地方党委书记任期经济责任审计初探
吴文嘉 （江苏省南京市审计局经济责任审计处）
党委书记任期经济责任审计是伴随着我国经济体制和政治体制改革进程而产生并发展起来的。近年来，各地在普遍开展区（县）长任期经济责任审计的情况下，全国一些地区探索了书记、县长经济责任“同时审计”或“捆绑审计”，通过这种方式评价书记和县长对一个地区的经济责任。为进一步深化经济责任审计，我市在已开展23名区（县）长任期经济责任审计的基础上，依据有关部门委托，探索开展对地方党委书记开展任期经济责任审计。面对全新的审计对象，根据党委书记的角色定位，紧紧围绕党委书记在发展地方经济保持经济可持续发展方面承担的经济责任和义务，笔者认真分析行政区（县）长审计与区（县）党委书记审计的区别与联系，拟从审计的基本思路、审计内容、审计评价、审计报告等方面进行分析与探索区（县）党委书记任期经济责任审计的方法。
一、党委书记审计的基本思路
1999年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅“两个暂行规定”，为党委书记经济责任审计提供了有力的制度支持和保障。地方党委书记执政经济责任的内容包括：政治领导责任、思想领导责任和组织领导责任。核心是政治领导责任，即制定关于经济工作方面的大政方针政策，也就是关于经济工作的政治决策。组织责任是根据党管干部原则确保政治决策转化为国家意志和政府政策。思想责任是履行政治责任和组织责任的前提和基础。
审计实践让我们认识到，对党委书记的审计，既不同于对部门单位“一把手”的审计，也不同于对区（县）行政首长的审计。根据“党领导一切”、“党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导”、“书记决策、行政首长执行”的现行党委和政府分工的原则，党委书记从职责上，对执政方向负有领导责任；对经济活动中负有决策责任；对政府工作负有督查评判责任；因此，党委书记任期经济责任审计，重点应从“经济事项决策、执行督察监管、决策结果与绩效”等方面思考。
二、党委书记审计的基本内容
对党委书记的任期经济责任审计，就是对党委书记在党委集体领导负责制下所扮演角色的审计，即所肩负经济责任的审计。
（一）经济事项决策审计。重点关注经济政策执行，经济政策制订，经济事项决策等等。
1．经济政策执行方面。就是党委书记贯彻落实国家方针政策情况审计，包括本级党委对上级（包括国家、省）制定的各项经济改革、宏观调控等各项经济发展政策是不是不折不扣的执行，是否把落实科学发展观、建设和谐社会、关注民生等国策的贯彻作为执政的第一要务。是否正确处理中央和地方、局部和全局、当前和长远的关系。在执行中是否树立全局意识和全国一盘棋思想，有无片面强调地方局部利益或借口条件不成熟、环境不具备等因素，在执行中大打折扣的现象。
2．经济政策制订方面，就是党委书记贯彻执行国家重要经济政策情况的审计。围绕本级党委对上级制定的经济政策是否因地制宜的制订出切合当地实际的新战略和新政策，包括财税政策、投资政策、土地政策、产业结构政策、环保政策、社会保障政策、新农村建设政策等，这些新政策或相关政策的分解是否与国家的宏观政策相一致。
3．经济事项决策方面。就是党委书记在贯彻落实国家经济政策过程中对重大经济事项决策情况的审计。主要关注重大投资和建设项目决策、重要资金分配使用决策、重要经济政策制定决策等重大经济事项决策情况的审计。重点评价是否建立重大决策的规则和程序；是否建立公众参与、专家论证和咨询制度；是否建立决策评价和责任追究制度等。包括决策的指导思想是否正确；决策是否实事求是，符合客观实际；决策是否符合政策和法律等。
（二）执行督察监管审计。2009年5月23日,中共中央出台了《关于党政领导干部问责的暂行规定》、《中国共产党巡视工作条例》等。明确要求，各级党委要依照暂行规定严肃问责，坚持党要管党、从严治党的方针，维护党的纪律，坚持党的领导、分级负责、实事求是、客观公正、发扬民主、依靠群众的原则，切实加强对贯彻执行党的路线方针政策情况、执行民主集中制情况、领导班子和领导干部党风廉政建设情况、选拔任用干部情况的巡察。审计要围绕党委会、常委会根据国家和上级的经济政策结合当地实际制定出的经济改革和经济发展政策来展开。经济政策确定以后，由党委领导贯彻，具体由政府落实并实施。审计中重点关注，党委书记对政府工作是否建立健全科学合理的督查考评机制，对政策执行结果适时进行追踪反馈，是否建立针对政府目标完成情况的评价制度和相关责任人员的责任追究制度，包括重大事项议事规则建立执行和监督情况。在一个时期之内，党委书记对经济政策的实施有效性是否通过党委来督办；对实施结果是否通过党委进行评价，是否根据评价的结果，及时修正执行结果与目标之间出现的偏差等。
