审计处理处罚告知程序若干问题探析
江苏省苏州市审计局法制处课题组
《行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在做出行政处罚决定之前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。同时《行政处罚法》在第四十一条还规定，行政机关及其执法人员在做出行政处罚决定之前，不依照规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。由此可见，《行政处罚法》设定的告知程序是行政机关实施行政处罚过程中必须履行的法定程序，如果违背了该程序，则行政处罚无效。为了严格依法行政原则，保证审计执法质量，国家审计机关结合审计实际，在实施审计处理处罚过程中采取审计报告征求被审计单位意见的形式履行告知程序。由于《行政处罚法》规定的告知程序比较原则，并无详细程序要求，审计机关现行的告知程序能否完整体现《行政处罚法》规定，执行过程是否恰当，本文就审计处理处罚若干问题作一探析。
一、关于告知的主体问题
目前，审计机关是采取审计报告征求被审计单位意见的形式履行审计处理处罚告知程序的，征求被审计单位对审计报告的意见是审计机关实施审计的法定程序，《审计法》第四十条规定：“审计组对审计事项实施审计后，应当向审计机关提出审计组的审计报告。审计组的审计报告报送审计机关前，应当征求被审计对象的意见”。同时《审计署关于6号令贯彻执行中若干问题的意见》（审法发〔2005〕48号，以下简称“48号文”）明确，审计组的审计报告落款为审计组，并由组长签名。从上述文件中不难看出，在审计报告征求被审计单位意见的环节中，其征求意见的主体是审计组，主要体现在两个方面，一是审计报告征求意见稿是审计组的审计报告。二是实施征求意见的当事人应该是审计组。据此，在审计报告征求被审计单位意见时，同时履行《行政处罚法》规定的审计处理处罚告知程序，这就带来一个告知主体问题，因为审计报告征求意见的主体是审计组，不是审计机关，而《行政处罚法》明确规定行政处罚告知的主体应当是行政机关。虽然48号文中规定了在审计报告征求意见的时候由审计机关发出“审计报告征求意见书”进行通知，但审计报告征求意见稿的主体是审计组，从严格意义上讲，以审计组的审计报告告知审计处理处罚意见，在告知的主体上仍不十分严谨，被审计单位可以将征求意见稿中的审计处理处罚意见理解为是审计组的意见，而不完全是审计机关的意见。
笔者认为，审计报告征求意见与审计处理处罚告知程序是审计过程中两个不同主体、不同层面、不同性质的执法程序，前者是审计组实施审计的行为，主要是为了听取被审计单位对审计组认定事实、依据、证明材料、处理的意见及需申明事实的理由；后者是审计机关在作出审计处理处罚决定前的告知行为，目的是告诉被审计单位作出处理处罚决定的事实、理由、依据及应当享有的权利，在对外关系上，其主体、作用各不相同，因此要通过一个程序同时履行两个不同主体、不同层面、不同性质的法定义务,即以审计组的审计报告征求意见形式履行审计机关的审计处理处罚告知程序，很容易引起行为主体的错位,不仅与法不尽一致,而且容易引起关联人理解上的不确定性。所以，笔者认为，在审计处理处罚过程中，审计机关应当单独履行告知程序，以确保被审计单位享有充分的知情权，确保审计处理处罚决定顺利落实。
二、关于告知的法律依据问题
