深化经济责任审计促进国家治理目标有效实现
陈荣高
摘要：国家治理与国家审计命题的提出具有重大意义，不仅是实现我国经济社会科学发展的迫切需要，也完全符合依法治国根本要求。国家审计在国家治理中具有重要作用，完善国家治理需要深化国家审计，而经济责任审计是国家审计促进实现国家治理目标的最佳切入点。全面深化经济责任审计，促进国家治理目标的有效实现，必须树立经济责任审计新理念，构建经济责任审计工作新机制，制定经济责任审计新规范。
关键词：国家治理 国家审计 经济责任审计
一、国家治理与国家审计命题具有重大意义
刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上所作《国家审计与国家治理》的主题演讲，全面阐述了国家审计与国家治理的辩证关系，指出国家审计是国家治理的重要组成部分，并对完善国家治理具有重要推动作用。笔者认为，深入研究国家审计与国家治理命题，既是完善国家治理的需要，也是国家审计科学发展的需要。
（一）这一命题适应了科学发展的客观要求。改革开放以来，我国的经济社会取得很大发展，初步形成了中国特色的社会主义市场经济体制。虽然我国采取的是渐进式市场化改革道路，但与发达国家的市场化过程比，我国的市场化速度非常快，在取得很大成果的同时，也积累了很多问题。正如胡锦涛同志在“七一”讲话中指出的：“世情、国情、党情继续发生深刻变化，我国发展中不平衡、不协调、不可持续问题突出，制约科学发展的体制机制障碍躲不开、绕不过，必须通过深化改革加以解决。” 我国社会转型期存在的权力腐败、决策失误、环境污染、群体性事件、贫富严重分化、经济结构失衡等影响科学发展问题，对完善国家治理提出迫切要求。当前，在国家治理中还存在很多不适应环境快速变化的方面，传统的治理理念与现在的发展趋势之间矛盾比较突出，往往习惯于用行政手段去管理经济，体制机制也有很多不相适应。可以说，现阶段发展处于攻坚阶段，也处于十字路口，要么抓住机遇，乘势而上，要么停滞不前，陷入混乱，甚至倒退。所以，必须坚定不移地走科学发展道路，这就需要审计监督做重要支撑，以调整和治理这些不协调、不平衡、不适应的问题。宪法第九十一条、第一百零九条对审计机关的规定，明确了审计监督在国家治理中的重要地位，国家审计作为国家重要的政治制度安排，从恢复之日起就被赋予神圣使命，是在治理整顿中发展起来的。中央从“七五”规划开始就强调加强审计工作，在十三大及其以后党的多次重大决定之中明确提出强化审计监督。当前和今后一个时期，国家审计完成服务科学发展、维护和谐稳定、注重鼓励创新和坚持党的领导等国家治理任务，必须要认真履行好法定职责，发挥审计独特优势推进科学发展，尤其要通过审计监督引领各级领导干部科学决策，依法决策、民主决策。因此，国家治理的审计战略命题适应了科学发展的客观要求。
（二）这一命题顺应了依法治国的时代潮流。提高科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家，就是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。国家一切权力属于人民，全面落实依法治国基本方略各项要求，必须要建设决策权、执行权和监督权相互制约的权力运行机制。国家审计担负着用权力监督制约权力、维护法律秩序尊严、推进民主法治的重要使命。国家审计只有站在推进依法治国、依法行政的高度，发挥审计在推进民主法治中的作用，才能更好地为国家治理服务。因为法律制度是公认的行为规则，使人们之间相互联系有一个稳定的结构，并对一些活动提供激励，对另一些活动提供约束甚至制裁。而制度规则总是与个人选择相互作用，所以必须严格依法办事，尽量减少个人偏好对制度效用的负面影响，以提高政府的执行力和公信力。当前，形式主义、官僚主义在一些地方还相当严重，轻视群众、骚扰群众、欺压群众、责难群众等一些脱离群众的现象依然存在；实用主义、个人主义也较为突出，表现为跑官、结党、营私、忌贤等等。有的人信奉跑官，一跑就灵，立竿见影；有的人八面玲珑、明哲保身、充当老好人；有的人投机取巧、拉帮结派、尔虞我诈。怎么衡量一个干部真正是优秀的还是较差的？怎样衡量领导干部的政绩是否突出？充分发挥审计职能，对组织考察干部是一个有益的补充和完善，这也说明国家审计和国家治理命题遵循了依法治国的趋势。
