影响审计质量的制约因素及对策思考
徐建（江苏省苏州市审计局）
[摘要]“打铁还须自身硬”，审计机关要在整个经济社会有机体中更好地发挥审计“免疫系统”功能，就必须苦练内功，增强自身免疫功能。审计项目是审计服务于经济社会发展的最重要的载体，审计项目质量是审计工作的生命线，也是审计“免疫系统功能”的核心价值体现。查找分析影响审计质量的内部制约因素，研究解决的对策思路，不仅是进一步强化审计质量控制的需要，也是使审计事业更加符合科学发展观要求，更好地发挥“免疫系统功能”，服务于经济社会科学发展的需要。
一、提升审计质量是发挥审计“免疫系统功能”的必然要求
实现科学发展有赖于审计“免疫系统”功能的发挥。随着科学发展观学习实践活动的不断深入，我国经济社会将进入一个重大的发展转型期。经济发展将更加注重结构的完善和内涵的拓展，更加注重经济质量和效益的提高；在强调扩大开放的同时，将更加注重自主创新，提升民族工业的核心竞争力；在经济全球化和金融危机频发的背景下，将更加注重金融风险的防范和经济运行的安全。在发展经济的同时，将更加注重社会事业的全面进步，更加注重民生和社会公平正义，让全体人民共享改革发展成果；更加注重自然环境的保护和自然资源的合理开发利用，维护人与自然和谐共处、天人合一的依存关系。总之，整个经济社会将转入全面可持续协调发展的科学轨道。
要实现科学发展，就必须不断发现、纠正和剔除发展过程中各种不科学、不和谐因素。因此，科学发展离不开强有力的免疫系统。作为整个社会庞大免疫系统的有机组成部分，各级审计机关将扮演越来越重要的角色，发挥越来越重要的作用。实践已经证明，我国审计机关成立20多年来，始终围绕改革和发展大局，服务党委政府宏观决策，以审计独有的视角和方法手段，在推进改革进程、维护市场经济秩序和群众切身利益、推动经济社会又好又快发展等方面，作出了巨大贡献。实践还将继续证明，在科学发展的历史舞台上，国家审计的“免疫系统”地位将得到进一步提升，“免疫系统”功能将得到更加充分的发挥。
审计质量是审计“免疫系统功能”的核心价值体现。“打铁还须自身硬”，审计“免疫系统”功能能否充分发挥，取决于赖以存在的外部环境，更取决于审计机关自身“免疫系统”功能的强弱。经济社会发展大局从指导思想到政策路径的变革转型，给审计工作提出了新的目标要求。审计的角色定位，必然要从事后监督、查错纠弊为主的“经济卫士”转型到整个经济社会发展的“免疫系统”，更加关注宏观经济运行的质量、效益和安全性，更加突出全局性和前瞻性。这就要求审计工作从审计理念到审计方法手段的创新升级，必然要求审计机关苦练“内功”，固本强基，着力提升自身的“免疫系统”功能，在更高层次上履行好审计职能。
增强自身“免疫功能”的核心在于提升审计质量。审计服务经济社会发展的载体是审计项目，审计（调查）报告、审计处理决定以及与之相关的审计分析、审计结果公告和审计信息、宣传稿件等，就是审计机关的产品，也是“免疫功能”的载体和平台。这一系列产品的质量，统称为审计质量。自审计机关成立以来，审计质量一直被广大审计人视为生命线。为筑牢这条生命线，审计机关不断更新审计理念、拓宽审计范围、深化审计内容，同时建立健全内控制度、提升审计方法手段、规范审计运作程序，有效防范了审计风险，打造了一大批审计精品项目。正是依靠这一大批高质量的精品项目，审计机关赢得了政府的信任和群众的拥戴，树立了良好的社会形象，也书写了新中国审计史的华丽开篇。
二、目前影响审计质量的主要制约因素
对照科学发展观要求，对照新的形势任务，我们应当清醒地看到，目前还存在不少影响审计质量的制约因素。从审计机关内部看，主要有以下几个方面。
