党的十八大以来，党和国家出台了许多鼓励科技创新的政策、制度，科技创新活力显著提升，科技成果尤其是国家重大攻关成果突出，国家科技规划更加清晰。但近几年在政策跟踪审计、企业审计等项目中，我们也发现和了解到还存在一些新问题和既有问题困扰科技创新制度环境、市场环境等的改善，政府、企业、科技工作者等科技创新参与方关系有待进一步理顺，科技创新活动有待进一步规范，这些还需要在我国由科技大国向科技强国迈进过程中继续深化科技领域改革来解决。结合审计中发现的典型问题和不良倾向，从审计视角看当前科技创新的定位、主要问题和改进建议，笔者有以下三点思考。

一、需要更加明晰科技创新领域不同参与主体的职能、定位和诉求

审计高质量发展客观要求开展有针对性地研究，准确把握审计对象、审计领域的定位，找准研究侧重点和着力点。结合审计发现的情况，总体来讲，围绕国家整体安全观和科技创新战略，需要理顺各参与主体间的关系，厘清政府和市场的边界，选择适当的路径，打破原有的路径依赖，增强科技资源配置的有效性，从而塑造适应新时代的我国科技创新制度体系和发展模式。

（一）准确把握不同参与主体的角色分工。

科技创新领域的主要参与者有政府、科研工作者、企业、科研机构（含院校、研究所等事业单位）等。

关于政府及部门。政府及部门服务于国家战略，既是科研成果的需求者（尤其在社会科学研究领域），又是科研活动环境的提供者，包括多主体下的制度供给、财政资金等资源的分配权、行为主体的管理和约束等。最大的优势是长远规划，因此要强化政府的战略引导作用和前瞻性研究，引导预期，形成新的科技创新产业链条；不足在于市场感知反应慢，因此在科技创新市场化推进阶段时，政府应该避免过度介入。同时，不同政府部门可能因统筹协调不够和多头管理导致科技资源分散化、碎片化，不同部门管理要求和不同目标下可能导致的政策目的、出台初衷偏差等，会使企业、科研机构等无所适从，甚至由于政府部门存在失位或越位的情况，如以政府掌握的项目或资金等资源过度涉入科研资源分配，可能会影响具体科技创新主体的行为而产生逆向选择。

关于科研工作者。科研工作者是科技创新活动中最重要的核心资源。科研工作者的创造性会产生科研成果多元化，但不一定能产业化，如社科类的研究；对市场的需求和反应不敏感，可能导致科研成果束之高阁或无人问津，或为职称等其他目的而勉为其难地开展价值不大的研究。

关于企业。企业面向市场，需要的是能市场化的可获利技术并进行产业化，更加看重科技成果的有用性、盈利性，是连接科技和最终消费者的关键。或者说，企业是检验大部分科技成果的试金石，企业能看到、愿意用的科技创新才有现实价值。

关于科研机构。科研机构承载较多科研工作者，体制类别差异很大，提供具体的科研小环境。科研机构尤其是部分未改制进入市场的科研机构，其科技创新成果更多是由科研工作者产生，科技创新的成果更多和职称、收入等挂钩，不一定关注实用性，尤其在个人科研成果不能分享收益红利时。

把握这些主体的定位和之间的关系，有助于我们明确审计的重点。当前要进一步厘清科技创新主要主体的职责和作用发挥领域，突出主体地位，完善规范各方行为的机制。

（二）从宏观上厘清科技创新的区域定位。

审计也发现有的地方科技创新在支持的方向和重点等方面定位不够清晰。在科技发展方向上，差异化战略还是有必要的。按照区域经济的比较优势和各地的资源禀赋，各地需要及时选择和调整科技创新的重点方向和突破路径。如，西部地区可以结合国家粮食安全战略和主粮多样化发展方向，在马铃薯、育种等优势方向上重点支持，做强做专不要散；东部高科技人力资源和资金雄厚的区域，已形成头雁效应的地方，更应重点支持，充分发挥比较优势，更快将科技成果转化推向市场，巩固科技产业链条上产学研的良性循环。

二、需要清醒认识当前科技创新领域的突出问题

（一）质和量未做到同步提升，有的地方信号传导机制和导向还不够合理。

目前我国科技创新有了很大进展，部分关键领域取得突破，有的世界领先，但仍然多而不精、大而不强，“卡脖子”的核心技术空白还比较多。国家大力支持创新驱动也有预期性指标，如从“十三五”规划的“每万人发明专利拥有量”到“十四五”规划的“每万人高价值发明专利拥有量”，但有的地方层层拔高，甚至曲解政策意图，将预期性指标按照约束性指标对待，进而导致资源配置不够合理，甚至畸形。审计发现有的地方设置的专利维持费补助资金，逐步变成了为保持专利保有量目标而进行的奖励，主要不是为了使用，而是为了保持，部分财政资金流向了长期保留但无人问津、缺乏市场需求的“花瓶”专利。

