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国有公房管理的调查与思考
浙江省舟山市审计局 何梅琪
今年，我局在对市本级行政事业单位资产专项审计调查中，把这些单位的经营性资产和国有公房的使用管理列为重点内容，共向77个行政事业单位发放了《行政事业单位资产调查表》，回收65份，经分析，选取国有公房数量较多的12个行政单位、8个事业单位进行了就地审计调查。本文以调查中发现的行政事业单位国有公房管理问题为切入点，对进一步加强国有公房管理，预防国有资产流失作初步探讨。
一、我市本级行政事业单位国有公房管理现状
本文所说的国有公房，是指国家所有，由各行政事业单位自己管理使用的自管住宅房产（自管公房），和由政府房管部门代表政府直接管理的、主要由城区居民承租的直管住宅房产（直管公房）。据不完全统计，至2008年底，我市本级行政事业单位自管公房面积29388.88㎡,账面价值2779.32万元；直管公房面积90900.78㎡, 账面价值1501.36万元，大部分为上世纪50－80年代的经租房产。目前，我市本级直管公房以集中管理为主，产权落实在房管部门，并由其行使国有公房的管理权、使用权和收益权；自管公房以分散管理为主，产权基本上分散在各个行政事业单位，并由各占用单位行使国有公房的管理权、使用权和收益权。
从本次审计专项调查情况看，我市本级行政事业单位国有公房的使用管理存在的主要问题有：
（一）国有公房基础管理工作较为薄弱
一些行政事业单位登记公房资金账的财务部门与登记实物账、负责公房实物处置的部门，相互之间缺乏有效沟通，实物账或使用管理台账登记不全，从而造成资产账账不符、账实不符、账证不符。本次重点调查到的20家单位中，有6家单位20套建筑面积共计1090.74㎡的自管公房为账外房产，有2家单位3套账面价值计27.15万元、建筑面积计133.42㎡的自管公房有资产账而无产权证明；部分单位已经拆建或已出售处置的房产，产权却未予变更，资产增减的会计手续未予办理。而房管部门则未建立直管公房资产明细账。
部分房产出租合同管理比较随意。大部分单位出租给本单位人员的自管公房基本上未签订租赁合同；部分直管公房原承租人已经去世，而租赁合同中的承租人却未及时变更。
（二）国有公房使用效益不高
一是部分国有公房闲置或被无偿使用。我市本级行政事业单位的实物福利分房至2000年已基本停止，至2006年底基本上完成了住房补贴货币化发放，现存的国有公房已不需要再进行分配，因此，部分单位国有公房闲置，或由本单位临时聘用人员、借用人员或新进的工作人员无偿使用，或作为仓库或临时性活动场所使用。本次调查涉及的单位中，至2008年底有37套建筑面积计2173.11㎡的国有公房处于闲置状态；有39套建筑面积计2377.81㎡的国有公房为相关单位和个人无偿使用。
二是国有公房租金低标准收取。目前我市定海城区住宅，学区房市场租金在15元／㎡左右，一般地段的住宅租金也在10－15元／㎡左右，而政府规定的直管公房租金套房仅3.00元／㎡；经济适用房4.00元／㎡；廉租房0.50元／㎡，大大低于市场标准，且少数单位自管公房租金还低于政府规定标准收取。
（三）国有公房使用管理的其他问题
一是少数已享受房改政策的人员仍占用国有公房。一种情况是已享受了住房补贴且已自购住房，但还是无偿或按低租金标准再次享受单位空余住房；另一种情况是已享受实物住房，但因面积未达到享受标准，又不愿意接受货币补差，而占用第二套住房。
二是部分单位将国有公房租金收入通过工会等途径用于职工福利支出。
三是欠租。至2009年3月底，因承租人经济较困难、承租人认为的历史遗留问题、管理不善等多种原因，直管公房有438户欠租18.67万元。
二、国有公房存在问题的主要原因
（一）政府财政与会计的法制化建设严重滞后，行政事业单位管理制度不健全。