（三）这一命题实现了审计功能的自我完善。自上世纪八十年代欧洲学者提出风险社会的概念，世界用动荡不安一再地为风险社会作出诠释。政治、经济和商业都前所未有地面对着新的决策环境，更多的利益相关者、灵活的网络体系等因素正深刻影响着世界的发展，尤其是网络媒体对社会、个人和政府产生深远的影响，在改变利益诉求表达方式的同时，改变着人们的生活方式和政府的执政方式。正是政治、经济和社会风险的严重性，直接强化着国家治理的必要性。而国家审计作为维护经济社会健康发展的“免疫系统”和国家依法用权力监督制约权力的行为，只有站在国家治理的高度谋划发展，才能更好履行法律赋予的职能。刘家义审计长论述了国家审计在国家治理中有七大重要作用：在国家权力体系中发挥权力制约和监督作用，促进规范权力的配置和运行；为国家治理进行科学决策提供及时、客观、可靠的信息，促进国家治理各项政策措施的执行；注重揭示和反映经济社会运行中的薄弱环节和风险，维护国家安全；揭露违法违规问题和滥用权力的行为，维护法治；从体制、机制、制度层面反映问题和提出改进建议，促进国家治理创新；关注民生和资源环境保护，努力维护民众的根本利益；实行审计结果公告制度，推动落实民众在国家治理中的知情权和参与权。这些作用是从政治、经济、文化、社会等四个领域归纳出来的，都是国家审计功能自我完善的重点领域。国家审计与国家治理命题以促进实现国家良治为核心，切实把发挥“免疫系统”功能作为审计的着力点，从丰富完善国家审计的预防、揭示和抵御功能出发，促进国家审计系统肌体的健康生长、更替，从根本上提高自身肌体的“免疫力”。表现在审计实践中，要适应有效服务国家治理的需要，不断调整和校正审计发展路径，通过理念创新、机制创新、方式创新和管理创新，推动国家治理的完善和改进。
二、经济责任审计是参与治理的最佳切入点
经济责任审计是以党政主要领导干部为监督对象的中国特色国家审计制度。无论从国家治理的角度，还是从国家审计的角度，经济责任审计都是我国国家审计参与国家治理的最佳切入点。
（一）领导者是国家治理中的关键要素。国家是政治统治的工具，在国家产生的同时，国家治理这一阶级社会中最重要的政治现象就伴生而来了。国家治理的本质在于通过其属性及职能的发挥,协调和缓解社会冲突与矛盾,以维持特定的秩序。所以，放眼古今中外的国家治理实践，一般都是以体现统治阶级意志的法律制度和政策为基础，以国家机器的有效运行为保障，落实治理要求的执行活动则由公务人员完成。可见，权力运行是国家治理过程中最为核心、最为关键的内容，国家治理过程主要是配置和运作国家权力的过程。因为权力总是需要有人去行使，权力也只有依靠人才能发挥效用，所以，政治的运作需要把知识、思想和关于人性、人生和社会良知注入权力中。当前，我国经济社会发展中出现的诸多矛盾和问题，不管其表现的方式如何，但究其根源，主要还是体制机制缺欠和已有制度执行不力两个基本原因，都与领导干部有密切关系。由于权力高度集中、掌握稀缺资源和自由裁量权大，一些领导干部在执行政策中乱开口子，导致在解决一个问题的同时引发了更多的问题，甚至使个别问题演变为全局问题，领导干部决策失误贻害无穷。如果一个地方的党政主要领导干部在自己的任期内制造了可以标榜的“政绩”，他的后一任甚至后几任却要背上沉重的历史包袱，那良好的国家治理就无从谈起。结论十分清楚，约束领导干部权力运行是国家治理的重中之重。
（二）审计与干部管理结合是历史回归。加强经济责任审计制度建设、完善领导干部管理和监督机制是党中央国务院加强执政能力建设的重要举措，也是在回归传统基础上的一次制度创新。与世界其他国家相比，我国国家治理具有数千年一脉相承的悠久历史，制度完备、高度集权、人治和政府主导等特点，使中国的官僚制度具有注重官吏选拔考核与监察以及机构分设却职权交叉的特色，其中国家审计与官吏的考核即关系密切。尽管我国国家审计在几千年的历史发展中没有形成固定模式，但以维护王权为目标却始终不变。秦汉时期，官吏的考核、监察分隶丞相府、御史府，上计制度与和官吏的考核、监察密不可分。秦汉以下，官吏的考核归尚书吏部考功司，监察归御史台、都察院和六科，但后者又有考察、稽察官吏之责。审计则分属尚书刑部比部司、户部和太府寺审计司，以及都察院和六科之户科、工科，其地位渐高，逐步成为专设机构，且有脱离六部和御史台、都察院、六科独立的趋势。自上世纪以来，我国国家审计与考核、监察职权清晰，三者的关系不再像以往那样密切。而领导干部经济责任审计的发展，将使审计与考核、监察又逐步联系在一起，可以视为是对传统的传承与回归。中央强调纪检监察监督、组织监督和审计监督有机结合，既是顺应政府主导、高度集权和人治传统的产物，又合乎改革开放以来以经济建设为中心，注重经济社会科学发展的时代需要，也符合在经济发展中政府的作用愈来愈突出的国际潮流。这就使其不仅具有深远的历史和现实意义，而且对其他国家亦具有重要的参考价值。
