摘要：当前，我国行政执法仍然存在一些较为突出的问题，对经济社会的全面发展造成了一些不利影响。主要表现在行政执法体制不完善，执法手段落后；有法不依、执法不严、执法违法现象严重；行政执法监督机制不健全；以及行政执法人员整体素质不高等。有鉴于此，必须采取有力措施，不断改进行政执法：一是要改革现行行政执法体制；二是要完善行政执法监督制度；三是要努力提高行政执法人员的综合素质；四是要切实加强法制宣传教育，提高全社会的法律意识。

    行政执法是政府工作最基本的环节之一，它涉及经济、社会、文化和生活等各个领域，在我国整个执法体系中具有举足轻重的地位。当前，我国依法治国基本方略已逐步深入人心，加入WTO后与国际惯例接轨的步伐不断加快，现实对行政执法提出了更高的要求。坚持严格依法行政，不断提高行政执法水平，不仅是落实依法治国方略的重要内容，也是入世对行政执法工作提出的必然要求，是行政执法机关必须认真对待的一项十分迫切的任务。

    一、目前我国行政执法存在的主要问题

    纵观我国现阶段的行政执法状况，比以往有很大的改观，但由于社会主义市场经济体制改革仍在进行中，法制体系还有待完善，行政执法依然存在一些不容忽视的问题，不仅影响了行政机关公正执法和有效行政，而且严重损害人民群众的根本利益，损害了党和人民政府的形象。具体来说，表现在以下几个方面：

    1.现行行政执法体制存在较大缺陷，缺乏明显的法治特性。

    首先，从权力配置和机构设置上来看，行政执法权横向太分散，行政执法机关的设置较混乱，权限划分不清，从而引发执法混乱的问题。改革开放以来，我国虽然进行了数次政府机构改革，取得了十分显著的成效，但政府职能转变还不够彻底，特别是政府职能分散、机构设置不合理的问题仍较为严重，执法队伍过多过滥，大盖帽满天飞。据统计，目前我国市（地）一级执法队伍多达几十个，最多的达100个左右。由于职权交叉问题严重，缺乏协调配合，导致执法机关各自为政，相互扯皮，执法矛盾重重。同时，由于执法力量过于分散，导致执法效能较差。

    其次，“自费执法”现象导致行政执法趋利明显。现行行政执法体制，总体上可以称之为趋利的体制，一个部门执法权力大，利益就大，执法人员的待遇和福利就高。据不完全统计，在我国目前行政执法部门中，约有三分之一为“自费执法”，即财政不拨款、所有人头费及执法经费完全靠部门自收自支解决，还有相当一部分部门属于财政差额拨款单位，其部分经费需靠行政收费或罚款解决。这种状况使执法行为与执法者自身利益直接挂钩，造成执法行为与执法目的严重悖离，不给好处不办事，给了好处乱办事，成为行政执法机关滋生腐败的重要根源，极大地损害了执法机关的执法形象、权威和效能。

    2、执法主体依法行政观念淡漠，有法不依、执法不严、执法违法现象严重。

    整体来看，当前行政执法机关的依法行政意识不强，一些行政执法人员存在着“官贵民轻”的思想观念，在执法过程中，滥用手中人民赋予的权力，作威作福，损害广大人民群众的利益以满足个人的私欲，比如滥用、超越职权，搞以权谋私、行贿受贿、权钱交易等。还有一些行政执法人员存在着义务本位的法律观念，依法行政意识淡漠，缺乏理性的公民权利本位的现代法治精神，出现行政执法依人不依法、依权不依法的局面和法律虚无主义的思想倾向。另外，由于中国传统文化的影响，向来重视实体法而轻视程序法，有的行政主体在行政执法过程中不遵守法定的程序，侵害了公民的基本权利，如不亮证执法、扣押物品不开具清单、罚款不给收据或者以白条代替、先裁决后询问以及先处罚后取证等。

    3.行政执法监督机制不健全，行政违法和执法不当现象得不到有效遏制。

    目前，行政执法部门自我约束机制和外部监督都存在较为严重的缺陷和不足，导致整个行政执法监督机制的运行失去应有的效能。在行政系统内，由于行政执法与执法监督两种职能没有分离，对具体行政执法行为的监督通常由执法部门自己负责，自律机制难以真正发挥作用。特别在一些行政执法机关，由于受本位主义和局部利益的影响，导致内部监督形同虚设，一些能够给小团体甚至执法者个人带来利益的行政违法和执法不当行为得不到制止。从外部来说，各方面对行政执法进行监督的机制还不完善，一些制度远没有落到实处。党的监督由于党政不分在某种程度上异化为行政执法机关的内部监督，出现了“家法”取代“国法”的现象。权力机关对行政执法的监督由于相关制度还有待建立和完善，一些执法监督职能还没有落实为具体行动。司法机关则因为在人事、经费等方面受制于地方过多，其行政审判活动受到许多外部因素的干扰，司法监督的作用大大弱化，一些地方法院的审判活动带有明显的地方保护主义倾向。而人民群众的监督和舆论的监督，也由于我国目前民主化程度还不高和管理体制等方面的原因，不能充分地发挥出应有的监督作用。