我国的社会主义市场经济体制经过三十多年的建设，逐步得到完善，但是政府的财政及其资产管理的改革远远滞后，目前尚未建立政府会计制度，只是以收付实现制为基础的预算会计核算政府的预算收支，财政预算支出未能区分经常性支出和资本性支出，无法从源头上对包括国有公房在内的资产进行全过程的有效管理，导致财政资金与政府资产管理脱节；而且行政事业单位会计制度规定对资产核算采用历史成本法，仅对历年来的资产购置成本简单累加，而未能按更为合理的方法重估资产价值并调整账目，导致国有公房的实物与价值管理相脱节，资产价值既不实又不清。
此外，2006年7月财政部令35、36号关于行政事业单位资产管理的办法发布后，我省、市都未按当地实际制定资产管理实施细则，目前我市也没有可依据执行的国有公房管理办法，削弱了行政事业单位资产管理的实效。
（二）国有公房管理机构职责未明确，管理机制有效性不足
随着2001年政府机构改革后，我市国资管理部门撤并入财政部门，相关企业国有资产管理职能一并划入，但行政事业性国有资产的管理职能未及时明确，对行政事业单位国有资产实施的预算、购建、产权、处置、调剂、统计、效绩评价等管理均失去统一的机构依托，占用单位对国有公房的管理也失去了刚性的指导和监督，缺乏从资产形成、使用到处置的有效管理机制，资产处置、产权变更、价值重置等技术层面时常出现“梗阻”现象。由于没有负总责的管理机构，国有公房的管理仅止于使用单位，“散”与“不清”并存，并且因“散”而“不清”；因“散”而使各单位之间国有公房调剂困难，更难以服务于非单位人的弱势群体，使得国有公房的使用效率低下。
而行政事业单位普遍存在的“重钱轻物、重购轻管”的认识缺陷，使得各单位对国有公房管理缺乏严格的约束和责任意识，导致基础管理薄弱，处置随意，收益部门化甚至私有化。
三、加强国有公房使用管理的对策和建议
加强国有公房的使用管理，首先应完善资产管理的基础工作，摸清家底，明确产权归属，然后结合行政事业单位资产管理改革，积极推索政府资产的管理体制和模式。笔者认为，应从以下 “三化”来循序渐进的推进。
一是国有公房管理的法制化。法制化是发达市场经济国家管理政府财产的一个主要特征。它保证了政府财产管理的规范化、制度化与透明度，提高了政府对财产的管理效率。笔者认为应在大量调研学习的基础上，建立一系列较为完善的行政事业单位国有公房管理制度，使行政事业单位国有公房管理有据可依、有章可循；并制定严明的政府财产管理监督制度。
二是国有公房管理的集中化、专业化。对部分政府财产实行专业化管理也是发达市场经济国家在政府财产管理中较为普遍采用的一种方式。应建立公共资产管理部门，将行政事业单位国有公房的产权都移交给公共资产管理部门，由该部门代表政府作为产权主体申办产权登记手续。这样，就从源头上管住了政府资产，防止了政府资产的随意处置，确保了国有资产的安全和完整。在目前的资产管理模式下，笔者认为，可以现将行政事业单位自管公房与房管部门的直管公房合并委托房管部门统一管理使用，一方面减少自管公房闲置，或无偿被单位和个人占用的情况，另一方面减轻直管公房不足的压力，切实发挥国有公房应有的作用。
考虑到干部异地任职、挂职和招收、招聘特殊人才等需要，可以由机关事务管理局这样的机构集中保留少许房产，发备不时之需，或采用政府补贴房租的办法解决。
三是国有公房管理的市场化。房管部门对国有公房的管理牵涉了大量的人力、物力和财力，如何从繁琐的事务性工作中解脱出来，建立新型的管理服务型国有公房管理部门，笔者认为可从维修市场化、租金市场化、市场化出售三方面着手。一方面由于现存国有直管公房多为城区老房子，比较破旧，房产的维修成本也不断上升。我市本级房管部门2007年维修支出50.22万元，2008年维修支出达78.63万元。因此，可考虑逐渐将国有公房维修进行市场化运作，向专业维修公司通过招投标，将国有公房维修推向市场。另一方面，由于国有公房租金偏低，导致部分单位和个人低价租赁高价转租，从而牟取私利。在国有公房管理尚未集中的情况下，可考虑将国有公房租金逐渐提高，接近到市场租金，同时对城区低保、困难户等符合廉租房条件的人员纳入廉租房租赁管理；符合经济适用房条件的人员按经济适用房进行管理。再者，对城区国有公房适合市场化出售的套房，按房改优惠政策出售给个人，盘活国有公房，提高资产使用效益。