（三）经济责任审计实践的成效显著。从全国看，我国共对43万多名领导干部进行了经济责任审计，发现由领导干部直接责任造成的违规违纪和损失浪费问题金额721亿元，查出领导干部以权谋私等个人经济问题金额20.8亿元，移送纪检监察和司法机关7600多人。这些问题的揭示和处理，有效地推动了领导干部遵纪守法意识和自我约束能力的提高。目前，各级审计机关每年投入经济责任审计的力量已占40%以上，有的超过一半，已实现对各级领导干部经济责任审计的全覆盖。经济责任审计的内容和重点也从原来的财政财务收支审计，逐步扩展到领导本地区、本单位科学发展、执行国家方针政策和经济决策、廉洁自律等情况，建立在审计内容基础上的审计评价也不断完善，全面性、准确性和操作性逐步增强，在计划管理、审计质量管理等方面也积累了一定经验。从浙江看，我们积极探索党政主要领导干部经济责任同步审计，坚持以任中经济责任审计为主，实施审计对象分类管理，运用计算机审计技术改进经济责任审计技术方法，建立包括问责和责任追究等经济责任审计结果运用制度，开展离任经济事项交接，进一步增强了经济责任审计的制度约束力，使离任的领导干部不交马虎账，继任者不接糊涂班，将权力行使置于有效的监督之下。正是由于经济责任审计取得的显著成绩，各级党委和政府才高度重视经济责任审计，中央出台新的规定，审计署提出“全面推进、突出重点、健全制度、规范管理、提高质量、深化发展”的工作新思路，要求全面深化经济责任审计，促进领导干部守法守规守纪尽责，为推动完善国家治理、推进反腐倡廉建设、促进经济社会科学发展做出积极贡献。
三、深化经济责任审计工作的途径与方式
纵观历史，引发国家治理的各种问题，在一开始往往表现为“钱”的问题，比如税收、财政支出等。这些问题所引发的体制供给和需求之间的矛盾与冲突，就构成了体制变革与转型的重要契机。经济责任审计的一系列新制度，正是这样一个促使完善国家治理的新切入点。当然，相对于国家治理的复杂需求，经济责任审计制度还存在很多亟待完善的方面，可能正是这些缺陷或矛盾构成了民主政治发展的持续动力。权力运行边界、权力运行机制、权力运行目的是制约权力的基本问题，因此，完善经济责任审计制度首先不能仅仅从审计机关的角度思考问题，而必须要站在全局的高度和角度。同时，在审计范畴之内，必须要着力解决好经济责任审计的基本问题。
（一）树立经济责任审计新理念。经济责任审计同我们熟悉的财政财务收支审计等相比，具有鲜明特点，包括党委和政府共同领导的体制、干部管理监督的目标指向、中国独有的审计类型、结果影响领导干部本人、联席会议成员单位共同推进等等，只有深入认识和把握这些特点，相应地树立起全新的工作理念，经济责任审计制度才能成为促进国家治理目标有效实现的好制度。一是要树立经济责任审计为党管干部服务的理念。审计机关是政府的组成部门，在既定的工作规则之下，如何满足对党政主要领导干部管理监督的需要，审计的切入点、揭露问题的角度和反映问题的渠道等等，都需要认真研究。二是要树立促进权力运行公开化、资源配置市场和操作行为公开化的经济责任审计新目标。目前经济犯罪高发，领导干部的犯罪案件大约７０％属于经济犯罪，其根源无不与权力高度集中、掌握稀缺资源和自由裁量权大等因素密切相关，经济责任审计服务国家治理目标，必须要树立促进权力运行公开化、资源配置市场和操作行为公开化的新目标。三是要树立适应经济责任审计工作的思维方式。要有战略思维，顺应提高党建工作科学化水平的战略思维脉络，研究和探索经济责任审计深化发展问题；要有辩证思维，用有利于发展、有利于民生的眼光看问题、做结论；要有创新思维，以信息化推进经济责任审计规范化，以政治过硬、业务精良和作风务实的高素质干部队伍落实经济责任审计制度。