《行政处罚法》对行政处罚程序作了规定，但仅有原则性规定，并无详细程序要求，为此，国家各有关部门都结合本部门实际制定了实施行政处罚相应的部门规章，对行政处罚中的告知程序形式、步骤等进行了细化。审计署依据《审计法》、《行政处罚法》在2000年1月28日以1号令重新修订颁布了《审计机关审计处理处罚的规定》，其中第十二条对审计处理处罚告知程序作了如下规定：“审计机关在进行审计处理、处罚前，应当充分听取被审计单位和有关责任人员的陈述和申辩。审计机关不得因被审计单位和有关责任人员的申辩而加重处罚”。从内容上看，该规定似乎涉及了审计处理处罚的告知行为，但在具体操作上仍不十分明朗，包括告知的具体形式、步骤、时机等。笔者认为，在实际审计工作中，审计机关既然已由审计报告征求被审计单位意见形式履行审计处理处罚告知程序，那么，在《审计机关审计处理处罚的规定》中就应当对该程序的具体操作作适当明确，使得该程序在法律依据上更明晰、更完善，避免在审计工作中经常出现的，因操作不明确导致被审计单位在受理审计报告征求意见时，尚未知道同时也接受了审计机关进行审计处理处罚的告知程序，以及个别审计人员在送达审计报告征求意见稿时也未意识到同时也在履行审计处理处罚告知程序等情况。笔者建议在适当的时候，以补充规定的形式对审计处理处罚告知程序作进一步明确。从法律依据上确保行政执法人有法可依，确保行政相对人（被审计单位）充分享有知情权、陈述权和申辩权，促进审计机关和审计人员更好接受外部监督，充分体现审计执法公开、公正原则。
三、关于告知的结果问题
在实际工作中，以审计报告征求意见形式告知被审计单位拟审计处理处罚结果时，通常会出现以下情况：
1.告知拟处理处罚的事实、理由、依据，缺少具体处理处罚意见。
2.告知拟处理处罚的范围、种类或上限、下限，缺少具体处理处罚决定。
3.告知拟处理处罚的事实、意见，缺少处理处罚理由或依据。
4.告知中将处理处罚的意见作为建议提出，缺少处理处罚决定措施。
出现上述情形有客观上的原因，也有主观上的因素，客观上相关的法律、法规、规章未对告知处理处罚结果予以明确规定，在告知的内容上存在不明确或不完整的地方，比如《行政处罚法》和《审计机关审计处理处罚的规定》均未明确在告知中是否要表明处理处罚的具体意见。主观上首先是审计处理处罚意志不够坚定，对处理处罚的具体意见把握不准、缺乏信心，在实施审计处理处罚告知程序时，往往会考虑到为正式作出处理处罚留有余地，告知中仅原则地告知拟处理处罚内容。其次是对审计处理处罚告知程序不重视，自信于审计自身的行政执法威力，缺乏法律意识和审计政务公开理念，在告知的结果上出现简单化、随意性。
笔者认为，上述几种告知情形均不规范，也不符合法定要求。其理由是：虽然从形式上看，审计机关履行了告知义务，但实质上未能让当事人获得充分的知情权，当事人无法完整知晓其将要承担的行政法律责任，致使其无法或难以进行陈述和申辩，其实质是影响了当事人的程序性权利，有违告知程序的立法本意。所以要真正发挥告知程序作用，必须把需要处理处罚的事实、理由、依据、意见以及当事人应当享有的权利完整地告知行政相对人（被审计单位），并充分听取被审计单位和有关责任人员的陈述和申辩。对被审计单位有异议的地方，审计机关和审计人员应当进一步研究、核实，必要时作出修正，确保被审计单位合法权益，保证审计处理处罚公正、有效。
四、关于审计处理处罚告知内容与正式处理处罚不一致时是否需要重新告知的问题
审计机关正式处理处罚前，以审计报告征求被审计单位意见的形式告知了当事人需要处理处罚的事实、理由、依据和拟处理处罚意见，但在实际工作中，经常会碰到在正式作出处理处罚决定时，对告知的内容作了较大调整，比如告知后，当对被审计单位对告知结果的不同意见进行核实后需要进行必要的调整时，又如根据复核机构（专职复核人员）的复核意见或审计业务会议的决定需要作必要的修正时，再如告知后又重新发现新的证据需要调整处理处罚意见的变化事项时等等，都会对告知内容中违反规定的事实、适用法律、处理处罚结果等带来变化。对此，需要商榷的是，对告知的内容作了必要的调整后，审计机关是否在正式作出处理处罚前还要履行告知程序，在实际审计工作中经常会出现不同的认识和意见。
一种观念认为，《行政处罚法》和《审计机关审计处理处罚的规定》要求在正式处理处罚前履行告知义务，并未要求当告知内容与处理处罚不一致时，需要重新告知。
一种观点认为，只要告知的内容与正式处理处罚的内容不一致，均要重新履行告知程序。