一、我市本级行政事业单位国有公房管理现状
本文所说的国有公房，是指国家所有，由各行政事业单位自己管理使用的自管住宅房产（自管公房），和由政府房管部门代表政府直接管理的、主要由城区居民承租的直管住宅房产（直管公房）。据不完全统计，至2008年底，我市本级行政事业单位自管公房面积29388.88㎡,账面价值2779.32万元；直管公房面积90900.78㎡, 账面价值1501.36万元，大部分为上世纪50－80年代的经租房产。目前，我市本级直管公房以集中管理为主，产权落实在房管部门，并由其行使国有公房的管理权、使用权和收益权；自管公房以分散管理为主，产权基本上分散在各个行政事业单位，并由各占用单位行使国有公房的管理权、使用权和收益权。
从本次审计专项调查情况看，我市本级行政事业单位国有公房的使用管理存在的主要问题有：
（一）国有公房基础管理工作较为薄弱
一些行政事业单位登记公房资金账的财务部门与登记实物账、负责公房实物处置的部门，相互之间缺乏有效沟通，实物账或使用管理台账登记不全，从而造成资产账账不符、账实不符、账证不符。本次重点调查到的20家单位中，有6家单位20套建筑面积共计1090.74㎡的自管公房为账外房产，有2家单位3套账面价值计27.15万元、建筑面积计133.42㎡的自管公房有资产账而无产权证明；部分单位已经拆建或已出售处置的房产，产权却未予变更，资产增减的会计手续未予办理。而房管部门则未建立直管公房资产明细账。
部分房产出租合同管理比较随意。大部分单位出租给本单位人员的自管公房基本上未签订租赁合同；部分直管公房原承租人已经去世，而租赁合同中的承租人却未及时变更。
（二）国有公房使用效益不高
一是部分国有公房闲置或被无偿使用。我市本级行政事业单位的实物福利分房至2000年已基本停止，至2006年底基本上完成了住房补贴货币化发放，现存的国有公房已不需要再进行分配，因此，部分单位国有公房闲置，或由本单位临时聘用人员、借用人员或新进的工作人员无偿使用，或作为仓库或临时性活动场所使用。本次调查涉及的单位中，至2008年底有37套建筑面积计2173.11㎡的国有公房处于闲置状态；有39套建筑面积计2377.81㎡的国有公房为相关单位和个人无偿使用。
二是国有公房租金低标准收取。目前我市定海城区住宅，学区房市场租金在15元／㎡左右，一般地段的住宅租金也在10－15元／㎡左右，而政府规定的直管公房租金套房仅3.00元／㎡；经济适用房4.00元／㎡；廉租房0.50元／㎡，大大低于市场标准，且少数单位自管公房租金还低于政府规定标准收取。
（三）国有公房使用管理的其他问题
一是少数已享受房改政策的人员仍占用国有公房。一种情况是已享受了住房补贴且已自购住房，但还是无偿或按低租金标准再次享受单位空余住房；另一种情况是已享受实物住房，但因面积未达到享受标准，又不愿意接受货币补差，而占用第二套住房。
二是部分单位将国有公房租金收入通过工会等途径用于职工福利支出。
三是欠租。至2009年3月底，因承租人经济较困难、承租人认为的历史遗留问题、管理不善等多种原因，直管公房有438户欠租18.67万元。
二、国有公房存在问题的主要原因
（一）政府财政与会计的法制化建设严重滞后，行政事业单位管理制度不健全。
我国的社会主义市场经济体制经过三十多年的建设，逐步得到完善，但是政府的财政及其资产管理的改革远远滞后，目前尚未建立政府会计制度，只是以收付实现制为基础的预算会计核算政府的预算收支，财政预算支出未能区分经常性支出和资本性支出，无法从源头上对包括国有公房在内的资产进行全过程的有效管理，导致财政资金与政府资产管理脱节；而且行政事业单位会计制度规定对资产核算采用历史成本法，仅对历年来的资产购置成本简单累加，而未能按更为合理的方法重估资产价值并调整账目，导致国有公房的实物与价值管理相脱节，资产价值既不实又不清。
