法治中国新时代对国家审计的“六大视角”新析（审计署机关刘源）
刘源（审计署机关）
[内容摘要]在依法治国基本方略提出十余年后，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这标志着法治中国建设进入了新时代。本文以十八届四中全会精神为指导，紧扣《国务院关于加强审计工作的意见》内容，从审计工作新常态、新使命、新要求等六个角度，结合法治中国新时代背景进行分析探讨。
[关键词]审计全覆盖 审计监督 依法治国
“审计全覆盖”首次写入政府文件的重要意义、发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用、狠抓发现问题整改落实的突出要求……这一系列鲜活的亮点词句与十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）推进依法治国的精神一脉相承，更折射出《国务院关于加强审计工作的意见》（以下简称《意见》）的全面安排和精心部署，为未来审计工作的推进指明了方向。在党的十八届四中全会精神的指导下，国家审计必将在推进依法治国方略中的担负“神圣使命”，也必将在未来国家审计的思路和举措上“大有作为”。
一、新常态：从“审钱”、“审人”到“审计全覆盖”——审计工作再次被提升到新高度
法治是现代社会的基本框架，从国家社会经济活动的运行、政府公权力的依法使用，到个人的言行举动，都需要在法治的框架上运行，并依法接受监督与约束。十八届四中全会提出要加强党的监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督，同时作出了完善审计制度的重大部署，把审计地位提升到了一个新高度。回望审计事业发展的30年，国家审计范围不断扩大，从对政府部门财政收支、国有金融、企事业单位财务收支的货币性审计，到领导干部经济责任的人员性审计[项目性？]，到当下拓展到对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等的政策性审计，审计监督扩围实现了从审钱、审人到审政策的“审计全覆盖”，可以说，“实现审计全覆盖”是依法治国背景下国家审计工作的“新常态”。刘家义审计长曾在全国审计工作会议上对审计全覆盖给出了明确的解读——审计全覆盖要有深度、有重点、有步骤、有成效地实现。通过对项目审深审透“有深度”的全覆盖、围绕党的工作重心关注重点领域、重点问题“有重点”的全覆盖，统筹部署、计划推进“有步骤”的全覆盖、力争反映情况“准”、查处问题“深”、原因分析“透”、措施建议“实”有成效的全覆盖，一定能够发挥审计在实现国家依法治国、政府依法行政、市场经济顺畅运行方面发挥了重要的作用。
二、新使命：从具体部署、执行进度到实施效果——发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用
对于现代中国而言，法治国家、法治政府、法治社会实现一体化建设，才是真正的法治；依法治国、依法执政、依法行政实现共同对推进，才是真正的依法；科学立法、严格执法、公正司法、全民守法共同推进，才是真正的法治。在国家各项经济政策、战略决策的推进过程中，更需要发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用，保证政策的科学性、有效性、全面性，保障重大资金高效使用、重大项目及时落地、让重大政策部署最大化地发挥效应，通过有力的审计监督为依法治国保驾护航。国家审计持续组织对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的跟踪审计，着力监督检查各地区、各部门落实稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施的具体部署、执行进度、实际效果等情况”以及“简政放权推进情况”等，这将更加有利于发挥国家审计自身没有部门利益的羁绊，独立、客观、公正履行职责的优势，以推动政策措施“最初一公里顺利起步，最后一公里切实落地”为着眼点，让“政策审计”成为“常态”，加大对中央政策措施贯彻落实情况的审计监督，促进政令畅通、提高制度执行力。[ 王立国：《护航深改让“政策审计”成为常态》.《经济参考报》2014年10月29日。]