（二）构建经济责任审计工作新机制。全面推进经济责任审计深化发展，核心是依靠完善的体制机制作保障。一是要健全经济责任审计工作领导机制。要以细化的制度进一步明确各级党委和政府对经济责任审计工作的领导责任，健全领导制度，保证及时研究重大问题，真正利用经济责任审计的结果。落实联席会议及各成员单位的工作职责，完善有关工作制度，进一步发挥其对经济责任审计工作的统筹协调作用，切实解决经济责任审计发展的依靠力量问题。二是要建立领导干部经济责任日常管理机制。经济责任审计制度不能仅仅是审计几个个体的操作制度，要注重采用多种方式发挥经济责任审计制度约束作用。实行领导干部任前经济责任告知、年度经济责任履行情况报告、离任经济事项交接制度，通过加强对领导干部经济责任的日常监督管理，切实解决促进领导干部“用好权”和经济责任审计制度发挥作用的有效方式问题。三是要建立分类管理分类审计机制。通过建设被审计对象数据库，研究制定中长期审计规划，合理确定年度计划，实行分类管理和分类审计。对重要岗位领导干部在任期内实施轮审，对一般岗位的领导干部要重视利用其他专项审计成果，防止经济责任审计与其他审计割裂的问题，对不实施审计的以离任经济事项交接代替，切实解决经济责任审计应审尽审的具体实现途径问题。四是要完善经济责任审计质量管理机制。规范经济责任审计操作行为，保证同类同级领导干部的审计标准和评价标准相对统一，加强质量管理，保证审计结果的客观公正，以公平对待每一位被审计领导干部，切实解决经济责任审计结果如何可信可靠可用的问题。五是建立健全问效问责机制。建立结果运用制度，通过联席会议成员单位的分工协作，努力形成监督合力，在问效问责和审计结果整改督查的基础上，加强对领导干部的管理监督，切实解决经济责任审计如何“遏制权”和树立正确用人导向的问题。
（三）完善经济责任审计新规范。当前经济责任审计存在无序审计、重复审计和越权审计等突出问题，具体表现为重点不突出，漫无边际地审计，同类审计的内容与标准不一致，经济责任审计不能有效利用其他审计结果，甚至离开“经济”和“责任”的内容进行审计，这些问题的存在严重削弱经济责任审计的执行力和公信力，严重影响经济责任审计促进国家治理目标的有效实现。解决的办法就是以科学的制度来规范经济责任审计行为，不断提高经济责任审计的质量水平。一是健全和完善分类的经济责任审计操作规程，落实好评判制。评判制是指审计机关依法审计领导干部经济责任的履行，根据审计情况对领导干部经济责任履行结果进行综合打分，并确定履行经济责任存在问题的责任归属。由于地方党政和党政部门主要领导干部以及国有企业领导人员等的经济责任审计内容与重点存在较大差异，审计机关应根据不同种类领导干部的特点，分别制定操作规程，分别解决审计什么、怎么审计和如何评价等基本问题，以具体落实好评判制。评判被审计领导干部经济责任履行情况，既要客观地肯定成效，也要依法揭示问题。量化打分评级就是根据审计内容，对具体履责行为进行评判，对不符合要求的给予扣分，对取得良好效果的创新思路给予加分，根据被审计领导干部经济责任履行的得分作出等级评价，将不同等级的履责结果与被审计领导的干部考核与奖惩挂钩。二是高度重视存在问题的整改到位，落实好销号制。销号制是指审计机关对经济责任审计报告中反映的问题列出目录并编号，提出限期整改要求，被审计领导干部和被审计单位整改一项即销号一项。对依据法律法规和相关政策暂时无法整改或其他不可抗因素造成暂时无法整改的问题，由被审计单位向审计机关作出书面说明后也可以销号。审计机关应对被审计领导干部和被审计单位的整改情况进行核实，对被审计单位无法解决的体制机制问题及时研究并提出处理意见建议，发挥销号制在促进解决问题方面的作用，在实践中逐步探索解决屡审屡犯的问题。三是强化结果的有效运用，落实好问责制。问责制是联席会议有关成员单位根据审计结果和有关干部管理监督的规定，在各自职权范围内对被审计领导干部履责中存在的问题做出相应处理，加强对领导干部的管理与监督。纪检监察机关、组织部门、国有资产监督管理机关等要根据经济责任审计结果，在落实问责制过程中做好问责调查、责任追究以及其他有关工作，要重视将经济责任结果问责与落实党内监督各项制度紧密结合，联席会议要重视针对普遍性、规律性和倾向性问题，及时向党委政府提出加强干部管理监督的意见建议，对存在的突出问题和典型案例在一定范围内进行通报，重视审计结果公开，积极探索结果公告的方式与途径，真正把审计成果运用到重大经济决策、重要人事任免和重大案件处理等程序机制和处置机制中。（陈荣高）
参考文献：
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５．《当代国家治理模式的变革及其启示》，李姿姿 《甘肃行政学院学报》2009年第4期
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７．《制度分析与发展的反思》.V．奥斯特罗姆.商务印书馆. 2001