（三）决策结果与产生绩效审计。审计人员通过查验决策实施的结果，确认决策是否科学、是否有效。对书记参与决策的重大工程、园区建设、招商引资、征用土地以及市政建设等事项开展决策项目的效益状况综合评价，并与预期效益进行对比分析，检查所决策事项的实施效果，分析不能达到预期效果的原因，从而揭示决策方面存在的深层次问题。特别关注涉及区域产业结构调整、新农村建设、社会保障、重点资金分配、投资项目建设、土地出让、招商引资和国有企业改制改组过程中出台的重大经济决策事项的效果。审查项目投资是否存在“政绩工程”，“形象工程”，形成重复建设、严重损失浪费等问题。与中央组织部《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》中有关实绩分析指标相衔接。通过绩效评估审计，客观评价区（县）委书记任期经济责任履行情况，揭露决策运行过程中存在的深层次问题，促进领导干部落实科学发展观，增强廉洁自律意识，提高科学决策、民主决策和依法行政的能力。
三、审计报告与审计评价
党委书记的经济责任审计评价，是审计报告中的重要组成部分，也是党委书记任期经济责任审计的难点，要准确、客观、全面、公正对一个地区党委书记的履职情况进行评价。一是要遵循权责相统一的基本原理。即经济权力决定经济责任，有什么样的经济权力，就有什么样的经济责任。要将权与事联系起来评价，将决策与最后效果联系起来评价。二是审计评价首先从党和国家和方针、政策以及执行国家法律法规的高度来评价。其次，根据当地实际实际情况进行评价。再次，要在审计职权范围内评价。三是要准确界定责任。要反映一个地区的工作业绩，也要评价决策、监管方面应承担的责任，从体制机制上分析深层次问题。将书记审计中发现的问题划分为直接责任、监管责任和领导责任。对党委书记在其任职期间直接违反国家法律、法规、国家有关规定，对国策不执行或执行不力；制定的一系列地方经济政策事项明显与国家政策相悖；经济事项决策程序不合法，决策结果给本地区经济发展带来重大影响，不符合科学发展观要求等，有失职、渎职行为的，应当负有直接责任。对不按国家规定对政府工作建立健全科学合理的督查考评机制，未对政府目标完成情况的进行及时评价并修正、未对有问题的相关责任人员严肃问责的，应负有监管责任。对不是书记直接决策的经济事项的经济行为出现问题，完全属于部门单位在实施过程中没有按照党委的意图执行，违反有关规定出现问题，并由部门单位领导承担责任的经济事项，承担领导责任。
对党委书记的审计，每个项目出具两份报告。一个是常规的经济责任审计报告，另外一个是主送市委的经济责任审计结果报告。经济责任审计报告主要内容包括基本情况、主要业绩、审计发现的问题和审计评价。与审计报告相比，审计结果报告使用行政性语言，尽量少的专业语言，便于理解与把握；对审计发现问题的分类和归纳等也便于组织、纪检等部门使用。
一、党委书记审计的基本思路
1999年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅“两个暂行规定”，为党委书记经济责任审计提供了有力的制度支持和保障。地方党委书记执政经济责任的内容包括：政治领导责任、思想领导责任和组织领导责任。核心是政治领导责任，即制定关于经济工作方面的大政方针政策，也就是关于经济工作的政治决策。组织责任是根据党管干部原则确保政治决策转化为国家意志和政府政策。思想责任是履行政治责任和组织责任的前提和基础。
审计实践让我们认识到，对党委书记的审计，既不同于对部门单位“一把手”的审计，也不同于对区（县）行政首长的审计。根据“党领导一切”、“党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导”、“书记决策、行政首长执行”的现行党委和政府分工的原则，党委书记从职责上，对执政方向负有领导责任；对经济活动中负有决策责任；对政府工作负有督查评判责任；因此，党委书记任期经济责任审计，重点应从“经济事项决策、执行督察监管、决策结果与绩效”等方面思考。
二、党委书记审计的基本内容
对党委书记的任期经济责任审计，就是对党委书记在党委集体领导负责制下所扮演角色的审计，即所肩负经济责任的审计。
（一）经济事项决策审计。重点关注经济政策执行，经济政策制订，经济事项决策等等。
1．经济政策执行方面。就是党委书记贯彻落实国家方针政策情况审计，包括本级党委对上级（包括国家、省）制定的各项经济改革、宏观调控等各项经济发展政策是不是不折不扣的执行，是否把落实科学发展观、建设和谐社会、关注民生等国策的贯彻作为执政的第一要务。是否正确处理中央和地方、局部和全局、当前和长远的关系。在执行中是否树立全局意识和全国一盘棋思想，有无片面强调地方局部利益或借口条件不成熟、环境不具备等因素，在执行中大打折扣的现象。