三、新要求：从审违法违纪到权力监督——依法治国背景下国家审计助力廉洁政府、俭朴政府、法治政府建设
在促进廉洁政府建设上，《意见》要求，“加大对权力运行的监督和制约力度，推动履职尽责，促进责任追究和问责机制的健全完善。”并明确要求，对审计发现的重大违法违纪问题，要查深查透查实。重点关注财政资金分配、重大投资决策和项目审批、重大物资采购和招标投标、贷款发放和证券交易、国有资产和股权转让、土地和矿产资源交易等重点领域和关键环节，揭露以权谋私、失职渎职、贪污受贿、内幕交易等问题。
在促进法治政府建设上，“要促进依法行政、依法办事。要加大对依法行政情况的审计力度，注意发现有法不依、执法不严等问题”，这不仅有利于促进法治政府建设，更有利于通过国家审计切实维护法律尊严。
在促进俭朴政府的建设上，未来的审计工作必将围绕中央“八项规定”精神和国务院“约法三章”要求，加强“三公”经费、会议费使用和楼堂馆所建设等方面审计，促进厉行节约和规范管理，推动俭朴政府建设。
综合上述，在依法治国背景下，要求政府依法行政、依法履行政府职能、依法决策、依法执法。按照十八届四中全会精神要求，国家审计必将在促进廉洁政府、俭朴政府、法治政府建设中发挥作用。
四、新功能：从保障公共资金安全到保障国家经济安全——国家审计将在国家治理体系中发挥预防、揭示和抵御功能
本届政府履新以来，对制度建设尤为重视。在群众路线教育实践活动中，要求“建章立制”抓好作风；在反腐败斗争中，要求把“权力关进制度的笼子”；对于各项改革，要求“在法治的轨道上推进”……新一轮的改革大潮，更是把目标定位为“国家治理体系和治理能力的现代化”，所谓治理体系，法治无疑是重要内容，而国家审计是国家政治制度的重要组成部分，是依法用权力监督制约权力的制度安排。国家审计的本质是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”。核心是推动民主法治，实现国家良好治理，促进国家经济社会健康运行和科学发展，从而更好地保障人民的根本利益。[ 刘家义：《论国家治理与国家审计》[J].《中国社会科学》2012年第6期。]而国家审计主要通过财政资金审计和经济责任审计作用于国家治理中的经济治理和政府治理，并通过资源环境审计、社保审计以及专项资金审计等审计手段共同作用于国家治理。[ 张立民等：《审计人员视角下的国家审计推动完善国家治理路径研究》[J].《审计研究》.2014年第1期。]
以财政专项资金为例，在现实情况下，财政专项资金的监管存在着许多漏洞，挤占、挪用、截留、使用效率低，甚至虚报项目骗取财政专项资金等违法违规现象在一些地方和领域时有发生。[ 宁波市审计学会课题组：《财政专项资金绩效审计研究》[J].《审计研究》.2014年第2期。]在依法治国背景下，国家审计工作通过加强预算执行和其他财政收支审计，促进公共资金安全高效使用。加大对经济运行中风险隐患的审计力度，维护国家经济安全。同时，加强对重点民生资金和项目的审计，促进改善民生和生态文明建设，并密切关注各项改革措施的协调配合情况，推动改进和完善，推动深化改革。
五、新举措：从公开、纳入考核依据到强化问责、整改——国家审计有望根治“屡查屡犯”顽疾
推进依法治国进程，需要信息公开作为一个群众监督、媒体监督、社会监督的基础。推进公开，首先要确立责任人。整改成了一把手工程，单位自然更重视。[ 全覆盖·促整改·助落实——就《国务院关于加强审计工作的意见》访审计署副审计长孙宝厚.《中国审计报》2014年10月29日。]《意见》明确“被审计单位的主要负责人作为整改第一责任人，要切实抓好审计发现问题的整改工作，对重大问题要亲自管、亲自抓。”对审计发现的问题和提出的审计建议，被审计单位要及时整改和认真研究，整改结果在书面告知审计机关的同时，要向同级政府或主管部门报告，并向社会公告。