８．《论党的执政责任建设》.张书林.《贵海论丛》.2010.3
９．《领导干部腐败问题的表现和成因》.程云.《党的生活》.2009.5
10．《决策失误比腐败更可怕》.尹卫国.《领导科学》.2006.9
关键词：国家治理 国家审计 经济责任审计
一、国家治理与国家审计命题具有重大意义
刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上所作《国家审计与国家治理》的主题演讲，全面阐述了国家审计与国家治理的辩证关系，指出国家审计是国家治理的重要组成部分，并对完善国家治理具有重要推动作用。笔者认为，深入研究国家审计与国家治理命题，既是完善国家治理的需要，也是国家审计科学发展的需要。
（一）这一命题适应了科学发展的客观要求。改革开放以来，我国的经济社会取得很大发展，初步形成了中国特色的社会主义市场经济体制。虽然我国采取的是渐进式市场化改革道路，但与发达国家的市场化过程比，我国的市场化速度非常快，在取得很大成果的同时，也积累了很多问题。正如胡锦涛同志在“七一”讲话中指出的：“世情、国情、党情继续发生深刻变化，我国发展中不平衡、不协调、不可持续问题突出，制约科学发展的体制机制障碍躲不开、绕不过，必须通过深化改革加以解决。” 我国社会转型期存在的权力腐败、决策失误、环境污染、群体性事件、贫富严重分化、经济结构失衡等影响科学发展问题，对完善国家治理提出迫切要求。当前，在国家治理中还存在很多不适应环境快速变化的方面，传统的治理理念与现在的发展趋势之间矛盾比较突出，往往习惯于用行政手段去管理经济，体制机制也有很多不相适应。可以说，现阶段发展处于攻坚阶段，也处于十字路口，要么抓住机遇，乘势而上，要么停滞不前，陷入混乱，甚至倒退。所以，必须坚定不移地走科学发展道路，这就需要审计监督做重要支撑，以调整和治理这些不协调、不平衡、不适应的问题。宪法第九十一条、第一百零九条对审计机关的规定，明确了审计监督在国家治理中的重要地位，国家审计作为国家重要的政治制度安排，从恢复之日起就被赋予神圣使命，是在治理整顿中发展起来的。中央从“七五”规划开始就强调加强审计工作，在十三大及其以后党的多次重大决定之中明确提出强化审计监督。当前和今后一个时期，国家审计完成服务科学发展、维护和谐稳定、注重鼓励创新和坚持党的领导等国家治理任务，必须要认真履行好法定职责，发挥审计独特优势推进科学发展，尤其要通过审计监督引领各级领导干部科学决策，依法决策、民主决策。因此，国家治理的审计战略命题适应了科学发展的客观要求。
（二）这一命题顺应了依法治国的时代潮流。提高科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家，就是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。国家一切权力属于人民，全面落实依法治国基本方略各项要求，必须要建设决策权、执行权和监督权相互制约的权力运行机制。国家审计担负着用权力监督制约权力、维护法律秩序尊严、推进民主法治的重要使命。国家审计只有站在推进依法治国、依法行政的高度，发挥审计在推进民主法治中的作用，才能更好地为国家治理服务。因为法律制度是公认的行为规则，使人们之间相互联系有一个稳定的结构，并对一些活动提供激励，对另一些活动提供约束甚至制裁。而制度规则总是与个人选择相互作用，所以必须严格依法办事，尽量减少个人偏好对制度效用的负面影响，以提高政府的执行力和公信力。当前，形式主义、官僚主义在一些地方还相当严重，轻视群众、骚扰群众、欺压群众、责难群众等一些脱离群众的现象依然存在；实用主义、个人主义也较为突出，表现为跑官、结党、营私、忌贤等等。有的人信奉跑官，一跑就灵，立竿见影；有的人八面玲珑、明哲保身、充当老好人；有的人投机取巧、拉帮结派、尔虞我诈。怎么衡量一个干部真正是优秀的还是较差的？怎样衡量领导干部的政绩是否突出？充分发挥审计职能，对组织考察干部是一个有益的补充和完善，这也说明国家审计和国家治理命题遵循了依法治国的趋势。
