容积率，是指建筑物总面积与宗地面积之比。在宗地面积一定的情况下，建设项目的容积率越高，建设物总面积就越大，土地利用率就越高，地价也就越高，土地使用权人应缴纳的土地出让金也就越高。近几年，社会上存在着一些规划等部门权力寻租，违规批准开发商提高容积率，开发商获取巨额利益的现象。清理改变已出让国有土地用途和容积率对于从源头上防治腐败、规范房地产市场有着重要的意义。由于改变土地用途、容积率应补交土地出让金数额的确定方法上，在法律适用上存在很多分歧，我们有必要对这一问题进行研究。
    一、提高容积率后应补交土地出让金的法律依据
    由于容积率的提高对国有土地使用权的出让价格有着实质性的影响，开发商在较低的容积率的标准下取得国有土地使用权，在开发过程中又通过种种手段提高容积率，其行为的本质是逃废土地出让金，对于房地产行业普遍存在的这种弊端，应当采取法律的手段予以有效地打击和制止。虽然1990年国务院颁布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》开始实施国有土地使用权有偿使用，1994年《中华人民共和国城市房地产管理法》仅对土地使用者改变土地使用权出让合同约定的土地用途应相应调整土地出让金作出规定，对地价有重要影响的容积率调整是否应补交土地出让金未作出规定。2001年国务院下发的《关于加强国有土地资产管理的通知》第一次对其作出明确规定：土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积等，必须依法报经市、县人民政府批准。对于出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。2002年建设部下发的《关于加强国有土地使用权出让规划管理工作的通知》第四条规定：“……如因特殊原因，确需改变规划设计条件的，应当向城乡规划行政主管部门提出申请，经批准后方可实施。城乡规划行政主管部门……应当告知国有土地管理部门；依法应当补交土地出让金的，受让人应当依据有关规定予以补交”。
    二、目前存在的问题
    从上面的分析可以看出，国务院和建设部的文件都规定了“应按规定予以补交”，但对如何确定补交的土地出让金数额一直没有相应的规定，直到2006年国土资源部下发的《关于<国有土地使用权出让合同补充协议>示范文本（试行）有关问题的说明》（以下简称“《补充协议有关问题的说明》”）第二条第八项中规定：“……依法办理改变土地用途和土地使用条件批准手续后，由受让人按照批准变更时新旧土地使用条件下该宗地的土地市场差额补交土地使用权出让金”。
    全国各地地方人民政府也先后出台了因容积率变动补交土地出让金的管理规定，对计算应补缴的土地出让金方式作了各种规定，甚至有些规定明显与与国土资源部的上述文件规定不符。
    主要有以下4种方式：（一）按原出让合同的楼面地价为标准计算应补交的土地出让金。规定这一方法的地方比较多，主要是该方法计算简单，无需再进行土地市场价格评估，成本也较低。但近几年随着土地市场价格的飙升，这一方法明显将更多的利益留给了开发商。（二）按批准变更时新旧条件下的土地市场价格的差额为应补交额。（三）针对批准调整时间与原出让时间的跨度制定不同的处理方法，未超过一定年限的，按原出让楼面地价计算应补交额；超过一定年限的，按第二种方式处理。（四）制定类似基准地价的补交土地出让金的标准，按补交标准计算应补交额。
    三、提高容积率后应补交土地出让金的有关法律规定的建议
        （一）严格控制土地出让后提高容积率等规划条件
    目前，国有土地使用权已绝大部分实行公开“招拍挂”出让，由于容积率等规划条件直接决定了出让底价和成交价，2008年生效的《城乡规划法》第一次以法律的形式规定“规划条件，应作为国有土地使用权出让合同的组成部分，未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权”。所以地方政府应在土地出让前对土地用途、容积率等规划条件进行充分论证。严格控制土地出让后变更规划条件的行为。确需变更的，规划部门应当依据《城乡规划法》第四十三条的规定依法批准变更，并及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。
    （二）将应补交土地出让金的确定由国土资源部统一以更高效力的文件加以规定
    目前国家层面仅有2006年国土资源部下发的《补充协议有关问题的说明》对依法办理改变土地用途和土地使用条件批准手续作出规定，该文件法律效力较低，全国各地还存在大量与该文件规定不相符的规定。所以应由国土资源部对改变土地用途和土地使用条件补交土地出让金出台专门的管理办法，对“按照批准变更时新旧土地使用条件下该宗地的土地市场差额补交土地使用权出让金”这一方法加以完善，地方与之相矛盾的文件规定应认定无效。同时，对批准变更与土地使用权人到土地主管部门办理补交手续的时间差加以滞纳金的征收，以促进使用权人及时补交，履行《城乡规划法》对其规定的相应义务。
    
    
    
     

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