷款、会计核算都实现了自主办理，除了资金端口外，事实上已经具备了银行业务操作的特点，这种模式要实现向银行转变，组织结构和业务操作程序无需变更就可以实现。从实际结果看，截至2007年末，大连市实际缴存人数达到78.93万人，覆盖面达到80.2%，累计归集余额132.81亿元，发放个人贷款余额89.18亿元，个贷率达到67.15%，比全国平均水平高10个百分点，资金运用率达到67.54%，比全国平均水平高6个百分点，发放贷款户数和金额分别居全市各金融机构同类业务的第一和第二位。年末贷款逾期率仅为0.01%。这反映出大连市公积金的管理模式取得了较好的实践效益。
四、结论
根据以上分析，我国公积金管理制度与运作模式存在固有矛盾，影响了制度运行和政策效益的实现，可供借鉴的、合理的改革方向是，突破现行制度框架，组建住房政策性银行。笔者认为可以按照以下总体路径具体实施：设立公积金法，成立以公积金为唯一资金来源的住房政策性银行，行使公积金法赋予的行政职能，全国成立住房政策性银行总行，负责政策指导和资金在各个城市之间相互调剂。对住房政策银行实行优惠利率政策，充分发挥政策性银行作用，向中低收入者倾斜，推进城镇住房建设，大力改善城镇职工居住条件，促进和谐社会建设。
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