2．经济政策制订方面，就是党委书记贯彻执行国家重要经济政策情况的审计。围绕本级党委对上级制定的经济政策是否因地制宜的制订出切合当地实际的新战略和新政策，包括财税政策、投资政策、土地政策、产业结构政策、环保政策、社会保障政策、新农村建设政策等，这些新政策或相关政策的分解是否与国家的宏观政策相一致。
3．经济事项决策方面。就是党委书记在贯彻落实国家经济政策过程中对重大经济事项决策情况的审计。主要关注重大投资和建设项目决策、重要资金分配使用决策、重要经济政策制定决策等重大经济事项决策情况的审计。重点评价是否建立重大决策的规则和程序；是否建立公众参与、专家论证和咨询制度；是否建立决策评价和责任追究制度等。包括决策的指导思想是否正确；决策是否实事求是，符合客观实际；决策是否符合政策和法律等。
（二）执行督察监管审计。2009年5月23日,中共中央出台了《关于党政领导干部问责的暂行规定》、《中国共产党巡视工作条例》等。明确要求，各级党委要依照暂行规定严肃问责，坚持党要管党、从严治党的方针，维护党的纪律，坚持党的领导、分级负责、实事求是、客观公正、发扬民主、依靠群众的原则，切实加强对贯彻执行党的路线方针政策情况、执行民主集中制情况、领导班子和领导干部党风廉政建设情况、选拔任用干部情况的巡察。审计要围绕党委会、常委会根据国家和上级的经济政策结合当地实际制定出的经济改革和经济发展政策来展开。经济政策确定以后，由党委领导贯彻，具体由政府落实并实施。审计中重点关注，党委书记对政府工作是否建立健全科学合理的督查考评机制，对政策执行结果适时进行追踪反馈，是否建立针对政府目标完成情况的评价制度和相关责任人员的责任追究制度，包括重大事项议事规则建立执行和监督情况。在一个时期之内，党委书记对经济政策的实施有效性是否通过党委来督办；对实施结果是否通过党委进行评价，是否根据评价的结果，及时修正执行结果与目标之间出现的偏差等。
（三）决策结果与产生绩效审计。审计人员通过查验决策实施的结果，确认决策是否科学、是否有效。对书记参与决策的重大工程、园区建设、招商引资、征用土地以及市政建设等事项开展决策项目的效益状况综合评价，并与预期效益进行对比分析，检查所决策事项的实施效果，分析不能达到预期效果的原因，从而揭示决策方面存在的深层次问题。特别关注涉及区域产业结构调整、新农村建设、社会保障、重点资金分配、投资项目建设、土地出让、招商引资和国有企业改制改组过程中出台的重大经济决策事项的效果。审查项目投资是否存在“政绩工程”，“形象工程”，形成重复建设、严重损失浪费等问题。与中央组织部《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》中有关实绩分析指标相衔接。通过绩效评估审计，客观评价区（县）委书记任期经济责任履行情况，揭露决策运行过程中存在的深层次问题，促进领导干部落实科学发展观，增强廉洁自律意识，提高科学决策、民主决策和依法行政的能力。
三、审计报告与审计评价
党委书记的经济责任审计评价，是审计报告中的重要组成部分，也是党委书记任期经济责任审计的难点，要准确、客观、全面、公正对一个地区党委书记的履职情况进行评价。一是要遵循权责相统一的基本原理。即经济权力决定经济责任，有什么样的经济权力，就有什么样的经济责任。要将权与事联系起来评价，将决策与最后效果联系起来评价。二是审计评价首先从党和国家和方针、政策以及执行国家法律法规的高度来评价。其次，根据当地实际实际情况进行评价。再次，要在审计职权范围内评价。三是要准确界定责任。要反映一个地区的工作业绩，也要评价决策、监管方面应承担的责任，从体制机制上分析深层次问题。将书记审计中发现的问题划分为直接责任、监管责任和领导责任。对党委书记在其任职期间直接违反国家法律、法规、国家有关规定，对国策不执行或执行不力；制定的一系列地方经济政策事项明显与国家政策相悖；经济事项决策程序不合法，决策结果给本地区经济发展带来重大影响，不符合科学发展观要求等，有失职、渎职行为的，应当负有直接责任。对不按国家规定对政府工作建立健全科学合理的督查考评机制，未对政府目标完成情况的进行及时评价并修正、未对有问题的相关责任人员严肃问责的，应负有监管责任。对不是书记直接决策的经济事项的经济行为出现问题，完全属于部门单位在实施过程中没有按照党委的意图执行，违反有关规定出现问题，并由部门单位领导承担责任的经济事项，承担领导责任。
对党委书记的审计，每个项目出具两份报告。一个是常规的经济责任审计报告，另外一个是主送市委的经济责任审计结果报告。经济责任审计报告主要内容包括基本情况、主要业绩、审计发现的问题和审计评价。与审计报告相比，审计结果报告使用行政性语言，尽量少的专业语言，便于理解与把握；对审计发现问题的分类和归纳等也便于组织、纪检等部门使用。
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