一是审计理念存在偏差。一种倾向是把审计工作受到的外部制约因素看得太重，认为在不完备、不科学的现有体制机制框架下，审计只能按部就班，难有创新突破，难有大的作为。另一种倾向，不是把审计部门看作是整个社会庞大免疫系统的一个组成部分，而是误认为审计就是整个免疫系统，可以包打天下，将审计“免疫系统”功能论无限夸大。前一种倾向消极无为，固步自封，不利于审计质量的提高。后一种则是贪多求全，自我鼓胀，不利于审计风险控制，最终也将影响审计质量稳步提升。
二是方法手段创新不足。审计方法上，仍然习惯于一切从帐本出发，对发现问题习惯于就事论事，对审计对象的总体把握不到位，政策体制机制等深层次问题难以触及；习惯于审查资金用得“对不对”，但关注资金用得“好不好”尚未真正成为审计的主流，导致审计结论和建议宏观性、预警性、建设性不强，影响审计质量的提升和免疫功能的发挥。审计手段上，近年来审计信息化建设成效明显，但发展很不平衡。越到基层，越到40岁以上人群，进展越慢，困难和问题越多。另外，审计公告作为提升审计质量、扩大审计影响的重要手段，目前在实践中执行得也不够理想。按审计署5年规划要求，审计结果以公开为原则，不公开为例外，但在基层审计机关，则以不公开为原则，公开为例外，极少涉及重大工程、领导干部经济责任审计等敏感内容，难以满足人民群众行使知情权、参与权和监督权的需要，降低了审计的社会影响力。
三是审计程序不够科学。一方面，经过短短20多年，国家审计的类型已经在单一的、事后的财务收支和资产负债审计基础上发展了许多新的类型。这些新的审计类型所对应的规范性程序和操作指南或缺失，或不统一，不利于规范操作，控制审计风险。另一方面，所有审计项目无论项目性质、资金量大小和复杂程度，全部套用一样的审计程序，上下一般粗，耗费了大量人力资源，不利于提高审计工作效率。
四是项目安排自主性不足。近年来，不少地方推行政府工程必审制度，使工程审计项目数和资金量快速增长，组织部门交办的经济责任审计和上级审计机关安排的条线项目也越来越多。以上三类指令性项目，占据全年项目任务数的八成左右，留给审计部门自主安排的余地已经非常有限，基层审计机关大多处于被动接受的状况，一些有特色、有创意的，能够明显提升审计质量、扩大审计影响的自主性项目不得不忍痛割爱。
五是队伍建设遭遇瓶颈。一是编制瓶颈。近年来，审计机关人员编制增长速度远远落后于审计业务项目数和查处资金数的增长速度，人少事多的矛盾在基层尤为突出。二是结构瓶颈。审计人员专业单一的问题由来已久，目前尤其缺乏既掌握宏观经济理论、熟悉宏观经济政策，又精通审计业务的复合型人才，难以适应形势任务变化和审计工作升级转型的需要。三是机制瓶颈。审计机关相对稳定和封闭，审计队伍补充、流动、晋升、淘汰的机制呆板，渠道狭窄，活力不足。
三、强化审计质量管理的对策思路
首先，必须坚持量、质统一，压缩指令性项目，处理好项目数量与质量的关系，实施科学的审计计划管理。数量与质量之间历来是对立统一的辩证关系。在推进审计全面覆盖、全程跟进的同时，如何统筹兼顾，通过更加科学的项目安排和计划管理，使审计机关可以集中精力，选择政府和公众高度关注的项目实施重点突破，多出精品，这本身就是一个科学发展的命题，也是从源头上解决审计质量问题的必修课。只有大幅度压缩指令性项目，才能使项目数量控制在现有审计资源可以承受的范围之内，同时又能为基层审计机关安排自主性项目腾出空间。
