基层财政投资监管存在问题及对策
刘金章（湖南省桑植县审计局）
近几年来国家和地方各级政府把加大固定资产投资作为“保增长，扩内需”的重大措施之一，取得了初步效果，促进了经济的增长。但不可忽视的是，由于监督管理不到位，超计划投资、工程规辟招投标、资金管理不规范等问题普遍存在。如何加强财政投资监管，提高资金使用效益，已成为当前急需解决的问题。
一、基层财政投资监管存在问题及原因
从近几年来的基建投资审计情况来看，基层财政投资监管主要存在以下问题：
（一）计划报批不严肃，缺乏科学性，项目追加计划、超计划投资比较普遍。一是可行性研究论证不到位和现场勘察资料的不准确，导致计划上报资金远低于施工实际需要。二是部分建设单位为了顺利立项或少交各项办证费用，事前故意只报主体工程，未上报附属配套工程。三是部分建设单位不太重视设计工作，工程设计质量不高影响造价。四是建设过程中，领导现场办公或建设单位擅自临时扩大建设规模和提高装修标准。
（二）招投标市场管理混乱，“邀标”、“议标”“串标”及借用资质招投标现象较普遍，个别单位甚至故意规避招投标直接发包工程。一是主管部门监督不到位，在投标单位报名时资质把关不严，导致借用资质现象时有发生。二是地方保护主义作祟，明知地方施工单位资质不够或实力不行，但为了维护地方利益等原因，内部指定地方施工单位。三是受利益驱使，投标人采取不法手段谋取中标。四是借口工期短，为节约时间而省略“招投标”环节。五是部分计划投资额超过招投标起点不高的项目，由于配套资金不到位，为节约资金确保工程，人为减少“招投标”环节。
（三）施工管理不到位。一是工程承包合同过于简化，条款不严密、不规范、不完整，漏洞多，合同与规划、计划、招标文件不相符。二是层层转包，层层收取管理费，提高了工程造价或降低了工程质量。三是工程管理不到位，监理人员不称职，对工程质量、进度和投资控制把关不严。五是项目业主管理不到位，有的项目平时多个部门都在管，一旦出现问题时却无人负责。
（四）项目资金管理不规范。一是财政主管部门没有设立专门机构、没有设置专户对财政投资的资金进行管理，直接将建设资金拨付建设方，为建设方不规范管理留下了可乘之机。二是部分单位故意将建设资金纳入单位财务帐而不进行单独核算，为的是方便套取、挪用工程款列支机关其他支出。三是部分建设单位财务人员本身素质低或基于利益驱使等原因，出现大额现金支出、以建筑材料发票冲抵工程款等违规行为。
（五）审计部门作用发挥有限，监督不到位。由于基层审计机关人员不足，年龄和知识相对老化，特别是具备基本建设投资决算审计技能的专业审计人员严重不足，进人受编制限制，在职培训又受工学矛盾突出和人员结构老化等因素制约。只好聘请社会中介组织机构人员一并参与审计。该方式一是对所聘人员管理难到位，难以按预定审计计划和方案执行。二是受审计经费的限制，难以大规模的进行基建投资审计。三是审计风险较大，由于工作量大人员少，对所聘人员审计部分难以核实到位，导致审计质量无法保证。
二、对策及建议
针对以上存在问题，通过深入调查研究，我们认为加强投资监管、提高资金使用效益要从以下几个方面入手：
（一）抓好项目前期工作，严格计划报批和追加手续，维护计划管理的权威性。首先，要严格申报程序，下达计划讲究科学性，禁止边立项边设计边施工的“三边”工程等现象的出现。其次，要严格执行基建程序，概算要确保项目报建时投资概（预）算不缺项漏项，计划报批要考虑征地拆迁、勘察设计及配套附属工程等，同时也要考虑物价上涨等因素对投资的影响。再次，要严格追加计划审批手续，禁止“报少批少建多”情况的出现，杜绝随意变更项目增加投资，维护计划管理的权威性。