此外，2006年7月财政部令35、36号关于行政事业单位资产管理的办法发布后，我省、市都未按当地实际制定资产管理实施细则，目前我市也没有可依据执行的国有公房管理办法，削弱了行政事业单位资产管理的实效。
（二）国有公房管理机构职责未明确，管理机制有效性不足
随着2001年政府机构改革后，我市国资管理部门撤并入财政部门，相关企业国有资产管理职能一并划入，但行政事业性国有资产的管理职能未及时明确，对行政事业单位国有资产实施的预算、购建、产权、处置、调剂、统计、效绩评价等管理均失去统一的机构依托，占用单位对国有公房的管理也失去了刚性的指导和监督，缺乏从资产形成、使用到处置的有效管理机制，资产处置、产权变更、价值重置等技术层面时常出现“梗阻”现象。由于没有负总责的管理机构，国有公房的管理仅止于使用单位，“散”与“不清”并存，并且因“散”而“不清”；因“散”而使各单位之间国有公房调剂困难，更难以服务于非单位人的弱势群体，使得国有公房的使用效率低下。
而行政事业单位普遍存在的“重钱轻物、重购轻管”的认识缺陷，使得各单位对国有公房管理缺乏严格的约束和责任意识，导致基础管理薄弱，处置随意，收益部门化甚至私有化。
三、加强国有公房使用管理的对策和建议
加强国有公房的使用管理，首先应完善资产管理的基础工作，摸清家底，明确产权归属，然后结合行政事业单位资产管理改革，积极推索政府资产的管理体制和模式。笔者认为，应从以下 “三化”来循序渐进的推进。
一是国有公房管理的法制化。法制化是发达市场经济国家管理政府财产的一个主要特征。它保证了政府财产管理的规范化、制度化与透明度，提高了政府对财产的管理效率。笔者认为应在大量调研学习的基础上，建立一系列较为完善的行政事业单位国有公房管理制度，使行政事业单位国有公房管理有据可依、有章可循；并制定严明的政府财产管理监督制度。
二是国有公房管理的集中化、专业化。对部分政府财产实行专业化管理也是发达市场经济国家在政府财产管理中较为普遍采用的一种方式。应建立公共资产管理部门，将行政事业单位国有公房的产权都移交给公共资产管理部门，由该部门代表政府作为产权主体申办产权登记手续。这样，就从源头上管住了政府资产，防止了政府资产的随意处置，确保了国有资产的安全和完整。在目前的资产管理模式下，笔者认为，可以现将行政事业单位自管公房与房管部门的直管公房合并委托房管部门统一管理使用，一方面减少自管公房闲置，或无偿被单位和个人占用的情况，另一方面减轻直管公房不足的压力，切实发挥国有公房应有的作用。
考虑到干部异地任职、挂职和招收、招聘特殊人才等需要，可以由机关事务管理局这样的机构集中保留少许房产，发备不时之需，或采用政府补贴房租的办法解决。
三是国有公房管理的市场化。房管部门对国有公房的管理牵涉了大量的人力、物力和财力，如何从繁琐的事务性工作中解脱出来，建立新型的管理服务型国有公房管理部门，笔者认为可从维修市场化、租金市场化、市场化出售三方面着手。一方面由于现存国有直管公房多为城区老房子，比较破旧，房产的维修成本也不断上升。我市本级房管部门2007年维修支出50.22万元，2008年维修支出达78.63万元。因此，可考虑逐渐将国有公房维修进行市场化运作，向专业维修公司通过招投标，将国有公房维修推向市场。另一方面，由于国有公房租金偏低，导致部分单位和个人低价租赁高价转租，从而牟取私利。在国有公房管理尚未集中的情况下，可考虑将国有公房租金逐渐提高，接近到市场租金，同时对城区低保、困难户等符合廉租房条件的人员纳入廉租房租赁管理；符合经济适用房条件的人员按经济适用房进行管理。再者，对城区国有公房适合市场化出售的套房，按房改优惠政策出售给个人，盘活国有公房，提高资产使用效益。
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