笔者认为，上述两种观点均有失偏颇，其关节点是没有结合处理处罚工作实际，科学的工作原则是既要依法办事、又要实事求是。即当告知的内容与正式处理处罚的内容不一致时，要根据实际变化的原因、性质、程度等判断是否有必要重新履行告知程序，也就是要视具体情况区别对待，若正式处理处罚决定在处理处罚理由及法律依据上没有变化，而对违法、违规行为的程度作了减小或减轻了处罚结果，则无需再次告知；若对原告知的违法、违规事实有了扩大，或有了新的事实和法律依据，或重新对违法行为进行定性，或加重了拟处理处罚结果，均应再次告知。
一、关于告知的主体问题
目前，审计机关是采取审计报告征求被审计单位意见的形式履行审计处理处罚告知程序的，征求被审计单位对审计报告的意见是审计机关实施审计的法定程序，《审计法》第四十条规定：“审计组对审计事项实施审计后，应当向审计机关提出审计组的审计报告。审计组的审计报告报送审计机关前，应当征求被审计对象的意见”。同时《审计署关于6号令贯彻执行中若干问题的意见》（审法发〔2005〕48号，以下简称“48号文”）明确，审计组的审计报告落款为审计组，并由组长签名。从上述文件中不难看出，在审计报告征求被审计单位意见的环节中，其征求意见的主体是审计组，主要体现在两个方面，一是审计报告征求意见稿是审计组的审计报告。二是实施征求意见的当事人应该是审计组。据此，在审计报告征求被审计单位意见时，同时履行《行政处罚法》规定的审计处理处罚告知程序，这就带来一个告知主体问题，因为审计报告征求意见的主体是审计组，不是审计机关，而《行政处罚法》明确规定行政处罚告知的主体应当是行政机关。虽然48号文中规定了在审计报告征求意见的时候由审计机关发出“审计报告征求意见书”进行通知，但审计报告征求意见稿的主体是审计组，从严格意义上讲，以审计组的审计报告告知审计处理处罚意见，在告知的主体上仍不十分严谨，被审计单位可以将征求意见稿中的审计处理处罚意见理解为是审计组的意见，而不完全是审计机关的意见。
笔者认为，审计报告征求意见与审计处理处罚告知程序是审计过程中两个不同主体、不同层面、不同性质的执法程序，前者是审计组实施审计的行为，主要是为了听取被审计单位对审计组认定事实、依据、证明材料、处理的意见及需申明事实的理由；后者是审计机关在作出审计处理处罚决定前的告知行为，目的是告诉被审计单位作出处理处罚决定的事实、理由、依据及应当享有的权利，在对外关系上，其主体、作用各不相同，因此要通过一个程序同时履行两个不同主体、不同层面、不同性质的法定义务,即以审计组的审计报告征求意见形式履行审计机关的审计处理处罚告知程序，很容易引起行为主体的错位,不仅与法不尽一致,而且容易引起关联人理解上的不确定性。所以，笔者认为，在审计处理处罚过程中，审计机关应当单独履行告知程序，以确保被审计单位享有充分的知情权，确保审计处理处罚决定顺利落实。
二、关于告知的法律依据问题
《行政处罚法》对行政处罚程序作了规定，但仅有原则性规定，并无详细程序要求，为此，国家各有关部门都结合本部门实际制定了实施行政处罚相应的部门规章，对行政处罚中的告知程序形式、步骤等进行了细化。审计署依据《审计法》、《行政处罚法》在2000年1月28日以1号令重新修订颁布了《审计机关审计处理处罚的规定》，其中第十二条对审计处理处罚告知程序作了如下规定：“审计机关在进行审计处理、处罚前，应当充分听取被审计单位和有关责任人员的陈述和申辩。审计机关不得因被审计单位和有关责任人员的申辩而加重处罚”。从内容上看，该规定似乎涉及了审计处理处罚的告知行为，但在具体操作上仍不十分明朗，包括告知的具体形式、步骤、时机等。笔者认为，在实际审计工作中，审计机关既然已由审计报告征求被审计单位意见形式履行审计处理处罚告知程序，那么，在《审计机关审计处理处罚的规定》中就应当对该程序的具体操作作适当明确，使得该程序在法律依据上更明晰、更完善，避免在审计工作中经常出现的，因操作不明确导致被审计单位在受理审计报告征求意见时，尚未知道同时也接受了审计机关进行审计处理处罚的告知程序，以及个别审计人员在送达审计报告征求意见稿时也未意识到同时也在履行审计处理处罚告知程序等情况。笔者建议在适当的时候，以补充规定的形式对审计处理处罚告知程序作进一步明确。从法律依据上确保行政执法人有法可依，确保行政相对人（被审计单位）充分享有知情权、陈述权和申辩权，促进审计机关和审计人员更好接受外部监督，充分体现审计执法公开、公正原则。