（三）这一命题实现了审计功能的自我完善。自上世纪八十年代欧洲学者提出风险社会的概念，世界用动荡不安一再地为风险社会作出诠释。政治、经济和商业都前所未有地面对着新的决策环境，更多的利益相关者、灵活的网络体系等因素正深刻影响着世界的发展，尤其是网络媒体对社会、个人和政府产生深远的影响，在改变利益诉求表达方式的同时，改变着人们的生活方式和政府的执政方式。正是政治、经济和社会风险的严重性，直接强化着国家治理的必要性。而国家审计作为维护经济社会健康发展的“免疫系统”和国家依法用权力监督制约权力的行为，只有站在国家治理的高度谋划发展，才能更好履行法律赋予的职能。刘家义审计长论述了国家审计在国家治理中有七大重要作用：在国家权力体系中发挥权力制约和监督作用，促进规范权力的配置和运行；为国家治理进行科学决策提供及时、客观、可靠的信息，促进国家治理各项政策措施的执行；注重揭示和反映经济社会运行中的薄弱环节和风险，维护国家安全；揭露违法违规问题和滥用权力的行为，维护法治；从体制、机制、制度层面反映问题和提出改进建议，促进国家治理创新；关注民生和资源环境保护，努力维护民众的根本利益；实行审计结果公告制度，推动落实民众在国家治理中的知情权和参与权。这些作用是从政治、经济、文化、社会等四个领域归纳出来的，都是国家审计功能自我完善的重点领域。国家审计与国家治理命题以促进实现国家良治为核心，切实把发挥“免疫系统”功能作为审计的着力点，从丰富完善国家审计的预防、揭示和抵御功能出发，促进国家审计系统肌体的健康生长、更替，从根本上提高自身肌体的“免疫力”。表现在审计实践中，要适应有效服务国家治理的需要，不断调整和校正审计发展路径，通过理念创新、机制创新、方式创新和管理创新，推动国家治理的完善和改进。
二、经济责任审计是参与治理的最佳切入点
经济责任审计是以党政主要领导干部为监督对象的中国特色国家审计制度。无论从国家治理的角度，还是从国家审计的角度，经济责任审计都是我国国家审计参与国家治理的最佳切入点。
（一）领导者是国家治理中的关键要素。国家是政治统治的工具，在国家产生的同时，国家治理这一阶级社会中最重要的政治现象就伴生而来了。国家治理的本质在于通过其属性及职能的发挥,协调和缓解社会冲突与矛盾,以维持特定的秩序。所以，放眼古今中外的国家治理实践，一般都是以体现统治阶级意志的法律制度和政策为基础，以国家机器的有效运行为保障，落实治理要求的执行活动则由公务人员完成。可见，权力运行是国家治理过程中最为核心、最为关键的内容，国家治理过程主要是配置和运作国家权力的过程。因为权力总是需要有人去行使，权力也只有依靠人才能发挥效用，所以，政治的运作需要把知识、思想和关于人性、人生和社会良知注入权力中。当前，我国经济社会发展中出现的诸多矛盾和问题，不管其表现的方式如何，但究其根源，主要还是体制机制缺欠和已有制度执行不力两个基本原因，都与领导干部有密切关系。由于权力高度集中、掌握稀缺资源和自由裁量权大，一些领导干部在执行政策中乱开口子，导致在解决一个问题的同时引发了更多的问题，甚至使个别问题演变为全局问题，领导干部决策失误贻害无穷。如果一个地方的党政主要领导干部在自己的任期内制造了可以标榜的“政绩”，他的后一任甚至后几任却要背上沉重的历史包袱，那良好的国家治理就无从谈起。结论十分清楚，约束领导干部权力运行是国家治理的重中之重。
（二）审计与干部管理结合是历史回归。加强经济责任审计制度建设、完善领导干部管理和监督机制是党中央国务院加强执政能力建设的重要举措，也是在回归传统基础上的一次制度创新。与世界其他国家相比，我国国家治理具有数千年一脉相承的悠久历史，制度完备、高度集权、人治和政府主导等特点，使中国的官僚制度具有注重官吏选拔考核与监察以及机构分设却职权交叉的特色，其中国家审计与官吏的考核即关系密切。尽管我国国家审计在几千年的历史发展中没有形成固定模式，但以维护王权为目标却始终不变。秦汉时期，官吏的考核、监察分隶丞相府、御史府，上计制度与和官吏的考核、监察密不可分。秦汉以下，官吏的考核归尚书吏部考功司，监察归御史台、都察院和六科，但后者又有考察、稽察官吏之责。审计则分属尚书刑部比部司、户部和太府寺审计司，以及都察院和六科之户科、工科，其地位渐高，逐步成为专设机构，且有脱离六部和御史台、都察院、六科独立的趋势。自上世纪以来，我国国家审计与考核、监察职权清晰，三者的关系不再像以往那样密切。而领导干部经济责任审计的发展，将使审计与考核、监察又逐步联系在一起，可以视为是对传统的传承与回归。中央强调纪检监察监督、组织监督和审计监督有机结合，既是顺应政府主导、高度集权和人治传统的产物，又合乎改革开放以来以经济建设为中心，注重经济社会科学发展的时代需要，也符合在经济发展中政府的作用愈来愈突出的国际潮流。这就使其不仅具有深远的历史和现实意义，而且对其他国家亦具有重要的参考价值。