（二）产学研结合不紧密。

审计发现主要问题和倾向有：一是不同参与主体间目标导向和激励机制不完善，尤其是在关注市场需求的企业和一些相对封闭的科研机构之间，同向性解决得还不好，研非所需；二是知识产权转化成果的平台还不多，信息不对称，存在不知道或不会利用科技创新成果的情况，缺乏充分的科研竞争机制和转化机制平台，研不知需，需不知研，甚至无人问津；三是在科技成果转化中试等环节，对产业企业的贷款等支持还不够，“资”不支“产”，质押贷款、担保增信、保险等支持力度还要加大；四是科技市场要素发展还不平衡，引入战略风投等资本、引入市场化的管理层、引入原始创业者的利益保护等机制还不完善。

（三）政策协调还不到位，资源整合有待加强。

一是政出多门、政策抵触等问题还不同程度存在。如审计发现，支持科技创新政策中关于科技型企业管理层持股等问题，财政部、科技部、国资委都曾单独或联合出台文件，有的文件要求前后不一致，令科技型企业畏首畏尾举步不前，或冒险不规范地改制持股；科技型企业和科技创新涉及多个行业，科技部门与其他部门的政策在放管服等环节还不协调，对科技创新缺乏必要的绿色通道，漫长的等待期、审核期及市场变化等风险无不令创新主体的创新活动受限限制。

二是多头管理一定程度上导致了部分同质化支持政策，科技创新资源的利用还需深度整合。审计发现，科技、工信、发展改革等部门在平台建设上，科技、教育、农牧等行业部门在科研项目投入上，尽管财政支出大类不同，但支出用途上都是科技创新，出现不少技术路线完全相同、改头换面重复申报科研项目等问题，不仅财政资金引导企业配套等目的未能实现，还在一定程度上造成了“挤出效应”。

三是政策协调发挥合力欠佳。税收政策支持和财政支持政策等同向性发力还不够，政策打折扣。如支持科技创新，税务部门、科技部门对高新技术企业认定等不完全一致，政策执行有时不够严肃，优惠政策覆盖面存在不该享受的享受、该享受的未享受等问题。

（四）政令畅通方面还有待提高。

改革要做好“最先一公里”制度设计，打通“中梗阻”，完成“最后一公里”的落实。党中央和国务院对科技创新已经连续出台了指导意见等多项政策，重在坚决落地执行。审计发现目前还存在有的下级政府对中央政府及部门的规章制度落实慢，制度废改立工作进度慢，部分地方从政策源头上接续、更新不及时；有的部门出台政策不够细化，操作层面上执行存在困难、落空或难以执行，缺乏有效的制度供给导致科技创新的政策操作性不够强，或配套支持不到位，上下合力难以形成。

三、必须贯彻新发展理念促进科技创新工作健康发展

（一）调动各方参与者的积极性，处理好政府和市场的边界问题。加强政府部门间的统筹协调，发挥合力，促进科技创新同向发力；对不同科技研发活动细化分类支持，对重大科技活动、一般科技项目等差异化处理；有序推进科研院所的改革、改制工作，解决好职务发明和科技市场、个人利益诉求和个人创造积极性之间的关系。

（二）围绕人这个根本源动力，推动科技创新配套机制、制度不断破题。减少束缚，提升科技人员的积极性，释放人这个最大因素，如积极有序改进科技成果分享比例等；机制先行，完善教育等评价机制，让科研人员和成果不在“深宅大院”，更加接近市场和企业。

（三）加强科技创新的平台建设。围绕科技创新成果的产生、保有、甄别、转化等关键阶段和节点，贯通从立项到应用的平台建设。实现首先让科技创新成果“亮出来”，减少重复无效投入，加大社会监督；其次“赛出来”，为好的科技成果转化提供通道和展示平台，有比较有竞争，鼓励市场化的优胜劣汰；第三“用起来”，加大共享力度，在科技标准、大型仪器设备、军民融合领域等推广，促进科技资源的充分利用，提供更广阔的市场。

（四）坚决贯彻质量优先。优化资金投入，提高科研资金绩效，避免无效投入到僵尸专利、价值不大的科研活动，更加聚焦和支持比较优势明显、“高精特专”的科技创新研发和保护；结合资源禀赋开展科技创新，避免盲目或者不切实际，在主体定位和区域定位方面提高针对性、准确性。（冯振超）

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