三、关于告知的结果问题
在实际工作中，以审计报告征求意见形式告知被审计单位拟审计处理处罚结果时，通常会出现以下情况：
1.告知拟处理处罚的事实、理由、依据，缺少具体处理处罚意见。
2.告知拟处理处罚的范围、种类或上限、下限，缺少具体处理处罚决定。
3.告知拟处理处罚的事实、意见，缺少处理处罚理由或依据。
4.告知中将处理处罚的意见作为建议提出，缺少处理处罚决定措施。
出现上述情形有客观上的原因，也有主观上的因素，客观上相关的法律、法规、规章未对告知处理处罚结果予以明确规定，在告知的内容上存在不明确或不完整的地方，比如《行政处罚法》和《审计机关审计处理处罚的规定》均未明确在告知中是否要表明处理处罚的具体意见。主观上首先是审计处理处罚意志不够坚定，对处理处罚的具体意见把握不准、缺乏信心，在实施审计处理处罚告知程序时，往往会考虑到为正式作出处理处罚留有余地，告知中仅原则地告知拟处理处罚内容。其次是对审计处理处罚告知程序不重视，自信于审计自身的行政执法威力，缺乏法律意识和审计政务公开理念，在告知的结果上出现简单化、随意性。
笔者认为，上述几种告知情形均不规范，也不符合法定要求。其理由是：虽然从形式上看，审计机关履行了告知义务，但实质上未能让当事人获得充分的知情权，当事人无法完整知晓其将要承担的行政法律责任，致使其无法或难以进行陈述和申辩，其实质是影响了当事人的程序性权利，有违告知程序的立法本意。所以要真正发挥告知程序作用，必须把需要处理处罚的事实、理由、依据、意见以及当事人应当享有的权利完整地告知行政相对人（被审计单位），并充分听取被审计单位和有关责任人员的陈述和申辩。对被审计单位有异议的地方，审计机关和审计人员应当进一步研究、核实，必要时作出修正，确保被审计单位合法权益，保证审计处理处罚公正、有效。
四、关于审计处理处罚告知内容与正式处理处罚不一致时是否需要重新告知的问题
审计机关正式处理处罚前，以审计报告征求被审计单位意见的形式告知了当事人需要处理处罚的事实、理由、依据和拟处理处罚意见，但在实际工作中，经常会碰到在正式作出处理处罚决定时，对告知的内容作了较大调整，比如告知后，当对被审计单位对告知结果的不同意见进行核实后需要进行必要的调整时，又如根据复核机构（专职复核人员）的复核意见或审计业务会议的决定需要作必要的修正时，再如告知后又重新发现新的证据需要调整处理处罚意见的变化事项时等等，都会对告知内容中违反规定的事实、适用法律、处理处罚结果等带来变化。对此，需要商榷的是，对告知的内容作了必要的调整后，审计机关是否在正式作出处理处罚前还要履行告知程序，在实际审计工作中经常会出现不同的认识和意见。
一种观念认为，《行政处罚法》和《审计机关审计处理处罚的规定》要求在正式处理处罚前履行告知义务，并未要求当告知内容与处理处罚不一致时，需要重新告知。
一种观点认为，只要告知的内容与正式处理处罚的内容不一致，均要重新履行告知程序。
笔者认为，上述两种观点均有失偏颇，其关节点是没有结合处理处罚工作实际，科学的工作原则是既要依法办事、又要实事求是。即当告知的内容与正式处理处罚的内容不一致时，要根据实际变化的原因、性质、程度等判断是否有必要重新履行告知程序，也就是要视具体情况区别对待，若正式处理处罚决定在处理处罚理由及法律依据上没有变化，而对违法、违规行为的程度作了减小或减轻了处罚结果，则无需再次告知；若对原告知的违法、违规事实有了扩大，或有了新的事实和法律依据，或重新对违法行为进行定性，或加重了拟处理处罚结果，均应再次告知。
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