（二）规范建筑市场，严格招投标管理。一是增强招投标透明度，坚持按程序办事，严格执行招投标有关规定，破除地方保护主义，坚持严格优选施工单位的原则。二是将符合标准的项目，一律纳入招投标范围，按招投标法实行公开招标，严禁违规“邀标”“议标”等。三是主管部门从严把关，加大审查力度，严防借用资质投标情况的发生。四是提高标的编标质量，严格按工程设计、工程定额进行编标，避免因计划资金少而人为压低标的预算的状况发生。五是严肃责任追究，纪检监察部门提前介入，对采取化整为零、违反招投标规定弄虚作假或其他方式规避招标的行为要追究责任，严重的，移交司法部门处理。
（三）加强施工管理，确保工程质量。一是重视工程承包合同，注意条款的完整性，对于争议较大的材料市场价调整和取费标准，在签合同时就给予明确，不留后遗症。二是严禁工程层层转包，加大对该类行为的打击处罚力度。三是加强工程监理，从管理体制上和运作机制上保证监理工作的正常、合法进行，要实行隐蔽工程验收会签制，杜绝掺假和漏洞，对于监理人员受利益驱动站在施工方的违规行为，要从严打击处理，确保监理人员有效维护建设方利益。四是试行项目代建制，提高建设单位基建业务水平。对于重大建设工程项目，可通过招投标，挑选有良好信誉、思想过硬、业务精湛、责任心强的造价咨询单位和造价咨询人员实施造价跟踪控制。
（四）成立财政投资评审中心，加强财政投资计划的审核和建设资金管理。成立投资评审中心并出台财政性投资项目建设资金管理办法。首先，投资评审中心要加强工程概、预算及变更调整、结算和年度财务决算、竣工决算的审核，对资金计划及来源、自筹资金到位情况等加强审核，从源头上把好关。其次，实行专户加强建设资金的管理。一是改变财政建设资金由建设单位直接与施工单位结算的方式，成立专门机构或由国库支付中心对建设资金分项目进行专户管理，建设单位实行报帐制，杜绝建设单位挪用建设资金的可能性。二是严格遵守财经法规，杜绝大额现金支付现象的发生，确保票据合法合规，避免施工方偷税漏税。
（五）成立基建投资审计中心，加强基建投资竣工决算审计。鉴于基层审计局限于人力、财力等审计资源短缺，远远难以胜任现实的需要，建议成立自收自支的政府投资基建审计中心，其人员经费由审计核减造价中按一定比例提取，既不增加县里的财政负担，又可对全县财政性基建投资实行全方位全过程审计，为国家财政节约开支、保障工程质量。
一、基层财政投资监管存在问题及原因
从近几年来的基建投资审计情况来看，基层财政投资监管主要存在以下问题：
（一）计划报批不严肃，缺乏科学性，项目追加计划、超计划投资比较普遍。一是可行性研究论证不到位和现场勘察资料的不准确，导致计划上报资金远低于施工实际需要。二是部分建设单位为了顺利立项或少交各项办证费用，事前故意只报主体工程，未上报附属配套工程。三是部分建设单位不太重视设计工作，工程设计质量不高影响造价。四是建设过程中，领导现场办公或建设单位擅自临时扩大建设规模和提高装修标准。
（二）招投标市场管理混乱，“邀标”、“议标”“串标”及借用资质招投标现象较普遍，个别单位甚至故意规避招投标直接发包工程。一是主管部门监督不到位，在投标单位报名时资质把关不严，导致借用资质现象时有发生。二是地方保护主义作祟，明知地方施工单位资质不够或实力不行，但为了维护地方利益等原因，内部指定地方施工单位。三是受利益驱使，投标人采取不法手段谋取中标。四是借口工期短，为节约时间而省略“招投标”环节。五是部分计划投资额超过招投标起点不高的项目，由于配套资金不到位，为节约资金确保工程，人为减少“招投标”环节。
（三）施工管理不到位。一是工程承包合同过于简化，条款不严密、不规范、不完整，漏洞多，合同与规划、计划、招标文件不相符。二是层层转包，层层收取管理费，提高了工程造价或降低了工程质量。三是工程管理不到位，监理人员不称职，对工程质量、进度和投资控制把关不严。五是项目业主管理不到位，有的项目平时多个部门都在管，一旦出现问题时却无人负责。