对审计反映的问题，被审计单位主管部门要及时督促整改，审计机关要建立整改检查跟踪机制，必要时可提请有关部门协助落实整改情况。除了审计部门督促以外，《意见》指出，有关地区和部门要把审计结果及整改情况作为考核、奖惩的重要依据，对整改不到位的要与被审计单位主要负责人进行约谈。同时，严肃整改问责更有利于审计部门走出多年来“问题年年审年年有”的怪圈，[ 叶青：《制度创新提升审计威慑力》.《中国青年报》2014年10月29日。]可以说，审计部门对审计整改措施拥有督办权，这是一种创新的理念。
六、新探索：从信息化人才、专业化人才到推进审计职业化——国家审计人员队伍建设指明方向
审计队伍职业化是保证审计独立、客观、公正执法的首要条件。我国国家审计由于体制、制度等限制，审计职业化尚在探索之中。加强审计队伍职业化建设，既要借鉴国外、国内的成熟经验，又要突出中国审计特色，为实现审计队伍职业化奠定重要基础。在现有审计资源约束的条件下，实现审计全覆盖，势必要求强化审计队伍建设，加快推进审计信息化，保障审计工作条件与经费，健全审计工作领导机制和维护审计的独立性等。“着力提高审计队伍的专业化水平，推进审计职业化建设，建立审计人员职业保障制度，实行审计专业技术资格制度，完善审计职业教育培训体系，努力建设一支具有较高政治素质和业务素质、作风过硬的审计队伍。”《意见》中的这些要点，将成为更好发挥审计功能作用促进国家治理现代化的有力依据与工作指南，为今后强化审计队伍建设指明了新的方向。
参考文献：
中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定；
国务院关于加强审计工作的意见（国发[2014]48号；
刘家义：《论国家治理与国家审计》[J].《中国社会科学》2012年第6期；
叶青：《制度创新提升审计威慑力》.《中国青年报》2014年10月29日；
王立国：《护航深改让“政策审计”成为常态》.《经济参考报》2014年10月29日。
宁波市审计学会课题组：《财政专项资金绩效审计研究》[J].《审计研究》.2014年第2期。
张立民等：《审计人员视角下的国家审计推动完善国家治理路径研究》[J].《审计研究》.2014年第1期。
全覆盖·促整改·助落实——就《国务院关于加强审计工作的意见》访审计署副审计长孙宝厚.《中国审计报》2014年10月29日。
[关键词]审计全覆盖 审计监督 依法治国
“审计全覆盖”首次写入政府文件的重要意义、发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用、狠抓发现问题整改落实的突出要求……这一系列鲜活的亮点词句与十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）推进依法治国的精神一脉相承，更折射出《国务院关于加强审计工作的意见》（以下简称《意见》）的全面安排和精心部署，为未来审计工作的推进指明了方向。在党的十八届四中全会精神的指导下，国家审计必将在推进依法治国方略中的担负“神圣使命”，也必将在未来国家审计的思路和举措上“大有作为”。
一、新常态：从“审钱”、“审人”到“审计全覆盖”——审计工作再次被提升到新高度
法治是现代社会的基本框架，从国家社会经济活动的运行、政府公权力的依法使用，到个人的言行举动，都需要在法治的框架上运行，并依法接受监督与约束。十八届四中全会提出要加强党的监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督，同时作出了完善审计制度的重大部署，把审计地位提升到了一个新高度。回望审计事业发展的30年，国家审计范围不断扩大，从对政府部门财政收支、国有金融、企事业单位财务收支的货币性审计，到领导干部经济责任的人员性审计[项目性？]，到当下拓展到对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等的政策性审计，审计监督扩围实现了从审钱、审人到审政策的“审计全覆盖”，可以说，“实现审计全覆盖”是依法治国背景下国家审计工作的“新常态”。刘家义审计长曾在全国审计工作会议上对审计全覆盖给出了明确的解读——审计全覆盖要有深度、有重点、有步骤、有成效地实现。通过对项目审深审透“有深度”的全覆盖、围绕党的工作重心关注重点领域、重点问题“有重点”的全覆盖，统筹部署、计划推进“有步骤”的全覆盖、力争反映情况“准”、查处问题“深”、原因分析“透”、措施建议“实”有成效的全覆盖，一定能够发挥审计在实现国家依法治国、政府依法行政、市场经济顺畅运行方面发挥了重要的作用。