    4.行政执法人员整体素质不高，难以适应新形势下行政执法工作的要求

    目前，多数行政执法人员都是原来行政机关事业单位的工作人员，没有经过行政执法方面的专门培训，在文化素质、道德素质，尤其是在法律知识和专业水平方面与依法行政、公正执法的要求有较大差距。据统计，目前县一级行政执法人员中，具备大专以上文化水平的不到三分之一，接受过系统业务和法律培训的人为数很少，有的上岗后连法律条文都看不懂。一些行政执法人员职业道德素质不高，在市场经济条件下，开始习惯于从经济角度认识和处理问题，在行政执法过程中利用手中的权力，侵犯当事人的合法权益，为个人和单位小集体捞取实惠和好处，进行权钱交易，贪赃枉法，执法犯法，搞吃拿卡要，乱收费，乱罚款等。

    二、改善行政执法的主要措施

    行政执法中存在的上述问题，应给予高度重视，如果听任其发展和蔓延，不仅阻碍依法治国、依法行政的进程，而且将严重影响改革、发展和稳定的大局。因此，必须对症下药，采取有力措施，尽快当前解决行政执法中的突出问题，使执政为民的宗旨和依法行政的要求真正落到实处。

    1.改革现行行政执法体制，转变职能，明确责任。

    按照合法、高效、公正、廉洁的原则，对现行执法体制进行改革，解决行政执法机构设置和权力配置方面存在的问题，使行政执法行为得到规范，不执法、乱执法的问题基本杜绝。

    首先，要明确行政执法主体资格，清理和整顿行政执法机构。行政执法机构设置要从实际出发，因地制宜，因事制宜，无须要求上下对口，整齐划一。对行政执法机构设置和人员编制要明确规定，严格限制机构层次，控制人员编制数量，减少运转环节；对于不具备行政执法主体资格的人员，要坚决将其清理出行政执法队伍。

    其次，要实现行政执法体制的法律化、制度化，适当调整行政执法权的配置。行政执法权在横向上应适当集中，在纵向上适当分解。对于审批，要建立审批中心，简化审批手续，减少环节。对于行政处罚的集中，要严格执行行政处罚法16条的规定，即 “国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”对于收费权的集中，要配合当前正在进行的税费改革，减少收费主体，规范收费行为。目前，国内一些城市在城市管理行政执法中已经开始进行了这方面的尝试，通过成立城市管理综合执法部门，对环卫、规划、交通、园林绿化、市政管理等实行统一执法，取得了较好的效果。

    再次，应对行政执法经费实行财政统一拨付。“自费执法”现象弊大于利，必须尽快改变。对于现有的以收费和罚没收入作为经费来源的执法队伍，要尽快进行清理，其中确需保留的，其经费应由财政统一解决。要坚决执行相关法律关于行政罚款、没收财物和收费的有关规定，对罚款、没收财物和收费实行罚缴分离、收缴分离，纳入财政预算管理，严禁决定与收缴一条龙，杜绝坐收坐支现象，使行政机关的行政执法与经济利益彻底脱钩。

    2.建立强有力的行政执法监督机制，预防行政违法和执法不当行为的发生

    健全有效的行政执法监督机制，是防范行政违法和行政不当行为的重要保障。应从行政执法机构的内、外部两个方面着手，强化行政执法监督，使行政执法机构严格依法办事，公正执法，克服官僚主义，提高办事效率，不断改善行政执法。

    在行政机关内部监督方面，重点是要对监督机构设置方式进行改革。各行政执法机关要设立相对独立的专门行政执法监督机构，实行执法与执法监督的职能分离。对专门监督机构应实行垂直领导体制，改变其对同级行政机关的依附地位，并且赋予其较高的地位和权威，使监督机关不受同级党政机关及其领导的干预，独立开展工作。建立和完善行政执法的各种具体制度。包括规范性文件备案审查制度、行政执法错案责任追究制度、行政执法人员资格认证及持证执法制度、行政执法督查制度、行政执法统计制度等，使行政执法监督切实落到实处。

