本文回顾了2013年以来中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告中对政府预算界定相关问题的表述，简要介绍并回顾了四本预算的历史变迁，结合预算法确定的政府预算的功能及定位，分析了全口径预算管理的改革方向。

一、国家审计持续关注和推动政府预算管理

2015年审计工作报告中指出：四本预算划分不够清晰，对有些项目交叉安排支出。其中，对3个部门的53个项目，政府性基金和一般公共预算分别安排268.06亿元、29.46亿元。编者发现，这不是审计署第一次对预算界定和划分提出类似问题。2013年以来，连续三年审计署都提出预算划分不准确的问题。

其中，2013年度审计工作报告中就指出公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算界定不清晰。一是收入归属不够明确，如将有公共财政预算性质的船舶港务费纳入政府性基金预算管理，2013年收入44.36亿元、支出43.92亿元。二是对同一项目或企业通过不同渠道交叉安排支出，如对“全国第十二届运动会办赛经费”、“大中型水库移民后期扶持”等4个项目，公共财政预算和政府性基金预算分别安排专项资金44.89亿元、114.22亿元；对13户中央企业，公共财政预算安排产业技术研究与开发资金1.32亿元，国有资本经营预算又安排同类的产业升级与发展支出34.55亿元。2014年度审计工作报告中也指出各本预算间收支划分不够清晰，具体表现为：政府性基金预算中包含非政府性基金项目，一般公共预算和国有资本经营预算向中央企业安排支出存在交叉，以及国有资本经营预算范围还不完整等，同时提出健全政府预算体系，按照功能定位清晰划分收入、科学安排支出，加大国有资本经营收益调入一般公共预算使用的力度等加强财政管理的意见。

为何审计署连续三年来都对政府预算划分保持了高度关注？到底何为政府预算体系？其背景和发展方向如何？这就要先从我国四本预算说起。

二、四本预算的功能与定位

就好比每个家庭都有一本记录家庭收支的“小账本”，国家也都有一本关乎国计民生的“国家账本”。在过去很长一段时期，我们国家只有“一本账”，就是一般公共预算。当时的预算管理也就仅仅针对一般公共预算进行管理。但各级政府和各个部门都管理着大量的预算外资金，缺乏有效的监督和管理，带来了一系列突出问题。上世纪90年代以来，我国政府预算体系不断拓展和完善，逐步将各项预算外资金纳入预算管理。目前已初步形成由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算组成的全口径政府预算体系，通俗地说，就是“四本预算”。

其中，一般公共预算是最基本的预算，主要是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算，是政府实现公共管理职能的基本保障。而政府性基金预算，是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算，是政府通过专款专用来实现经济社会发展特定目标的基本保障。国有资本经营预算是对国有资本收益做出指出安排的收支预算，是政府实现国有资产管理职能的基本保障。社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。

四本预算的形成并不是要肢解政府预算，相反，是为了让不同性质的公共资金有不同的运行管理模式。尽管我国初步形成了全口径政府预算体系，对预算编制的完整性、对加强政府预算管理、提高财政资金效益等都发挥了积极作用，但实际执行中，上述政府预算体系还存在定位不够清晰，分工不够明确，没有形成制度性的统筹协调机制等问题。

2015年审计指出的就是对民航、公路、铁路、内河航道等53个项目，四项政府性基金和一般公共预算分别安排资金268.06亿元、29.46亿元，涉及交通运输部、中国民航局、中国铁路总公司等3个部门。这些资金来源分散，分配方式和管理方法不一，不同程度上影响了预算的完整性、权威性，也容易造成部门之间争夺利益、缺乏统筹，甚至容易导致“跑部钱进”等不正之风。

三、加强政府预算之间的统筹协调

2014年出台的新《预算法》明确规定：“一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接”，对四本预算各自的定位和相互之间的关系进行了明确。与之配套出台的《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）进一步规定，“完善政府预算体系。明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围，建立定位清晰、分工明确的政府预算体系，政府的收入和支出全部纳入预算管理。加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制，加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度”。

2014年12月，财政部发布《关于完善政府预算体系有关问题的通知》，对如何完善政府预算体系提出了具体要求。其中，明确提出从2015年1月1日起，将政府性基金预算中用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运转等方面的项目收支转列一般公共预算，具体包括地方教育附加、文化事业建设费、残疾人就业保障金、从地方土地出让收益计提的农田水利建设和教育资金、转让政府还贷道路收费权收入、育林基金、森林植被恢复费、水利建设基金、船舶港务费、长江口航道维护收入等11项基金。对继续纳入政府性基金预算管理的支出，加大与一般公共预算支出的统筹安排使用。结合政府性基金预算安排情况，统筹安排一般公共预算相关支出项目。政府性基金预算安排支出的项目，一般公共预算可不再安排或减少安排。对一些一般公共预算和政府性基金预算都安排支出的项目，应制定统一的资金管理办法，实行统一的资金分配方式，避免交叉重复。此外，还提到盘活存量资金，将政府性基金项目中结转较多的资金，调入一般公共预算。

也就是说，现阶段对于一些经济社会发展中重大的特定事项，并不否认一般公共预算和政府性基金等多渠道筹集资金，但从规范预算管理的角度，应加快各本预算之间的统筹进程，统一分配办法、统一管理模式、统一监督使用，避免部门割据以及交叉重复。

从改革的历程和方向上来看，从上世纪90年代开始，国务院将养路费、车辆购置附加费、铁路建设基金、电力建设基金、三峡工程建设基金等13项数额较大的政府性基金（收费）以基金预算的方式纳入财政预算管理。到新《预算法》历史性地结束了“预算外资金”的概念，成功地迈出了改革坚实的一步。将来全口径预算管理的改革目标是所有政府收支都应由财政部门统揽，也就是说，行政部门的预算权应统一集中于财政部门，按照统一的原则和方法进行管理，同时，接受人大的监督，确保预算的科学性和严肃性。这是全口径预算管理的最终目标，审计工作将发挥我国政府预算管理改革的助推器的作用，将进一步推动和深化预算管理，促进和完善公共资金管理。（李菁）

参考资料：

国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号），2014年9月26日。

财政部《关于完善政府预算体系有关问题的通知》（财预〔2014〕368号），2014年12月9日。

杨志勇，我国预算管理制度的演进轨迹：1979~2014 年，改革，2014年第10期。

高培勇，完善预算体系 加快建立现代预算制度，中国财政，2015年第1期。

张亚凯，政府预算体系研究综述，合作经济与科技，2015年第9期。