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审计机关对司法机关行使审计监督权的正当性分析
审计署郑州办法规处 苏杭
近日据新华网报道，河南省审计厅将首次对河南省辖市法院院长、检察院检察长、公安局局长进行经济责任审计，此次共有6名公检法“三长”进入审计视野。据介绍，此次审计将以财政财务收支的真实、合法、效益为基础，对公检法“三长”履行重大经济事项决策、经济管理、执行国家财经政策法规、内控制度建立健全及其执行、廉洁自律情况等进行审计监督。笔者认为，“三长”经济责任审计，对于促进政务公开、加强廉政建设、打击政法系统腐败有着重要的意义。作为一级政府组成部门的审计机关有权对同样是同级或者下级政府组成部门的公安机关进行审计监督，是毋庸置疑的。然而，虽然中央通过《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》以及《关于党政领导干部任期经济责任审计若干问题的指导意见》等文件对审计机关审计监督司法机关党政领导正职任期经济责任的权力作了规定，但是该规定仅是党内对司法机关负责人的经济责任审计做出的规定，从效力上来看，其效力主要集中于我党内部而并未上升为法律。那么，从法学的角度来看，作为政府组成部门的审计机关是否有权力对司法机关进行审计监督呢？
按照《宪法》第八十六条、第九十一条和第一百零九条的规定，我国的各级审计机关分别是由各级人民政府设立的，其审计署长、厅长、局长分别是各级人民政府的组成人员。其中，审计署署长作为国务院组成成员，在国务院总理领导下，依照法律规定领导审计署独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。而地方各级审计机关则依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。从我国的政体来看，我国实行人民代表大会制度，这一政治制度在宪法上就反映为宪法第三章关于“国家机构”的规定当中，将全国人民代表大会、中华人民共和国主席、国务院、中央军事委员会、人民法院人民检察院等作了分别规定。根据宪法规定，中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关，全国人大常务委员会是其常设机关。而国务院，按照宪法规定是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。同时，宪法还规定人民法院、人民检察院分别是国家的审判机关和法律监督机关。根据《宪法》、《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》的相关规定，人民法院、人民检察院应当对产生它的人大及其常委会负责。因此，人民法院、人民检察院与其同级政府之间并不存在隶属关系，各级人民法院、人民检察院也不是政府的组成部门。三机关均由人大产生，并对产生其的人大负责。而我国的审计机关，则是同级政府的组成部门，我国的审计监督在理论上多认为是行政机关的内部监督。因此，从这一角度来看，作为各级政府组成部门之一的审计机关似乎是无权对司法机关进行审计监督的。
有人也许会提出反对意见，他们认为根据我国《审计法》第二条“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督”的规定，审计机关有权“对依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支”进行审计监督。而根据《审计法》第二十五条的规定“审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督。”他们认为此处关于“国家机关和依法属于审计机关审计监督对象”的规定就赋予了审计机关对司法机关进行审计监督的权力，因为国家机关包括行政机关、司法机关和立法机关。这一理由看起来有一定的道理，但深入探讨的话，该理由尚有值得商榷之处：如果认为“国家机关和依法属于审计机关审计监督对象”的规定是赋予了审计机关对司法机关进行审计监督的权力，那么国家机关中同样也包括立法机关，是否就可以认为审计法也赋予了审计机关审计各级人大的权力呢？如果这样，显然与宪法、审计法立法初衷不符。
那么是否审计机关就无权对司法机关进行审计呢？笔者以为，对于该问题，还是应当回归到审计的本质来看。根据法律规定，国务院的审计机关有权对国务院各部门（即中央预算执行和决算情况以及其他财政收支情况）和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。地方各级审计机关对本级各部门及下级政府预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督。从法律的规定来看，各级审计机关是有权对本级各部门和下级政府预算执行情况进行审计监督的。事实上，早在1982年，中共中央第36号文件就对政法部门经费问题作了重要指示。1985年最高人民法院、最高人民检察院、财政部根据中共中央1982的第36号关于对政法各部门的经费要给予保障、单列户头的文件的精神，在《1983年国家预算收支科目》中增设了“司法检察支出”科目，把人民法院和人民检察院的机关经费、业务费、干训经费和其他经费从“行政支出”科目中分列出来。1983年，国务院在国发（1983）180号文件中进一步要求各省、自治区、直辖市人民政府“对各级人民法院必需的业务经费，要切实予以解决”。之后，中共中央和国务院又多次发文，对司法机关的经费及其罚没收入、诉讼费用收入列入财政预算管理进行规范和指导。因此根据《预算法》、《法官法》和《检察官法》的有关规定和中央有关文件的精神，我国各级人民法院、人民检察院的经费均由各级财政负担。人民法院、人民检察院的财政财务收支情况同时也就成为了本级预算和决算的组成部份。一旦确定了人民法院、人民检察院的财政财务收支是本级财政预算和决算的组成部分，那么根据《宪法》和《审计法》的相关规定，审计机关是有权对本级各部门和下级政府的财政收支情况进行审计监督的，而各级司法机关虽然是独立行使审判和监督权的机关，与国务院及各级行政机关没有隶属关系，但是各级司法机关的财政财务收支并非是独立的，而是由同级财政部门予以管理的。因此，各级司法机关的财政财务收支情况同样需要受到审计部门的审计监督。至于对人民法院、人民检察院进行审计监督后，审计结论如何处理的问题，笔者认为除了可以依照《审计法》的相关规定直接由审计机关处理的外，其他情形下应当将审计结论作为预算执行情况审计报告，在向人大报告时由人大及其常委会决定对人民法院、人民检察院的处理。正是由于审计机关对同级司法机关拥有审计监督的权力，那么依照《审计法》第二十五条 “审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督”的规定，审计机关是有权对司法机关负责人进行经济责任审计的。从这一点上来讲，中共中央、国务院关于党政领导干部经济责任审计的有关规定是完全有法律支撑的，其不仅对党内产生效力，同时对外也具有法律效力。