其次，必须简化内部程序，提升方法手段，处理好效率与质量的关系，以审计效率的提升推动审计质量的提高。在审计程序上，既要坚持依法审计，严格遵守法定程序特别是对外程序，规避和控制审计风险，又要根据项目类型、完成时限、组织权限和项目基础金额等指标，尽快制定繁简分流标准，推行简易审计程序，实现审计项目分类管理，对符合执行简易程序的项目，搞“短平快”，提高效率，节约时间和审计成本。在审计方法上，要跳出就事论事的传统思维定势，强力推进制度审计和绩效审计，多从政策体制机制层面提出、分析和解决问题，全面提高审计结论、建议的全局性和前瞻性，更好地发挥出免疫功能。在审计手段上，一是强力推进信息化建设，掌握了审计发展的主动权。二是不断创新和丰富审计成果载体，疏通报送渠道，提高报送时效性，使审计意见更多地进入宏观管理和决策程序。三是加大审计结果公告力度，将重大政府工程和重要民生资金的审计结果，尽可能向社会公告，进一步扩大审计的社会影响。四是加强勾通交流，共享成功经验，实现审计成果利用效率的最大化。
最后，坚持以人为本，强化队伍建设，处理好审计能力与质量的关系，打牢提升审计质量的基础。科学发展观的核心是以人为本，审计事业发展包括审计质量建设，同样必须以人为本，在审计观念、素质、能力、作风建设等方面继续“更新升级”。当务之急一是纠正认识偏差，科学定位审计“免疫系统”功能。一切从审计事业发展实际特别是审计队伍建设现状出发，既要尽力而为，又要量力而行。既要坚决克服固步自封、不思进取的消极思想，更要注意防止将审计免疫系统功能无限夸大，当作无所不能的“千手观音”。二是加强学习培训，学会在源于帐本前提下跳出帐本，把握审计对象全貌，拓展分析问题的广度和深度，增强综合分析能力；强化计算机开发应用技能培训，加大信息化考评权重，形成安排项目压担子、目标考评促应用、培训学习求推动、以强带弱抓普及的局面。三是创新人事管理，实行更为灵活、体现竞争的管理制度，以事业留人，机制留人，待遇留人，增强队伍活力，同时，进一步完善审计专家人才库，加大利用“外脑”力度，缓解专业人才资源不足的矛盾。
一、提升审计质量是发挥审计“免疫系统功能”的必然要求
实现科学发展有赖于审计“免疫系统”功能的发挥。随着科学发展观学习实践活动的不断深入，我国经济社会将进入一个重大的发展转型期。经济发展将更加注重结构的完善和内涵的拓展，更加注重经济质量和效益的提高；在强调扩大开放的同时，将更加注重自主创新，提升民族工业的核心竞争力；在经济全球化和金融危机频发的背景下，将更加注重金融风险的防范和经济运行的安全。在发展经济的同时，将更加注重社会事业的全面进步，更加注重民生和社会公平正义，让全体人民共享改革发展成果；更加注重自然环境的保护和自然资源的合理开发利用，维护人与自然和谐共处、天人合一的依存关系。总之，整个经济社会将转入全面可持续协调发展的科学轨道。
要实现科学发展，就必须不断发现、纠正和剔除发展过程中各种不科学、不和谐因素。因此，科学发展离不开强有力的免疫系统。作为整个社会庞大免疫系统的有机组成部分，各级审计机关将扮演越来越重要的角色，发挥越来越重要的作用。实践已经证明，我国审计机关成立20多年来，始终围绕改革和发展大局，服务党委政府宏观决策，以审计独有的视角和方法手段，在推进改革进程、维护市场经济秩序和群众切身利益、推动经济社会又好又快发展等方面，作出了巨大贡献。实践还将继续证明，在科学发展的历史舞台上，国家审计的“免疫系统”地位将得到进一步提升，“免疫系统”功能将得到更加充分的发挥。