（四）项目资金管理不规范。一是财政主管部门没有设立专门机构、没有设置专户对财政投资的资金进行管理，直接将建设资金拨付建设方，为建设方不规范管理留下了可乘之机。二是部分单位故意将建设资金纳入单位财务帐而不进行单独核算，为的是方便套取、挪用工程款列支机关其他支出。三是部分建设单位财务人员本身素质低或基于利益驱使等原因，出现大额现金支出、以建筑材料发票冲抵工程款等违规行为。
（五）审计部门作用发挥有限，监督不到位。由于基层审计机关人员不足，年龄和知识相对老化，特别是具备基本建设投资决算审计技能的专业审计人员严重不足，进人受编制限制，在职培训又受工学矛盾突出和人员结构老化等因素制约。只好聘请社会中介组织机构人员一并参与审计。该方式一是对所聘人员管理难到位，难以按预定审计计划和方案执行。二是受审计经费的限制，难以大规模的进行基建投资审计。三是审计风险较大，由于工作量大人员少，对所聘人员审计部分难以核实到位，导致审计质量无法保证。
二、对策及建议
针对以上存在问题，通过深入调查研究，我们认为加强投资监管、提高资金使用效益要从以下几个方面入手：
（一）抓好项目前期工作，严格计划报批和追加手续，维护计划管理的权威性。首先，要严格申报程序，下达计划讲究科学性，禁止边立项边设计边施工的“三边”工程等现象的出现。其次，要严格执行基建程序，概算要确保项目报建时投资概（预）算不缺项漏项，计划报批要考虑征地拆迁、勘察设计及配套附属工程等，同时也要考虑物价上涨等因素对投资的影响。再次，要严格追加计划审批手续，禁止“报少批少建多”情况的出现，杜绝随意变更项目增加投资，维护计划管理的权威性。
（二）规范建筑市场，严格招投标管理。一是增强招投标透明度，坚持按程序办事，严格执行招投标有关规定，破除地方保护主义，坚持严格优选施工单位的原则。二是将符合标准的项目，一律纳入招投标范围，按招投标法实行公开招标，严禁违规“邀标”“议标”等。三是主管部门从严把关，加大审查力度，严防借用资质投标情况的发生。四是提高标的编标质量，严格按工程设计、工程定额进行编标，避免因计划资金少而人为压低标的预算的状况发生。五是严肃责任追究，纪检监察部门提前介入，对采取化整为零、违反招投标规定弄虚作假或其他方式规避招标的行为要追究责任，严重的，移交司法部门处理。
（三）加强施工管理，确保工程质量。一是重视工程承包合同，注意条款的完整性，对于争议较大的材料市场价调整和取费标准，在签合同时就给予明确，不留后遗症。二是严禁工程层层转包，加大对该类行为的打击处罚力度。三是加强工程监理，从管理体制上和运作机制上保证监理工作的正常、合法进行，要实行隐蔽工程验收会签制，杜绝掺假和漏洞，对于监理人员受利益驱动站在施工方的违规行为，要从严打击处理，确保监理人员有效维护建设方利益。四是试行项目代建制，提高建设单位基建业务水平。对于重大建设工程项目，可通过招投标，挑选有良好信誉、思想过硬、业务精湛、责任心强的造价咨询单位和造价咨询人员实施造价跟踪控制。
（四）成立财政投资评审中心，加强财政投资计划的审核和建设资金管理。成立投资评审中心并出台财政性投资项目建设资金管理办法。首先，投资评审中心要加强工程概、预算及变更调整、结算和年度财务决算、竣工决算的审核，对资金计划及来源、自筹资金到位情况等加强审核，从源头上把好关。其次，实行专户加强建设资金的管理。一是改变财政建设资金由建设单位直接与施工单位结算的方式，成立专门机构或由国库支付中心对建设资金分项目进行专户管理，建设单位实行报帐制，杜绝建设单位挪用建设资金的可能性。二是严格遵守财经法规，杜绝大额现金支付现象的发生，确保票据合法合规，避免施工方偷税漏税。
（五）成立基建投资审计中心，加强基建投资竣工决算审计。鉴于基层审计局限于人力、财力等审计资源短缺，远远难以胜任现实的需要，建议成立自收自支的政府投资基建审计中心，其人员经费由审计核减造价中按一定比例提取，既不增加县里的财政负担，又可对全县财政性基建投资实行全方位全过程审计，为国家财政节约开支、保障工程质量。
| 【关闭】 【打印】 |