（三）经济责任审计实践的成效显著。从全国看，我国共对43万多名领导干部进行了经济责任审计，发现由领导干部直接责任造成的违规违纪和损失浪费问题金额721亿元，查出领导干部以权谋私等个人经济问题金额20.8亿元，移送纪检监察和司法机关7600多人。这些问题的揭示和处理，有效地推动了领导干部遵纪守法意识和自我约束能力的提高。目前，各级审计机关每年投入经济责任审计的力量已占40%以上，有的超过一半，已实现对各级领导干部经济责任审计的全覆盖。经济责任审计的内容和重点也从原来的财政财务收支审计，逐步扩展到领导本地区、本单位科学发展、执行国家方针政策和经济决策、廉洁自律等情况，建立在审计内容基础上的审计评价也不断完善，全面性、准确性和操作性逐步增强，在计划管理、审计质量管理等方面也积累了一定经验。从浙江看，我们积极探索党政主要领导干部经济责任同步审计，坚持以任中经济责任审计为主，实施审计对象分类管理，运用计算机审计技术改进经济责任审计技术方法，建立包括问责和责任追究等经济责任审计结果运用制度，开展离任经济事项交接，进一步增强了经济责任审计的制度约束力，使离任的领导干部不交马虎账，继任者不接糊涂班，将权力行使置于有效的监督之下。正是由于经济责任审计取得的显著成绩，各级党委和政府才高度重视经济责任审计，中央出台新的规定，审计署提出“全面推进、突出重点、健全制度、规范管理、提高质量、深化发展”的工作新思路，要求全面深化经济责任审计，促进领导干部守法守规守纪尽责，为推动完善国家治理、推进反腐倡廉建设、促进经济社会科学发展做出积极贡献。
三、深化经济责任审计工作的途径与方式
纵观历史，引发国家治理的各种问题，在一开始往往表现为“钱”的问题，比如税收、财政支出等。这些问题所引发的体制供给和需求之间的矛盾与冲突，就构成了体制变革与转型的重要契机。经济责任审计的一系列新制度，正是这样一个促使完善国家治理的新切入点。当然，相对于国家治理的复杂需求，经济责任审计制度还存在很多亟待完善的方面，可能正是这些缺陷或矛盾构成了民主政治发展的持续动力。权力运行边界、权力运行机制、权力运行目的是制约权力的基本问题，因此，完善经济责任审计制度首先不能仅仅从审计机关的角度思考问题，而必须要站在全局的高度和角度。同时，在审计范畴之内，必须要着力解决好经济责任审计的基本问题。
（一）树立经济责任审计新理念。经济责任审计同我们熟悉的财政财务收支审计等相比，具有鲜明特点，包括党委和政府共同领导的体制、干部管理监督的目标指向、中国独有的审计类型、结果影响领导干部本人、联席会议成员单位共同推进等等，只有深入认识和把握这些特点，相应地树立起全新的工作理念，经济责任审计制度才能成为促进国家治理目标有效实现的好制度。一是要树立经济责任审计为党管干部服务的理念。审计机关是政府的组成部门，在既定的工作规则之下，如何满足对党政主要领导干部管理监督的需要，审计的切入点、揭露问题的角度和反映问题的渠道等等，都需要认真研究。二是要树立促进权力运行公开化、资源配置市场和操作行为公开化的经济责任审计新目标。目前经济犯罪高发，领导干部的犯罪案件大约７０％属于经济犯罪，其根源无不与权力高度集中、掌握稀缺资源和自由裁量权大等因素密切相关，经济责任审计服务国家治理目标，必须要树立促进权力运行公开化、资源配置市场和操作行为公开化的新目标。三是要树立适应经济责任审计工作的思维方式。要有战略思维，顺应提高党建工作科学化水平的战略思维脉络，研究和探索经济责任审计深化发展问题；要有辩证思维，用有利于发展、有利于民生的眼光看问题、做结论；要有创新思维，以信息化推进经济责任审计规范化，以政治过硬、业务精良和作风务实的高素质干部队伍落实经济责任审计制度。