审计质量是审计“免疫系统功能”的核心价值体现。“打铁还须自身硬”，审计“免疫系统”功能能否充分发挥，取决于赖以存在的外部环境，更取决于审计机关自身“免疫系统”功能的强弱。经济社会发展大局从指导思想到政策路径的变革转型，给审计工作提出了新的目标要求。审计的角色定位，必然要从事后监督、查错纠弊为主的“经济卫士”转型到整个经济社会发展的“免疫系统”，更加关注宏观经济运行的质量、效益和安全性，更加突出全局性和前瞻性。这就要求审计工作从审计理念到审计方法手段的创新升级，必然要求审计机关苦练“内功”，固本强基，着力提升自身的“免疫系统”功能，在更高层次上履行好审计职能。
增强自身“免疫功能”的核心在于提升审计质量。审计服务经济社会发展的载体是审计项目，审计（调查）报告、审计处理决定以及与之相关的审计分析、审计结果公告和审计信息、宣传稿件等，就是审计机关的产品，也是“免疫功能”的载体和平台。这一系列产品的质量，统称为审计质量。自审计机关成立以来，审计质量一直被广大审计人视为生命线。为筑牢这条生命线，审计机关不断更新审计理念、拓宽审计范围、深化审计内容，同时建立健全内控制度、提升审计方法手段、规范审计运作程序，有效防范了审计风险，打造了一大批审计精品项目。正是依靠这一大批高质量的精品项目，审计机关赢得了政府的信任和群众的拥戴，树立了良好的社会形象，也书写了新中国审计史的华丽开篇。
二、目前影响审计质量的主要制约因素
对照科学发展观要求，对照新的形势任务，我们应当清醒地看到，目前还存在不少影响审计质量的制约因素。从审计机关内部看，主要有以下几个方面。
一是审计理念存在偏差。一种倾向是把审计工作受到的外部制约因素看得太重，认为在不完备、不科学的现有体制机制框架下，审计只能按部就班，难有创新突破，难有大的作为。另一种倾向，不是把审计部门看作是整个社会庞大免疫系统的一个组成部分，而是误认为审计就是整个免疫系统，可以包打天下，将审计“免疫系统”功能论无限夸大。前一种倾向消极无为，固步自封，不利于审计质量的提高。后一种则是贪多求全，自我鼓胀，不利于审计风险控制，最终也将影响审计质量稳步提升。
二是方法手段创新不足。审计方法上，仍然习惯于一切从帐本出发，对发现问题习惯于就事论事，对审计对象的总体把握不到位，政策体制机制等深层次问题难以触及；习惯于审查资金用得“对不对”，但关注资金用得“好不好”尚未真正成为审计的主流，导致审计结论和建议宏观性、预警性、建设性不强，影响审计质量的提升和免疫功能的发挥。审计手段上，近年来审计信息化建设成效明显，但发展很不平衡。越到基层，越到40岁以上人群，进展越慢，困难和问题越多。另外，审计公告作为提升审计质量、扩大审计影响的重要手段，目前在实践中执行得也不够理想。按审计署5年规划要求，审计结果以公开为原则，不公开为例外，但在基层审计机关，则以不公开为原则，公开为例外，极少涉及重大工程、领导干部经济责任审计等敏感内容，难以满足人民群众行使知情权、参与权和监督权的需要，降低了审计的社会影响力。
三是审计程序不够科学。一方面，经过短短20多年，国家审计的类型已经在单一的、事后的财务收支和资产负债审计基础上发展了许多新的类型。这些新的审计类型所对应的规范性程序和操作指南或缺失，或不统一，不利于规范操作，控制审计风险。另一方面，所有审计项目无论项目性质、资金量大小和复杂程度，全部套用一样的审计程序，上下一般粗，耗费了大量人力资源，不利于提高审计工作效率。
四是项目安排自主性不足。近年来，不少地方推行政府工程必审制度，使工程审计项目数和资金量快速增长，组织部门交办的经济责任审计和上级审计机关安排的条线项目也越来越多。以上三类指令性项目，占据全年项目任务数的八成左右，留给审计部门自主安排的余地已经非常有限，基层审计机关大多处于被动接受的状况，一些有特色、有创意的，能够明显提升审计质量、扩大审计影响的自主性项目不得不忍痛割爱。