二、新使命：从具体部署、执行进度到实施效果——发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用
对于现代中国而言，法治国家、法治政府、法治社会实现一体化建设，才是真正的法治；依法治国、依法执政、依法行政实现共同对推进，才是真正的依法；科学立法、严格执法、公正司法、全民守法共同推进，才是真正的法治。在国家各项经济政策、战略决策的推进过程中，更需要发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用，保证政策的科学性、有效性、全面性，保障重大资金高效使用、重大项目及时落地、让重大政策部署最大化地发挥效应，通过有力的审计监督为依法治国保驾护航。国家审计持续组织对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的跟踪审计，着力监督检查各地区、各部门落实稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施的具体部署、执行进度、实际效果等情况”以及“简政放权推进情况”等，这将更加有利于发挥国家审计自身没有部门利益的羁绊，独立、客观、公正履行职责的优势，以推动政策措施“最初一公里顺利起步，最后一公里切实落地”为着眼点，让“政策审计”成为“常态”，加大对中央政策措施贯彻落实情况的审计监督，促进政令畅通、提高制度执行力。[ 王立国：《护航深改让“政策审计”成为常态》.《经济参考报》2014年10月29日。]
三、新要求：从审违法违纪到权力监督——依法治国背景下国家审计助力廉洁政府、俭朴政府、法治政府建设
在促进廉洁政府建设上，《意见》要求，“加大对权力运行的监督和制约力度，推动履职尽责，促进责任追究和问责机制的健全完善。”并明确要求，对审计发现的重大违法违纪问题，要查深查透查实。重点关注财政资金分配、重大投资决策和项目审批、重大物资采购和招标投标、贷款发放和证券交易、国有资产和股权转让、土地和矿产资源交易等重点领域和关键环节，揭露以权谋私、失职渎职、贪污受贿、内幕交易等问题。
在促进法治政府建设上，“要促进依法行政、依法办事。要加大对依法行政情况的审计力度，注意发现有法不依、执法不严等问题”，这不仅有利于促进法治政府建设，更有利于通过国家审计切实维护法律尊严。
在促进俭朴政府的建设上，未来的审计工作必将围绕中央“八项规定”精神和国务院“约法三章”要求，加强“三公”经费、会议费使用和楼堂馆所建设等方面审计，促进厉行节约和规范管理，推动俭朴政府建设。
综合上述，在依法治国背景下，要求政府依法行政、依法履行政府职能、依法决策、依法执法。按照十八届四中全会精神要求，国家审计必将在促进廉洁政府、俭朴政府、法治政府建设中发挥作用。
四、新功能：从保障公共资金安全到保障国家经济安全——国家审计将在国家治理体系中发挥预防、揭示和抵御功能
本届政府履新以来，对制度建设尤为重视。在群众路线教育实践活动中，要求“建章立制”抓好作风；在反腐败斗争中，要求把“权力关进制度的笼子”；对于各项改革，要求“在法治的轨道上推进”……新一轮的改革大潮，更是把目标定位为“国家治理体系和治理能力的现代化”，所谓治理体系，法治无疑是重要内容，而国家审计是国家政治制度的重要组成部分，是依法用权力监督制约权力的制度安排。国家审计的本质是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”。核心是推动民主法治，实现国家良好治理，促进国家经济社会健康运行和科学发展，从而更好地保障人民的根本利益。[ 刘家义：《论国家治理与国家审计》[J].《中国社会科学》2012年第6期。]而国家审计主要通过财政资金审计和经济责任审计作用于国家治理中的经济治理和政府治理，并通过资源环境审计、社保审计以及专项资金审计等审计手段共同作用于国家治理。[ 张立民等：《审计人员视角下的国家审计推动完善国家治理路径研究》[J].《审计研究》.2014年第1期。]