（二）构建经济责任审计工作新机制。全面推进经济责任审计深化发展，核心是依靠完善的体制机制作保障。一是要健全经济责任审计工作领导机制。要以细化的制度进一步明确各级党委和政府对经济责任审计工作的领导责任，健全领导制度，保证及时研究重大问题，真正利用经济责任审计的结果。落实联席会议及各成员单位的工作职责，完善有关工作制度，进一步发挥其对经济责任审计工作的统筹协调作用，切实解决经济责任审计发展的依靠力量问题。二是要建立领导干部经济责任日常管理机制。经济责任审计制度不能仅仅是审计几个个体的操作制度，要注重采用多种方式发挥经济责任审计制度约束作用。实行领导干部任前经济责任告知、年度经济责任履行情况报告、离任经济事项交接制度，通过加强对领导干部经济责任的日常监督管理，切实解决促进领导干部“用好权”和经济责任审计制度发挥作用的有效方式问题。三是要建立分类管理分类审计机制。通过建设被审计对象数据库，研究制定中长期审计规划，合理确定年度计划，实行分类管理和分类审计。对重要岗位领导干部在任期内实施轮审，对一般岗位的领导干部要重视利用其他专项审计成果，防止经济责任审计与其他审计割裂的问题，对不实施审计的以离任经济事项交接代替，切实解决经济责任审计应审尽审的具体实现途径问题。四是要完善经济责任审计质量管理机制。规范经济责任审计操作行为，保证同类同级领导干部的审计标准和评价标准相对统一，加强质量管理，保证审计结果的客观公正，以公平对待每一位被审计领导干部，切实解决经济责任审计结果如何可信可靠可用的问题。五是建立健全问效问责机制。建立结果运用制度，通过联席会议成员单位的分工协作，努力形成监督合力，在问效问责和审计结果整改督查的基础上，加强对领导干部的管理监督，切实解决经济责任审计如何“遏制权”和树立正确用人导向的问题。
（三）完善经济责任审计新规范。当前经济责任审计存在无序审计、重复审计和越权审计等突出问题，具体表现为重点不突出，漫无边际地审计，同类审计的内容与标准不一致，经济责任审计不能有效利用其他审计结果，甚至离开“经济”和“责任”的内容进行审计，这些问题的存在严重削弱经济责任审计的执行力和公信力，严重影响经济责任审计促进国家治理目标的有效实现。解决的办法就是以科学的制度来规范经济责任审计行为，不断提高经济责任审计的质量水平。一是健全和完善分类的经济责任审计操作规程，落实好评判制。评判制是指审计机关依法审计领导干部经济责任的履行，根据审计情况对领导干部经济责任履行结果进行综合打分，并确定履行经济责任存在问题的责任归属。由于地方党政和党政部门主要领导干部以及国有企业领导人员等的经济责任审计内容与重点存在较大差异，审计机关应根据不同种类领导干部的特点，分别制定操作规程，分别解决审计什么、怎么审计和如何评价等基本问题，以具体落实好评判制。评判被审计领导干部经济责任履行情况，既要客观地肯定成效，也要依法揭示问题。量化打分评级就是根据审计内容，对具体履责行为进行评判，对不符合要求的给予扣分，对取得良好效果的创新思路给予加分，根据被审计领导干部经济责任履行的得分作出等级评价，将不同等级的履责结果与被审计领导的干部考核与奖惩挂钩。二是高度重视存在问题的整改到位，落实好销号制。销号制是指审计机关对经济责任审计报告中反映的问题列出目录并编号，提出限期整改要求，被审计领导干部和被审计单位整改一项即销号一项。对依据法律法规和相关政策暂时无法整改或其他不可抗因素造成暂时无法整改的问题，由被审计单位向审计机关作出书面说明后也可以销号。审计机关应对被审计领导干部和被审计单位的整改情况进行核实，对被审计单位无法解决的体制机制问题及时研究并提出处理意见建议，发挥销号制在促进解决问题方面的作用，在实践中逐步探索解决屡审屡犯的问题。三是强化结果的有效运用，落实好问责制。问责制是联席会议有关成员单位根据审计结果和有关干部管理监督的规定，在各自职权范围内对被审计领导干部履责中存在的问题做出相应处理，加强对领导干部的管理与监督。纪检监察机关、组织部门、国有资产监督管理机关等要根据经济责任审计结果，在落实问责制过程中做好问责调查、责任追究以及其他有关工作，要重视将经济责任结果问责与落实党内监督各项制度紧密结合，联席会议要重视针对普遍性、规律性和倾向性问题，及时向党委政府提出加强干部管理监督的意见建议，对存在的突出问题和典型案例在一定范围内进行通报，重视审计结果公开，积极探索结果公告的方式与途径，真正把审计成果运用到重大经济决策、重要人事任免和重大案件处理等程序机制和处置机制中。（陈荣高）
参考文献：
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５．《当代国家治理模式的变革及其启示》，李姿姿 《甘肃行政学院学报》2009年第4期
６．《富裕社会》.加尔布雷思.江苏人民出版社. 2009
７．《制度分析与发展的反思》.V．奥斯特罗姆.商务印书馆. 2001
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