五是队伍建设遭遇瓶颈。一是编制瓶颈。近年来，审计机关人员编制增长速度远远落后于审计业务项目数和查处资金数的增长速度，人少事多的矛盾在基层尤为突出。二是结构瓶颈。审计人员专业单一的问题由来已久，目前尤其缺乏既掌握宏观经济理论、熟悉宏观经济政策，又精通审计业务的复合型人才，难以适应形势任务变化和审计工作升级转型的需要。三是机制瓶颈。审计机关相对稳定和封闭，审计队伍补充、流动、晋升、淘汰的机制呆板，渠道狭窄，活力不足。
三、强化审计质量管理的对策思路
首先，必须坚持量、质统一，压缩指令性项目，处理好项目数量与质量的关系，实施科学的审计计划管理。数量与质量之间历来是对立统一的辩证关系。在推进审计全面覆盖、全程跟进的同时，如何统筹兼顾，通过更加科学的项目安排和计划管理，使审计机关可以集中精力，选择政府和公众高度关注的项目实施重点突破，多出精品，这本身就是一个科学发展的命题，也是从源头上解决审计质量问题的必修课。只有大幅度压缩指令性项目，才能使项目数量控制在现有审计资源可以承受的范围之内，同时又能为基层审计机关安排自主性项目腾出空间。
其次，必须简化内部程序，提升方法手段，处理好效率与质量的关系，以审计效率的提升推动审计质量的提高。在审计程序上，既要坚持依法审计，严格遵守法定程序特别是对外程序，规避和控制审计风险，又要根据项目类型、完成时限、组织权限和项目基础金额等指标，尽快制定繁简分流标准，推行简易审计程序，实现审计项目分类管理，对符合执行简易程序的项目，搞“短平快”，提高效率，节约时间和审计成本。在审计方法上，要跳出就事论事的传统思维定势，强力推进制度审计和绩效审计，多从政策体制机制层面提出、分析和解决问题，全面提高审计结论、建议的全局性和前瞻性，更好地发挥出免疫功能。在审计手段上，一是强力推进信息化建设，掌握了审计发展的主动权。二是不断创新和丰富审计成果载体，疏通报送渠道，提高报送时效性，使审计意见更多地进入宏观管理和决策程序。三是加大审计结果公告力度，将重大政府工程和重要民生资金的审计结果，尽可能向社会公告，进一步扩大审计的社会影响。四是加强勾通交流，共享成功经验，实现审计成果利用效率的最大化。
最后，坚持以人为本，强化队伍建设，处理好审计能力与质量的关系，打牢提升审计质量的基础。科学发展观的核心是以人为本，审计事业发展包括审计质量建设，同样必须以人为本，在审计观念、素质、能力、作风建设等方面继续“更新升级”。当务之急一是纠正认识偏差，科学定位审计“免疫系统”功能。一切从审计事业发展实际特别是审计队伍建设现状出发，既要尽力而为，又要量力而行。既要坚决克服固步自封、不思进取的消极思想，更要注意防止将审计免疫系统功能无限夸大，当作无所不能的“千手观音”。二是加强学习培训，学会在源于帐本前提下跳出帐本，把握审计对象全貌，拓展分析问题的广度和深度，增强综合分析能力；强化计算机开发应用技能培训，加大信息化考评权重，形成安排项目压担子、目标考评促应用、培训学习求推动、以强带弱抓普及的局面。三是创新人事管理，实行更为灵活、体现竞争的管理制度，以事业留人，机制留人，待遇留人，增强队伍活力，同时，进一步完善审计专家人才库，加大利用“外脑”力度，缓解专业人才资源不足的矛盾。
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