以财政专项资金为例，在现实情况下，财政专项资金的监管存在着许多漏洞，挤占、挪用、截留、使用效率低，甚至虚报项目骗取财政专项资金等违法违规现象在一些地方和领域时有发生。[ 宁波市审计学会课题组：《财政专项资金绩效审计研究》[J].《审计研究》.2014年第2期。]在依法治国背景下，国家审计工作通过加强预算执行和其他财政收支审计，促进公共资金安全高效使用。加大对经济运行中风险隐患的审计力度，维护国家经济安全。同时，加强对重点民生资金和项目的审计，促进改善民生和生态文明建设，并密切关注各项改革措施的协调配合情况，推动改进和完善，推动深化改革。
五、新举措：从公开、纳入考核依据到强化问责、整改——国家审计有望根治“屡查屡犯”顽疾
推进依法治国进程，需要信息公开作为一个群众监督、媒体监督、社会监督的基础。推进公开，首先要确立责任人。整改成了一把手工程，单位自然更重视。[ 全覆盖·促整改·助落实——就《国务院关于加强审计工作的意见》访审计署副审计长孙宝厚.《中国审计报》2014年10月29日。]《意见》明确“被审计单位的主要负责人作为整改第一责任人，要切实抓好审计发现问题的整改工作，对重大问题要亲自管、亲自抓。”对审计发现的问题和提出的审计建议，被审计单位要及时整改和认真研究，整改结果在书面告知审计机关的同时，要向同级政府或主管部门报告，并向社会公告。
对审计反映的问题，被审计单位主管部门要及时督促整改，审计机关要建立整改检查跟踪机制，必要时可提请有关部门协助落实整改情况。除了审计部门督促以外，《意见》指出，有关地区和部门要把审计结果及整改情况作为考核、奖惩的重要依据，对整改不到位的要与被审计单位主要负责人进行约谈。同时，严肃整改问责更有利于审计部门走出多年来“问题年年审年年有”的怪圈，[ 叶青：《制度创新提升审计威慑力》.《中国青年报》2014年10月29日。]可以说，审计部门对审计整改措施拥有督办权，这是一种创新的理念。
六、新探索：从信息化人才、专业化人才到推进审计职业化——国家审计人员队伍建设指明方向
审计队伍职业化是保证审计独立、客观、公正执法的首要条件。我国国家审计由于体制、制度等限制，审计职业化尚在探索之中。加强审计队伍职业化建设，既要借鉴国外、国内的成熟经验，又要突出中国审计特色，为实现审计队伍职业化奠定重要基础。在现有审计资源约束的条件下，实现审计全覆盖，势必要求强化审计队伍建设，加快推进审计信息化，保障审计工作条件与经费，健全审计工作领导机制和维护审计的独立性等。“着力提高审计队伍的专业化水平，推进审计职业化建设，建立审计人员职业保障制度，实行审计专业技术资格制度，完善审计职业教育培训体系，努力建设一支具有较高政治素质和业务素质、作风过硬的审计队伍。”《意见》中的这些要点，将成为更好发挥审计功能作用促进国家治理现代化的有力依据与工作指南，为今后强化审计队伍建设指明了新的方向。
参考文献：
中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定；
国务院关于加强审计工作的意见（国发[2014]48号；
刘家义：《论国家治理与国家审计》[J].《中国社会科学》2012年第6期；
叶青：《制度创新提升审计威慑力》.《中国青年报》2014年10月29日；
王立国：《护航深改让“政策审计”成为常态》.《经济参考报》2014年10月29日。
宁波市审计学会课题组：《财政专项资金绩效审计研究》[J].《审计研究》.2014年第2期。
张立民等：《审计人员视角下的国家审计推动完善国家治理路径研究》[J].《审计研究》.2014年第1期。
全覆盖·促整改·助落实——就《国务院关于加强审计工作的意见》访审计署副审计长孙宝厚.《中国审计报》2014年10月29日。
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