    在外部监督方面，关键是要健全和落实相关制度，增强外部行政执法监督的刚性。首先要加强党对行政执法的监督。理顺党组织与政府机关之间的关系，充分发挥党的各级纪律检查委员会和党的基层组织的职能作用，在法律程序内积极开展党纪监督，对违反党纪国法的党组织和党员给予党纪处分，确保行政机关中的党员干部模范地遵纪守法。保证自己的党员和党组织严格依法办事。第二是要加强和改善人大监督，确保人大监督的权威性。可在人大常委会中设立专门负责行政执法监督的机构，从组织上保证人大监督职能的落实，保持人大监督行政执法工作的经常性和有效性。对行政执法中的重大个案事项，人大进行直接监督，增强监督的权威性。第三是要强化行政执法的司法监督。要进行司法体制改革，建立自上而下垂直的司法系统，从制度上保证司法机关依法独立、公正地行使审判权和检察权，加大司法机关的监督力度和范围。第四是要积极加强舆论监督。建立完备、合理的新闻法律制度，扩大新闻舆论监督范围，增强新闻舆论监督的权威性和实效性。第五是要加强群众监督。采取有力措施，认真落实有关规定，切实保障群众的知情权、选举权、申诉权等，提高群众参与民主监督的积极性和自觉性，使群众监督的力量真正发挥出来。

    3.大力切实加强队伍建设，提高行政执法人员的综合素质

    建立一支廉洁、勤政、务实、高效的行政执法队伍，是实现依法行政的组织保证。在当前行政违法和执法不当行为还较为普遍的情况下，加强行政执法队伍建设显得尤为重要。

    首先，要切实加强学习教育，不断提高行政执法人员的思想认识和依法行政水平。坚持不懈地抓好行政执法人员的政治、思想道德教育，使其牢固树立马克思主义的世界观、人生观和价值观，增强法治意识，树立法律高于一切、法律至上的观念。建立行政执法人员学法制度，通过执法机关本系统的培训和国家行政院校的轮训等形式，加强对行政执法人员的法制教育和岗位业务培训。行政执法人员要认真学习宪法和其他基本法律，特别是深入学习自己行政执法部门所涉及的法律、法规和规章，包括执法手段和方式，不断增强依法行政观念不断加强；要正确处理好严格依法行政和自由裁量权的关系，坚持合理性原则，正确行使自由裁量权，不断提高其执法水平。

    其次，应逐步推进行政执法人员的职业化。行政执法工作不同于一般的行政工作，其专业性强，实现执法人员的职业化十分必要。执法人员必须经过专业培训，懂得法律科学，能够熟练运用法律处理有关问题。按照这一要求，在现行公务员系列中应单独设立行政执法人员职类，录用经过专门教育和培训的人员。对其管理，除适用一般公务员管理规则外，还要在行政执法人员的任用考核、培训、晋升、工资福利、奖惩、监督等方面确立一些特殊规则，既要确保其严格执法，又要激励其工作积极性。同时，要对现有的行政执法队伍进行认真整顿，通过民主评议、社会监督、考试考核等方式，把那些不称职、不适应行政执法工作的人员，坚决清理出行政执法队伍。

    第三，要加强和完善行政执法队伍管理的制度建设。录用行政执法人员要严格标准，公平竞争，择优录用，切实把住进人关；打破“平均主义”、“大锅饭”等弊端，形成“强者上、平者让、庸者下、劣者汰”的良好竞争机制。

    4、切实加强法制宣传教育，提高全社会的法律意识

    全民法律意识淡漠，权利意识不强，是其遭受不法侵害时容忍违法情况存在的重要原因，它直接助长了违法案件居高不下。因此，提高全民法律意识是改善和优化行政执法环境的基础，是改善行政执法现状的重要举措。

    提高全民法律意识，关键在于加强法制宣传教育。要联系实际学法、用法，把学法和用法紧密结合起来，这是提高公民法制意识的重要途径，开展法制宣传教育，必须联系群众的思想实际、工作实际和生活实际。要抓好各级党政机关干部特别是领导干部的法制教育。各级领导干部是党和国家各项事业的直接管理者和决策者，他们的法律意识和依法办事的水平直接关系到行政执法的水平。在进行普法宣传教育时，要以宪法为核心，这是由宪法在国家生活中的地位和作用决定的。离开这个核心，法制宣传教育就会偏离正常的轨道。法制宣传教育要建立长期有效的制度。进行法制宣传教育的目的是要提高人们的法律意识，树立依法行事的观念，这是一项长期艰巨的任务，决不是一朝一夕所能完成的。因此，我们必须建立一些长期行之有效的制度，使普及法制宣传教育的工作法律化、制度化。

    在我国全面建设小康社会的新时期，随着经济的繁荣发展和社会的不断进步，社会主义法制建设也已经进入了一个新阶段，行政执法工作面对着更高的要求。在这种情况下，只有下决心对行政执法的体制、监督系统及其执法队伍进行深入改革，才能使我国的行政执法水平有一个较大的提高，以利于社会主义政治、经济和社会的全面发展。

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