按照《宪法》第八十六条、第九十一条和第一百零九条的规定，我国的各级审计机关分别是由各级人民政府设立的，其审计署长、厅长、局长分别是各级人民政府的组成人员。其中，审计署署长作为国务院组成成员，在国务院总理领导下，依照法律规定领导审计署独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。而地方各级审计机关则依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。从我国的政体来看，我国实行人民代表大会制度，这一政治制度在宪法上就反映为宪法第三章关于“国家机构”的规定当中，将全国人民代表大会、中华人民共和国主席、国务院、中央军事委员会、人民法院人民检察院等作了分别规定。根据宪法规定，中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关，全国人大常务委员会是其常设机关。而国务院，按照宪法规定是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。同时，宪法还规定人民法院、人民检察院分别是国家的审判机关和法律监督机关。根据《宪法》、《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》的相关规定，人民法院、人民检察院应当对产生它的人大及其常委会负责。因此，人民法院、人民检察院与其同级政府之间并不存在隶属关系，各级人民法院、人民检察院也不是政府的组成部门。三机关均由人大产生，并对产生其的人大负责。而我国的审计机关，则是同级政府的组成部门，我国的审计监督在理论上多认为是行政机关的内部监督。因此，从这一角度来看，作为各级政府组成部门之一的审计机关似乎是无权对司法机关进行审计监督的。
有人也许会提出反对意见，他们认为根据我国《审计法》第二条“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督”的规定，审计机关有权“对依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支”进行审计监督。而根据《审计法》第二十五条的规定“审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督。”他们认为此处关于“国家机关和依法属于审计机关审计监督对象”的规定就赋予了审计机关对司法机关进行审计监督的权力，因为国家机关包括行政机关、司法机关和立法机关。这一理由看起来有一定的道理，但深入探讨的话，该理由尚有值得商榷之处：如果认为“国家机关和依法属于审计机关审计监督对象”的规定是赋予了审计机关对司法机关进行审计监督的权力，那么国家机关中同样也包括立法机关，是否就可以认为审计法也赋予了审计机关审计各级人大的权力呢？如果这样，显然与宪法、审计法立法初衷不符。
那么是否审计机关就无权对司法机关进行审计呢？笔者以为，对于该问题，还是应当回归到审计的本质来看。根据法律规定，国务院的审计机关有权对国务院各部门（即中央预算执行和决算情况以及其他财政收支情况）和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。地方各级审计机关对本级各部门及下级政府预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督。从法律的规定来看，各级审计机关是有权对本级各部门和下级政府预算执行情况进行审计监督的。事实上，早在1982年，中共中央第36号文件就对政法部门经费问题作了重要指示。1985年最高人民法院、最高人民检察院、财政部根据中共中央1982的第36号关于对政法各部门的经费要给予保障、单列户头的文件的精神，在《1983年国家预算收支科目》中增设了“司法检察支出”科目，把人民法院和人民检察院的机关经费、业务费、干训经费和其他经费从“行政支出”科目中分列出来。1983年，国务院在国发（1983）180号文件中进一步要求各省、自治区、直辖市人民政府“对各级人民法院必需的业务经费，要切实予以解决”。之后，中共中央和国务院又多次发文，对司法机关的经费及其罚没收入、诉讼费用收入列入财政预算管理进行规范和指导。因此根据《预算法》、《法官法》和《检察官法》的有关规定和中央有关文件的精神，我国各级人民法院、人民检察院的经费均由各级财政负担。人民法院、人民检察院的财政财务收支情况同时也就成为了本级预算和决算的组成部份。一旦确定了人民法院、人民检察院的财政财务收支是本级财政预算和决算的组成部分，那么根据《宪法》和《审计法》的相关规定，审计机关是有权对本级各部门和下级政府的财政收支情况进行审计监督的，而各级司法机关虽然是独立行使审判和监督权的机关，与国务院及各级行政机关没有隶属关系，但是各级司法机关的财政财务收支并非是独立的，而是由同级财政部门予以管理的。因此，各级司法机关的财政财务收支情况同样需要受到审计部门的审计监督。至于对人民法院、人民检察院进行审计监督后，审计结论如何处理的问题，笔者认为除了可以依照《审计法》的相关规定直接由审计机关处理的外，其他情形下应当将审计结论作为预算执行情况审计报告，在向人大报告时由人大及其常委会决定对人民法院、人民检察院的处理。正是由于审计机关对同级司法机关拥有审计监督的权力，那么依照《审计法》第二十五条 “审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督”的规定，审计机关是有权对司法机关负责人进行经济责任审计的。从这一点上来讲，中共中央、国务院关于党政领导干部经济责任审计的有关规定是完全有法律支撑的，其不仅对党内产生效力，同时对外也具有法律效力。
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